動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法基本知識

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法基本知識

金昌市動物衛(wèi)生監(jiān)督所金昌市獸藥飼料監(jiān)察所

張典壽第一節(jié)行政執(zhí)法基本常識行政執(zhí)法的概念行政執(zhí)法是指行政主體行使職權（但行政立法權除外），對行政管理相對人做出的能夠直接或者間接產(chǎn)生法律效果的行為。其外延包括具體行政行為和除去立法以外的其他抽象行政行為，但不包括內(nèi)部行政行為。對于行政執(zhí)法的概念可以從以下幾個方面理解：（一）行政執(zhí)法是執(zhí)法的一個重要組成部分。立法是國家意志的表達，執(zhí)法是國家意志的執(zhí)行。行政執(zhí)法是行政主體運用國家行政權力，執(zhí)行國家管理意志的活動。（二）行政執(zhí)法行為不僅包括具體的行政行為，也包括抽象行政行為。這是因為：1、從基本屬性上看，行政機關是權力機關的執(zhí)行機關，行政機關的一切行政行為均是行政執(zhí)法行為。行政機關作出抽象行政行為，就是執(zhí)行權力機關制定的法律、法規(guī)在本地方、本部門具有較強的可操作性，以使它能夠得到更全面地貫徹實施。其本質(zhì)仍然是執(zhí)法行為。2、從執(zhí)法實踐上看，中央機關的抽象行政行為，往往在全國有普遍約束力，并且高層行政機關側(cè)重于宏觀管理，行政行為方式以抽象行政行為為主。而省級以下行政機關，特別是基層行政機關，其行政行為以具體行政行為為主，其抽象行政行為效力層次較低，適用范圍有限，并且其內(nèi)容不僅不得與法律、法規(guī)、規(guī)章抵觸，而且也要符合上級行政機關規(guī)范性文件的規(guī)定。（三）行政機關作為行使國家行政權力的法定機關，是從事行政執(zhí)法活動的重要主體，但不是唯一主體。在行政執(zhí)法實踐中，存在著法律、法規(guī)授權執(zhí)法的組織以及行政委托組織。這些組織可能是事業(yè)單位、社會團體，甚至可能是企業(yè)組織，如某些具有社會公共管理職能的行政性公司（如石油公司、煙草公司等）。動物衛(wèi)生監(jiān)督所是法律、法規(guī)授權執(zhí)法的組織。二、行政執(zhí)法的四個特征（一）主體的行政性這一特征表現(xiàn)為行政執(zhí)法是行政主體做出的行為，從而使行政同法院、檢察院等司法機關的執(zhí)法活動相區(qū)別，同時也把作為非行政主體的一般社會組織所作的行為排除在行政執(zhí)法之外。（二）對象的社會性這一特征表現(xiàn)為行政執(zhí)法是行政主體依法管理社會公共事務的行為，或者說對行政管理相對人做出外部行政行為，從而使行政執(zhí)法同行政主體下發(fā)內(nèi)部文件、對本機關工作人員給與行政處分以及上下級之間進行的層級監(jiān)督等內(nèi)部行政行為相區(qū)別。（三）性質(zhì)的職權性這一特征表現(xiàn)為行政執(zhí)法是行政主體行使行政職權的行為，從而使行政執(zhí)法同行政主體對其他平等主體做出的民事行為相區(qū)別。同時，行政職權又是一種職責或者義務，具有不可自由處分性；其履行應該是無償?shù)?，所需?jīng)費由國家財政負擔。這兩點同民事權利可以自由處分以及民事行為的等價有償原則也是有區(qū)別的。（四）效果的法律性這一特征表現(xiàn)為行政執(zhí)法是一種能夠直接或者間接產(chǎn)生法律效果的行為，一般具有行政主體的單方強制性，從而使行政執(zhí)法同行政主體執(zhí)行政策的行為相區(qū)別。由于行政執(zhí)法是行政主體代表國家所作的行為，而國家意志又是通過法律形式表現(xiàn)出來的，由國家強制力保證實施，因此行政管理相對人必須服從和配合，否則將導致強制執(zhí)行或者受到相應的法律制裁。三、行政執(zhí)法的基本原則（一）合法性原則1、執(zhí)法權利應當依法取得任何行政執(zhí)法行為都必須基于法律上的授權。沒有法律授權的或者超越法律授權范圍的，從法律上講，都是不能容忍的。從實際執(zhí)法情況分析，真正無權執(zhí)法的現(xiàn)象不多，大部分是超越權限?！俺綑嘞蕖本唧w表現(xiàn)為縱向越權、橫向越權和超越自由裁量權的限度?？v向越權，是指下級行政機關行使了上級行政機關的職權，或者上級行政機關行使本應由下級行政機關行使的職權。