食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟能動履職路徑構(gòu)建

食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟能動履職路徑構(gòu)

建?趙志剛/文“民以食為天，食以安為先”。近年來出現(xiàn)了一些重大食品藥品安全事故，違法份子在高額利誘下漠視法律與良知，大肆違規(guī)使用食品添加劑制成嚴(yán)重毒害人民身體健康的食品藥品。加強食品藥品安全治理,守護(hù)舌尖上的安全和身體上的安康成為人民群眾的心聲和對司法機(jī)關(guān)公正履職促進(jìn)公益治理的期盼。積極回應(yīng)廣大群眾的新要求新期待,探尋食品藥品安全治理路徑，提高精準(zhǔn)打擊成效，讓公眾對食藥安全可感可觸，構(gòu)建科學(xué)有效的治理體系和法規(guī)體系，已成為司法界和社會各界共識。一、食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟能動履職概念的提出（一）食藥領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟的概念《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條規(guī)定：人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。據(jù)此規(guī)定筆者認(rèn)為，食藥領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟，是指檢察機(jī)關(guān)基于刑法、刑事訴訟法等刑事法律法規(guī)依法追究刑事責(zé)任的基礎(chǔ)上，依據(jù)消費者權(quán)益保護(hù)法、食品藥品安全法等法律法規(guī)，向公益侵權(quán)者提出的旨在維護(hù)國家利益和社會公共利益的附帶民事訴訟活動。其理論基礎(chǔ)是一個行為觸犯了刑法、民法兩種法律，受到的雙重法律制裁。（二）食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟能動履職概念引入所謂“能動履職”，指在監(jiān)督辦案過程中，針對個案、類案發(fā)生的原因，自覺、主動融入國家治理，通過制發(fā)檢察建議等方式，促進(jìn)防范相關(guān)案件反復(fù)發(fā)生，實現(xiàn)治罪與治理并重。食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟檢察能動履職，是指在食藥安全刑事附帶民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督偵查、行政、審判等機(jī)關(guān)依法履職，構(gòu)建對“侵權(quán)人依法打擊，被侵權(quán)人依法保護(hù)，監(jiān)管部門依法管理”的食藥治理新模式。二、食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟的實踐分析為探尋食藥安全實務(wù)難題，選取以某市A縣、B區(qū)兩個基層檢察院辦理食藥刑事案件為樣本，進(jìn)行實例分析：（一）A縣檢察院食藥領(lǐng)域案件辦理情況2022年8月以來,A縣檢察院共受理食藥領(lǐng)域刑事案件29件82人:一是“從業(yè)禁止”實現(xiàn)破冰。崔某生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品案，首次判決緩刑期內(nèi)禁止從事食品加工經(jīng)營活動。二是貫徹中央“四個最嚴(yán)”原則得到體現(xiàn)。判處5至10年有期徒刑5人，10年以上有期徒刑2人；特別是2022年辦理的一起生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品案，2被告人均被判處有期徒刑10年，罰金120萬元，懲罰性賠償金2353270元。三是危害后果嚴(yán)重，5人中毒，涉及1名兒童；死豬死狗、假藥假酒、工業(yè)用鹽案件占比較大；食藥安全監(jiān)管存有漏洞，同村3對夫妻多年違法制售熟食卻無人監(jiān)管。四是刑附民公益逐步成熟。辦理刑附民公益訴訟3件8人，2022年2人，2022年4人，2022年2人,當(dāng)年度食藥刑事案件占比11.896、80%和33.3%,且存在同案不同力、,執(zhí)法尺度不統(tǒng)一的情況。五是刑事案件與公益訴訟案件由刑檢、民行部門分別辦理，公益訴訟滯后刑事公訴；認(rèn)罪認(rèn)罰與懲罰性賠償未整體考量，懲罰性賠償滯后，被告人刑事追責(zé)與個人私益未得到法律公正對待。（二）B區(qū)檢察院食藥領(lǐng)域犯罪案件辦理情況2022年8月以來，B區(qū)檢察院共受理食藥領(lǐng)域各類刑事案件51件84人：一是“夫妻店”型犯罪較多，團(tuán)伙犯罪涉案人數(shù)眾多。其中“男主外女主內(nèi)”的“夫妻店”經(jīng)營模式案件23件，占比45.1%。