批而未供土地上的違建行為應(yīng)如何處理

批而未供土地上的違建行為應(yīng)如何處理？單亮期刊名稱】《國土資源》年(卷),期】2016(000)010【總頁數(shù)】2頁(P44-45)【作者】單亮【作者單位】丹東市國土資源局元寶分局【正文語種】中文國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作實踐中，常遇到土地征轉(zhuǎn)用批復(fù)之后，一些建設(shè)單位在尚未取得國有土地使用權(quán)的情況下，先行進場施工造成違法用地的現(xiàn)象。這種在批而未供土地上進行建設(shè)的行為屬于非法占用土地中的未供即用行為。對這類土地違法行為進行處理的過程中，筆者認為，應(yīng)準(zhǔn)確把握《土地管理法》第七十六條的內(nèi)涵和實質(zhì)，還應(yīng)厘清《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之間的關(guān)系，這樣在下達行政處罰時，才能夠做到依據(jù)正確、定性準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)。國土資源管理部門依法承擔(dān)土地和礦產(chǎn)資源的保護、利用和開發(fā)的管理職能，對相關(guān)違法行為的查處負有不可推卸的法定職責(zé)，否則就是失職、瀆職。土地征轉(zhuǎn)用批復(fù)后，雖然土地性質(zhì)已經(jīng)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地，在相關(guān)土地上的建設(shè)行為屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)活動，受城鄉(xiāng)規(guī)劃法的約束，但因其未取得合法的土地使用權(quán)，因此同樣也受《土地管理法》的約束。根據(jù)《土地管理法》第七十六條的規(guī)定，對于未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為進行查處?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鶙l規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處。從七十六條第一款的行文表述來看，對非法占用土地的處罰包含了幾方面的內(nèi)容：非法占用土地未限定是哪一類土地，也就是說非法占用土地涵蓋了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類，無論是哪一類土地，只要未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)非法占用，都屬于非法占用土地，都要責(zé)令退還非法占用的土地；針對農(nóng)用地擅自改為建設(shè)用地的處罰又區(qū)分了兩種情形：一是對違反土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀；二是對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；行政和刑事責(zé)任追究：對非法占用土地單位的直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。從上述處罰的內(nèi)容中可以看出，非法占用土地雖然包括了農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，但對于在非法占用的建設(shè)用地和未利用地上新建建筑物和其他設(shè)施的處置，缺少象農(nóng)用地一樣明確的處罰措施。由于法律條款自身的表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)和完整，導(dǎo)致在國土資源執(zhí)法實踐中的理解也存在差異，往往都按照違法占用農(nóng)用地的處罰標(biāo)準(zhǔn)，予以拆除或沒收。實際上，國土資源部在2014年下發(fā)的《國土資源違法行為查處規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)中，針對非法占用土地的違法行為區(qū)分不同地類已經(jīng)明確了相應(yīng)的處罰要求。在《規(guī)程》附錄A主要土地違法行為、法律依據(jù)與法律責(zé)任中，對違法占地類里的“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，違法占用土地”明確規(guī)定了查處注意事項：(1)違法占用的土地為農(nóng)用地的，責(zé)令退還土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收地上新建的建筑物和其他設(shè)施；可以并處罰款。(2)違法占用的土地為建設(shè)用地和未利用地的，責(zé)令退還土地，可以并處罰款。對地上新建建筑物和其他設(shè)施，由違法當(dāng)事人與合法的土地所有者或使用者協(xié)商處置，涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門處理?！兑?guī)程》中的這一規(guī)定是對《土地管理法》第七十六條的完善和細化，具有很強的操作性，但在實際工作中很多執(zhí)法人員并不了解這一規(guī)定，導(dǎo)致處罰不合理、不準(zhǔn)確。“一事不二罰”原則是指行為人基于實施的一個違法行為受到行政處罰后，任何行政機關(guān)均不得以同一事實和理由再次給予行政處罰。筆者認為，對于“一事不二罰”原則需要分兩個方面來理解：一是處罰的必須是同一事實即同一違法行為；二是處罰必須是依據(jù)同一法律法規(guī)。“一事不二罰”的目的是為了防止出現(xiàn)重復(fù)處罰，保護行政相對人的合法權(quán)益。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。這里面“不二罰”的前提指的是同一違法行為，而“不二罰”的對象指的是行政處罰中的罰款。從土地未供即用違法行為的處理上來看，國土部門主要是針對非法占用土地的行為進行處罰，依據(jù)的是《土地管理法》；規(guī)劃部門主要是針對違法建設(shè)工程的處罰，依據(jù)的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》；二者依據(jù)的法律和處罰的對象并不一致，因此國土部門和規(guī)劃部門分別對未供即用行為進行處罰并不違反“一事不二罰”的原則。綜上所述，筆者認為對批而未供土地上的違建行為國土資源管理部門應(yīng)該進行處罰，根據(jù)《土地管理法》第七十六條和《國土資源違法行為查處規(guī)程》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)責(zé)令其退還非法占用的土地，可以并處罰款。由于合法的土地使用權(quán)證明文件是辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的前