當然，在某些特殊情況下，經(jīng)過必要的程序，上下級行政機關之間有可能相互替代行政職權，但必須嚴格控制，不能隨意打破界限。橫向越權，指行政機關超越自己的管轄范圍，行使了同級同類的行政機關或者同級不同類行政機關的職權，甚至行使的其他國家機關的權力。超越權限，還可表現(xiàn)為超越法律規(guī)定的行政自由裁量權的限度，如某動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對違反動物衛(wèi)生管理秩序的行為有權做出行政處罰，但超出了法定的可以選擇的處罰種類和處罰幅度，則構成違法。行政執(zhí)法權原則上應當由行政機關行使，在某些特殊情況下，也可能由企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團體等組織來行事，但必須有法定授權或者行政機關依據(jù)法律規(guī)定委托給其他組織行使。不符合法律規(guī)定的授權或委托，同樣構成違法2、嚴格依法行使執(zhí)法權力任何行政執(zhí)法權的行使都必須正確適用法律、遵守法定程序。適用法律的錯誤主要表現(xiàn)在五個方面：一是應當適用甲法而誤用了乙法；二是應當適用某法的甲條款而使用了乙條款；三是適用了尚未生效的法律規(guī)范；四是適用了已經(jīng)失效的法律規(guī)范；五是適用了法律規(guī)范沖突中效力較低的法律規(guī)范（比如說《動物防疫法》和《牲畜屠宰管理條例》）。合法行政，不僅要求符合實體法，還要求符合程序法。行政執(zhí)法行為所經(jīng)歷的程序如何，也是確認該行為是否合法的必要條件之一。從現(xiàn)代法治的角度看，程序性法律規(guī)范所占的比重越來越大，人們對行政的控制越來越依賴于程序法。遵守法定程序，具體涉及行政執(zhí)法行為的形式、步驟、順序和期限等內(nèi)容。違反法定程序的表現(xiàn)有多樣，如應當以書面形式作出的行政執(zhí)法行為卻以口頭形式作出、隨意增減法定步驟、行政執(zhí)法行為順序顛倒、超過法定期限等。3、違法的行政執(zhí)法行為無效按照法制要求，凡是違反法律規(guī)范的行政執(zhí)法行為在法律上都是無效的。無效的行政執(zhí)法行為由行政復議機關或者人民法院予以認定并撤銷，而且該行政行為自始就不發(fā)生法律效力。如果該行為已在事實上造成行政相對人的合法權益損失的，國家承擔賠償責任，并對主觀上故意或者有重大過失的行政執(zhí)法人員予以追償，即在國家賠償之后，由行政執(zhí)法人員承擔部分或者全部賠償費用。（二）合理性原則1、符合行政目的行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員實施行政執(zhí)法行為應當符合行政目的，在行使行政自由裁量權時不應追求法律要求的行政目的以外的目的，如追逐私利、尋機泄私憤等不正當?shù)哪康?，行政?zhí)法既要求符合國家利益和社會公共利益，又要與具體執(zhí)法依據(jù)的特定的立法意圖相吻合，還要出于善意的動機。2、正當考慮行政執(zhí)法行為應當建立在正當考慮的基礎上，防止不相關的考慮。所謂不相關考慮，主要有兩種情形：一是考慮了法律以外的因素。如動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在公路動物防疫監(jiān)督檢查站執(zhí)勤時發(fā)現(xiàn)一輛運輸畜產(chǎn)品的車輛無任何檢疫證明，當執(zhí)法人員按規(guī)定準備對無證運輸動物產(chǎn)品的行為進行處罰時，司機出示了某高級領導機關領導的工作證后，執(zhí)法人員因此放棄了處罰。這種考慮行政級別高低因素的行政執(zhí)法行為是不符合法律要求的。二是忽視了法律要求考慮的因素。如某個體販牛戶故意逃避檢疫，構成違反動物防疫管理秩序的行為，事發(fā)后，他主動承認了錯誤并及時配合檢疫監(jiān)督機構對牛進行了補檢，但檢疫監(jiān)督機構對其逃避檢疫的行為未考慮應當從輕處罰的因素，顯然是不適當?shù)摹?、合乎常理行政執(zhí)法行為的內(nèi)容應當合乎常理，執(zhí)法方式上應當體現(xiàn)適當性。執(zhí)法人員不能憑自己的好惡、一時之興，隨意改變?nèi)藗兤毡榻邮艿纳鐣蕜t，應該以最小的權力限制或者以最小的義務設定來達到執(zhí)法目的。如兩人同時販賣未經(jīng)檢疫的豬肉，執(zhí)法機關沒有“一碗水端平”，前者僅批評教育、補檢，后者先罰款、后補檢，引起被處罰者的不滿而提起訴訟，最終被法院以顯失公正為由變更了處罰決定。