3人以上團(tuán)伙犯罪4件36人，1件團(tuán)伙犯罪涉案人員25人，存在產(chǎn)銷“一條龍”犯罪，上線下線密切現(xiàn)象。二是判處從業(yè)禁止占比較高，為14人占24.6%；出現(xiàn)免于刑事處罰判決3人。三是刑附民公益訴訟有新突破。辦理3件5人：其中2022年，2022年，2022年分別辦理1人、3人、1人，分別占當(dāng)年度食品領(lǐng)域50%,6096和25%。同樣存有同案不同辦情況，但公益判決實現(xiàn)了從賠禮道歉到懲罰性賠償?shù)綇臉I(yè)禁止較高適用的探索；被告人懲罰性賠償與認(rèn)罪認(rèn)罰在刑附民公益判決中有體現(xiàn)。相較A縣院，B區(qū)院檢察能動履職作用較為明顯，體現(xiàn)為：一是從業(yè)禁止得到較大幅度提升，占有較高比例。相比較于A縣院從業(yè)禁止辦理1人實現(xiàn)破冰,B區(qū)院對犯罪嫌疑人判處從業(yè)禁止14人，占24.6%；均為2022年1月后辦理。這對凈化食藥環(huán)境極為可貴。二是精準(zhǔn)監(jiān)督推進(jìn)食藥領(lǐng)域治理。檢察機(jī)關(guān)在辦理食藥案件中，依職權(quán)對有案不立案件，監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案3件，提出偵查建議5件16條意見，防止不法之徒逍遙法外。主動開展法律監(jiān)督專項行動，對一起長達(dá)4年立而不偵、偵而不結(jié)案件通過專項活動主動監(jiān)督處理，平等保護(hù)當(dāng)事人。強化追訴職能，注重打擊源頭犯罪，對生產(chǎn)銷售有毒有害食品案，發(fā)現(xiàn)對其提供無根豆芽激素、消毒粉的源頭案追訴3件。三是主動作存疑不起訴終結(jié)性處理，節(jié)約司法資源。對事實不清、證據(jù)不足，作存疑不起訴1件。四是能動司法提高治理質(zhì)效。積極應(yīng)對法律認(rèn)識分歧，檢察機(jī)關(guān)主動與公安、法院召開聯(lián)席會，研判法律適用，形成司法共識和打擊合力。透過某市A縣院、B區(qū)院兩個檢察院案件數(shù)據(jù)分析，食藥領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟發(fā)揮能動履職作用亟待加強。三、食藥領(lǐng)域刑附民公益訴訟能動履職的路徑構(gòu)想（一）理順辦案路徑構(gòu)建檢察一體化辦案新機(jī)制.機(jī)制上，組建刑附民公益訴訟專職辦案團(tuán)隊。最高檢2022年10月23日《關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》：“地方檢察機(jī)關(guān)結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革同步落實，已有25個省級檢察院單設(shè)了公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，市、縣兩級檢察院組建了專門機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT辦案組?！睋?jù)此在基層院成立公益訴訟檢察專門辦案團(tuán)隊，專職辦理食藥安全領(lǐng)域刑附民公益案件，以統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，推動類案同案同辦。.舉措上，監(jiān)督“前置后延”構(gòu)建多元監(jiān)督模式。一是構(gòu)建“檢一行”銜接機(jī)制。行政機(jī)關(guān)將食藥安全領(lǐng)域辦案臺賬定期移送，檢察機(jī)關(guān)篩選案件線索，并對成案價值較大線索跟進(jìn)，從案件行政調(diào)查階段就開始培育。二是注重“檢一偵”銜接。堅持提前介入，從公益視角看受損程度、因果關(guān)系、賠償能力等，引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)對公益訴訟調(diào)查取證。打造綠色通道，由公益訴訟“專職檢察團(tuán)隊”與偵查機(jī)關(guān)“法制大隊”建立“隊隊”聯(lián)席制度。食藥安全領(lǐng)域刑事犯罪案件立案后7日內(nèi)將案件材料移送同級公益訴訟”專職檢察團(tuán)隊”審查。偵查終結(jié)前排除有礙偵查情形，提前發(fā)布訴前公告，以確保公告程序在審查起訴期限屆滿前作出決定。三是構(gòu)建“檢一法”聯(lián)席機(jī)制。依托刑事證據(jù)固定民事公益，以刑事高壓尋求公益落地見效，將“懲罰性賠償”與犯罪嫌疑人不捕免于被“羈押”，認(rèn)罪認(rèn)罰減免刑期，實現(xiàn)食藥治理公益成效最大化。注重與刑庭員額法官就刑事追責(zé)、罰金、懲罰性賠償?shù)热嫱デ皽贤ǎ_保案件順利訴訟。四是構(gòu)建從業(yè)禁止監(jiān)管制度。推行“從業(yè)禁止黑名單”制度，形成打擊“后半篇”文章。注重“黑名單”最大化運用，提高違法成本，讓違法犯罪者付出付不起的慘重代價。