個別公路檢查站不按照國家規(guī)定查驗規(guī)定的檢疫證明，而是索要與其無關的證件，如免疫證、動物防疫合格證、產(chǎn)地檢疫證、運輸合同、訂貨合同等等。第二節(jié)動物衛(wèi)生監(jiān)督案件的來源2004年，全國發(fā)生違反《動物防疫法》和有關行政法規(guī)的案件54610件。其中適用簡易程序處罰的有40407件，罰款591.33萬元；使用一般程序和聽證程序進行立案查處的有14203件，結案13382件，罰款1548.68萬元。兩項累計罰款2140.01萬元。行政復議案件59件，維持48件；行政訴訟33件，勝訴30件；申請法院強制執(zhí)行1223件。案件處理上千件的有17個省份，分別是四川、河南、湖北、遼寧、上海、重慶、河北、湖南、江蘇、云南、山東、內(nèi)蒙古、廣西、貴州、吉林、寧夏、新疆。從案件類型看，未經(jīng)檢疫和拒絕檢疫的案件24246件，占44.4%；拒絕免疫的案件5327件，占9.75%；不符合動物防疫條件的案件5166件，占9.46%；拒絕監(jiān)督的案件3313件，占6.07%。2004年，甘肅省發(fā)生違法《動物防疫法》和有關行政法規(guī)的案件297件。其中適用簡易程序處罰的有279件，罰款3.16萬元；適用一般程序和聽證程序進行立案查處的有18件，結案17件，罰款5萬元，兩項累計罰款8.16萬元；行政復議案件2件，維持2件。從案件類型看，未經(jīng)檢疫和拒絕檢疫的案件187件，占62.96%；拒絕免疫的案件35件，占11.45%。今年來，各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構深入貫徹《動物防疫法》，加大了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，查處了一批違反動物防疫規(guī)定的案件，取得了良好的社會效益，促進了畜牧業(yè)的健康發(fā)展。一、監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)案件這種方式最為常見，也最為重要。據(jù)統(tǒng)計，通過檢查發(fā)現(xiàn)的違法案件占到全部案件總數(shù)的70%以上。監(jiān)督檢查又可分為日常監(jiān)督和不定期的抽查兩種方式。日常監(jiān)督指按照事先的計劃安排對管理相對人進行的可以預見的檢查。主要目的是督促管理相對人執(zhí)行《動物防疫法》和落實動物防疫的有關規(guī)定。因為是定期監(jiān)督檢查，可以預見，所以不容易發(fā)生違法行為。還有一種抽查方式，顧名思義，是一種不定期的檢測方式，管理相對人不宜準備，故容易發(fā)現(xiàn)違法行為。例如：2002年10月，某市動物衛(wèi)生執(zhí)法人員檢查某肉制品加工時，發(fā)現(xiàn)有3000斤豬肉胴體堆放在室外廁所附近，廠方提供不出檢疫證明。每天給張姓肉販提供鮮豬肉500斤讓其銷售，已經(jīng)月余，僅有個別幾張檢疫證明。廠長王某表示要積極配合檢查，立即改正，最后罰款8000元，責令限期改正。又如：2002年春節(jié)過后，某市檢查所開始年審《動物防疫合格證》，在某區(qū)查到未辦《動物防疫合格證》的加工廠正在加工羊肉卷，廠區(qū)存放4000斤左右羊胴體，提供不出檢疫證明，對其立案調(diào)查，結果罰款10000元，責令按期申請辦理《動物防疫合格證》二、舉報案件這類案件來自有正義感的群眾和消費者。消費者舉報投訴多集中于疑似病害肉、無證、無章的白條肉、疑似重大動物疫情、檢疫員違法，以及投訴公路檢查站亂收費問題等。當然檢疫員違法屬于行政法制監(jiān)督行為，不屬于行政執(zhí)法行為。三、移交案件其他部門在處理違法行為時，發(fā)現(xiàn)違法行為屬于《動物防疫法》調(diào)查范圍，根據(jù)法律規(guī)定，移送至動物衛(wèi)生監(jiān)督機構處理。例如：2000年，內(nèi)蒙古遭受嚴重雪災，大批牲畜凍死餓死，不法肉販鋌而走險，到災區(qū)販運死牛銷售，某市肉販馬某販運46頭死牛和1頭死驢到該市，被該市刑警二中隊截獲，經(jīng)他們突審，確認死牛是以每頭100元價格買來的，為一般的經(jīng)營死牛行為，并不屬于刑事案件，遂移交動物衛(wèi)生監(jiān)督機構立案查處。四、關聯(lián)案件在查處一個違法案件時，發(fā)現(xiàn)了新的線索，牽涉出另一個違法行為，成為又一個獨立的違法案件。比如在監(jiān)督檢查中經(jīng)常遇到這樣的情況，查獲販賣“三無“豬肉的行為，即無檢疫刀痕、無檢疫印章、無檢疫證明，經(jīng)深入調(diào)查又可追查出黑屠宰點。再如，在獸醫(yī)診療事故的司法鑒定中，發(fā)現(xiàn)主治獸醫(yī)無獸醫(yī)診療許可證，診療場所無動物防疫合格證，使用過期獸藥等等。第三節(jié)動物衛(wèi)生行政處罰程序應用動物衛(wèi)生行政處罰是指動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對違反動物防疫法律法規(guī)尚未構成犯罪的、應當承擔行政法律責任的公民、法人或者其他組織依法進行的法律制裁。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構必須以事實為依據(jù)，只有在查明違法事實的前提下，才能作出行政處罰決定；違法事實不清的，不能給與行政處罰。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在做出行政處罰決定前，必須履行告知義務，告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利，即當事人依法享有的申請行政復議權和提起行政訴訟權力。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在做出行政處罰決定時，必須充分尊重當事人的陳述權和申辯權，對當事人提出的理由、事實和證據(jù)，應當進行復核；當事人提出的理由、事實或者證據(jù)成立的，應當采納，不得因當事人申辯而加重處罰。依程序?qū)嵤┬姓幜P是依法行政的基本要求，也是相對人合法權益不受侵犯的根本保證。在實施動物衛(wèi)生行政處罰時，符合法定程序，就是要同時做到步驟不缺，并且這些步驟在時間上的排列順序正確。否則就是不符合法定程序。動物衛(wèi)生行政處罰程序及執(zhí)行文書適用如下：一、簡易程序（一）適用條件：1、對公民處以50元以下、對法人或其他組織處以1000元以下的罰款或者警告的行政處罰。其他種類的行政處罰，如沒收違法所得、沒收非法財物以及較大數(shù)額罰款等，不能使用此程序。2、違法事實確鑿。有確實、充分的證據(jù)證明違法事實的存在及性質(zhì)、程度，即違法事實符合法律、法規(guī)、規(guī)章預先設定的事項；有確實充分的證據(jù)證明違法事實系當事人所為。3、有法定依據(jù)。無法律依據(jù)及法律依據(jù)不明確的，不能實施行政處罰。（二）具體程序及法律文書1、出示證件，表明身份。證件包括《行政執(zhí)法證》、《動物檢疫員證》、《動物防疫監(jiān)督員證》。2、告知事實、理由和依據(jù)。事實就是當事人的違法行為，也就是案由；理由就是法律規(guī)定的當事人的法定義務，既應當如何做或不得如何做；依據(jù)就是法律規(guī)范的法律責任部分對該違法行為規(guī)定處罰的具體發(fā)條。3、聽取當事人的陳述和申辯。4、填寫并當場送達《現(xiàn)場行政處罰決定書》。5、在法定期限內(nèi)報單位備案。二、一般程序（一）適用條件除適用簡易程序和聽證程序以外的案件，均適用一般程序。在一般程序中，案件的調(diào)查權與行政處罰的決定權相分離，即辦案人員行使調(diào)查權，是否處罰由處罰機關的責任人或集體討論決定。（二）具體程序及法律文書1、立案。填寫《立案審批表》。2、調(diào)查取證。執(zhí)法人員2人以上、出示證件、做筆錄。根據(jù)具體案情，可能涉及的文書有《調(diào)查筆錄》、《現(xiàn)場檢查筆錄》、《登記保存通知書》、《鑒定意見書》等。3、執(zhí)法人員提出行政處罰事先告知意見。填寫《行政處罰事先告知意見書》，交單位負責人審批。4、告知事實、理由和依據(jù)。單位負責人同意處罰的，填寫并送達《行政處罰事先告知意見書》。5、聽取當事人的陳述和申辯。用《陳述申辯筆錄》進行記錄。6、執(zhí)法人員提出行政處罰意見。根據(jù)當事人的陳述申辯情況，填寫《行政處罰意見書》，交單位負責人審批。7、做出決定。一般案件由單位負責人做出決定；對重大及復雜案件，由處罰機關領導集體作出決定。視案件的具體情況，作出處罰、不予處罰、撤銷案件、移送決定（用《案件移送函》）。8、填寫《行政處罰決定書》。對決定給與行政處罰的，填寫《行政處罰決定書》。9、送達。當場或自作出行政處罰決定之日起7日內(nèi)，用《送達簽證》送達《行政處罰決定書》；送達方式包括：直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉(zhuǎn)交送達和公告送達。10、依法強制執(zhí)行。對當事人到期拒不履行行政處罰規(guī)定的義務的，用《強制執(zhí)行申請書》向處罰機關所在地的縣區(qū)級人民法院申請強制執(zhí)行。申請期限為：自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。11、結案。填寫《結案報告》，附罰沒收據(jù)、照片等必要資料。三、聽證程序重大的行政處罰，對當事人的利益影響大。為查清事實，正確使用法律，從而作出正確的處罰決定，防止因錯罰給當事人造成重大損失，行政處罰法對某些處罰種類做出了更為嚴格的調(diào)查、聽取陳述和申辯、適用法律程序，即聽證程序。它實際上是一般程序的特例。（一）適用條件1、三類重大處罰：（1）責令停產(chǎn)停業(yè)；（2）吊銷許可證或執(zhí)照；（3）較大數(shù)額罰款（5000元以上）。2、當事人在法定期限內(nèi)提出聽證要求。（二）具體程序及法律文書1、立案。填寫《立案審批書》。2、調(diào)查取證。執(zhí)法人員2人以上、出示證件、做筆錄。根據(jù)具體案情，可能涉及的文書有《調(diào)查筆錄》、《現(xiàn)場檢查筆錄》、《登記保存通知書》、《鑒定意見書》等。3、執(zhí)法人員提出行政處罰聽證告知意見，填寫《行政處罰聽證告知意見書》，交單位負責人審批。4、送達《聽證告知書》。單位負責人同意處罰的，送達《聽證告知書》，告知相對人處罰的理由、事實和依據(jù)。5、送達《聽證通知書》。當事人接到告知后3日內(nèi)提出書面聽證要求，處罰機關決定了聽證的時間、地點后，聽證機關于舉行聽證會之7日前，送達此通知書。6、舉行聽證會。用《聽證筆錄》記錄，聽證主持人由非本案調(diào)查人員擔任；除涉及國家機密、商業(yè)秘密或個人隱私外，聽證公開舉行。7、聽證主持人填寫聽證情況。一般案件由單位負責人做出決定；對重大及復雜案件，由處罰機關領導集體做出決定。視案件的具體情況，作出處罰、不予處罰、撤銷案件、移送決定（用《案件移送函》）。第四節(jié)動物衛(wèi)生行政處罰中存在的主要問題動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中涉及最多的就是行政處罰?！秳游锓酪叻ā泛汀缎姓幜P法》的相繼出臺，有力的促進了動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的順利開展。但在具體執(zhí)法實際中也暴露出了許多問題。一些地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構往往重視獸醫(yī)專業(yè)技術培訓，輕視法律學習；重視維護公共利益和社會秩序，輕視保護公民、法人和其他組織的合法權益，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中注重自身執(zhí)法的權威性，而沒有考慮當事人的權力，常常是邊執(zhí)法邊違法，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作產(chǎn)生了不良的影響。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構及其執(zhí)法人員在行政執(zhí)法中主要存在以下問題。一、行政處罰主體錯誤《行政處罰法》嚴格規(guī)定了實施行政處罰的主體資格，即應具備行使行政處罰權并應承擔相應法律后果的能力?！秳游锓酪叻ā芬裁鞔_規(guī)定“縣級以上人民政府設立的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依照本法規(guī)定,負責動物、動物產(chǎn)品的檢疫工作和其它有關動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作?！币蚨h級以上動物防疫監(jiān)督機構才是行政執(zhí)法的主體。其熟悉法律法規(guī)及專業(yè)法律規(guī)范和業(yè)務技術的行政執(zhí)法人員才能作為實施行政處罰的執(zhí)法人員。但個別地方在實施行政處罰中，特別是在行政處罰的簡易程序中，竟然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站作為行政處罰的主體，并在處罰決定書上加蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的公章，實施處罰的執(zhí)法人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的一般工作人員擔任，造成行政處罰主體錯誤。二、證據(jù)收集不充分對當事人實施行政處罰，必須要證據(jù)充分，即辦案人員掌握的證據(jù)要具體、全面，確實能成為認定違法事實是否存在、違法行為引起后果輕重的足夠證據(jù)，從而確定是否使用行政處罰，使用哪種處罰。有的地方在案件處理中，其證據(jù)只有《調(diào)查筆錄》，而沒有《現(xiàn)場檢查筆錄》、《鑒定證書》、《陳述和申辯筆錄》、視聽資料和足夠的物證、書證，如果當事人一旦申請行政復議或提起行政訴訟，則作為被告人的動物防疫監(jiān)督機構，根本無法提供足夠的證據(jù)證明其作出的行政處罰正確、合法。三、行政處罰程序違法（一）該用一般程序的用簡易程序?qū)Π盖楹唵巍⑹聦嵡宄?、證據(jù)充分、后果輕微、罰款額度在50元以下，當事人又無原則爭議的違法行為，適用簡易程序，其余的適用一般程序。但一些地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構對案情復雜，對個體經(jīng)營者的處罰超過50元，甚至上千元的，仍適用簡易程序，導致行政處罰程序嚴重違法。（二）一般程序中無立案程序立案是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體應當履行的重要職責，是以一般程序?qū)彶樘幚磉`法案件的第一道法律步驟，為一個獨立的階段，只有經(jīng)立案后才可以進行調(diào)查取證，否則，視為程序違法。而在實際工作中，許多執(zhí)法人員往往忽視了這一環(huán)節(jié)。（三）行政處罰決定草率《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機關在作出行政處罰之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權力，當事人有權進行陳述、申辯或要求舉行聽證。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構告知當事人，當事人進行陳述申辯或當事人放棄陳述權、申辯權都應記錄在案，如填寫《陳述和申辯筆錄》、《行政處罰聽證告知書》等執(zhí)法文書。如執(zhí)法人員不做文字記錄，之后無從查證，則是動物衛(wèi)生監(jiān)督機構未告知當事人或當事人未放棄陳述權和申辯權。個別地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在作出行政處罰決定之前，未告知當事人，剝奪了當事人可進行陳述申辯或要求舉行聽證的權利，或在告知當事人后，沒有充分聽取當事人的意見，也未對當事人提出的事實、理由和證據(jù)進行復核，就草率作出行政處罰決定。（四）適用聽證程序的用陳述申辯程序《行政處罰法》規(guī)定，“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照及較大數(shù)額罰款的行政處罰決定前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的，行政處罰機關應當組織聽證?！薄拜^大數(shù)額罰款”各地規(guī)定略有不同，一是指對個人處罰3000元以上，對法人和組織處罰10000元以上。一些地方動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在作出上述處罰前，未書面告知當事人有要求聽證的權利，或使用聽證程序的用陳述申辯程序代替，僅僅告知當事人可現(xiàn)場進行陳述和申辯。四、行政處罰執(zhí)行不規(guī)范《行政處罰法》規(guī)定，一般情況下，作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。特殊情況下，如在簡易程序中，對20元以下罰款的和不當時收繳事后難以執(zhí)行的，執(zhí)法機關可當場收繳罰款；一般程序中，只有在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，當事人向指定銀行繳納