在食藥類刑附民公益案件判決有果后，應(yīng)及時有效更新司法數(shù)據(jù)，監(jiān)督食藥安全監(jiān)管部門第一時間更新從業(yè)禁止黑名單，讓其終生不得從事食藥行業(yè)領(lǐng)域工作，防止屢禁屢犯。（二）拓展終結(jié)路徑探索刑附民公益訴訟不起訴強化檢察擔(dān)當(dāng)，對情節(jié)較輕的依法啟用不起訴，節(jié)約司法資源，減少社會對抗。在適用條件上，因食藥領(lǐng)域刑附民不起訴是對“刑事”與“公益”主動終結(jié)，對“刑事”“公益”宜“雙從嚴(yán)”掌控條件：一是刑事犯罪情節(jié)較輕，社會危害不大，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰，符合刑事相對不起訴要件；二是被侵害人相對固定，實施危害社會公眾交易行為有證據(jù)證實，社會公益危害不大，且犯罪嫌疑人與侵權(quán)人達(dá)成諒解或和解；三是犯罪嫌疑人通過主動召回等形式最大程度減少公益損害，消除危害后果；四是犯罪嫌疑人對行政處罰無異議，并認(rèn)真執(zhí)行；五是犯罪嫌疑人對懲罰性賠償款“公益懲罰”無異議，并無條件執(zhí)行;六是犯罪嫌疑人對賠禮道歉、停止侵害、從業(yè)禁止等檢察建議認(rèn)真整改，按照法定期限回復(fù)。不起訴同時對有關(guān)行政執(zhí)法部門制發(fā)檢察建議予以跟蹤監(jiān)督，并作為剛性要求，確保治理成效。（三）構(gòu)建救濟(jì)路徑創(chuàng)設(shè)懲罰性賠償上下幅度機(jī)制L統(tǒng)一懲罰性賠償司法共識。2022年5月9日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》指出：“積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度?！敝醒雽κ乘庮I(lǐng)域懲罰性賠償制度提出頂層設(shè)計。最高檢2022年工作報告：“探索對危害食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償，懲罰就要痛到不敢再犯”?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第98條第（2）項規(guī)定：“食品藥品安全領(lǐng)域案件，可以提出要求被告召回并依法處置相關(guān)食品藥品以及承擔(dān)相關(guān)費用和懲罰性賠償?shù)仍V訟請求”。綜述這些規(guī)定，統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)識，理論上“每案必提”應(yīng)成為司法常態(tài)。.堅持推行懲罰性賠償“上下限”數(shù)額論，杜絕“螞蟻大象同鞭”現(xiàn)象。一是堅持執(zhí)行固定倍數(shù)，會出現(xiàn)“同一鞭子鞭打螞蟻和大象”現(xiàn)象。有學(xué)者指出：對于經(jīng)濟(jì)實力不同的侵權(quán)行為人來說，同樣的賠償金額就如同“用一條鞭子鞭撻螞蟻和大象的區(qū)別”［1］［日］田中英夫、竹內(nèi)昭夫：《私人在法實現(xiàn)中的作用》，黃風(fēng)譯，北京大學(xué)出版社2022年版，第217頁。。從實務(wù)看，A縣院、B區(qū)院辦理案件懲罰性賠償也是“倍數(shù)迥異”o二是機(jī)械執(zhí)行倍數(shù)與實際不符。大量案件判決后因懲罰性賠償數(shù)額巨大而遲遲無法執(zhí)行，導(dǎo)致法院判決成為一紙空文。最典型例子，如2022年廣東“江門毒豬肉案”高達(dá)600萬，導(dǎo)致不法經(jīng)營者無力償還，反而使得威懾效果落空。［2］參見劉水林：《消費者公益訴訟中的懲罰性賠償問題》，《法學(xué)》2022年第8期。從判決更好執(zhí)行和維護(hù)檢法權(quán)威角度看，由單純機(jī)械“一次性倍數(shù)論”向以“現(xiàn)行法律倍數(shù)為高限，規(guī)定一定幅度”轉(zhuǎn)變，成為實務(wù)界共識。三是法理上看待“懲罰”。結(jié)合司法實務(wù)，從“懲罰到不能再犯”兼顧判決執(zhí)行，規(guī)定懲罰性賠償數(shù)額計算倍數(shù)時，應(yīng)充分考慮侵權(quán)行為對公共利益、法治秩序的破壞程度，建議實行“上下限”幅度論，下限以1倍以上起步；上限10倍以內(nèi)，不得突破現(xiàn)有法律剛性規(guī)定。1倍以上10倍以下幅度供司法機(jī)關(guān)裁量，以做到損害和責(zé)任相適應(yīng)，侵權(quán)人生產(chǎn)經(jīng)營狀況與履行能力相匹配。.推行“資格審查與檢察備案”公告期處置制度，有效解決懲罰性賠償公益與被侵權(quán)人私益難題。“兩高”聯(lián)合農(nóng)村農(nóng)業(yè)部等部門《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》規(guī)定，食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償金的管理使用應(yīng)堅持用之于公益的原則；各地可以探索把懲罰性賠償金納入專門公益基金賬號統(tǒng)一管理，依法統(tǒng)籌用于消費者合法權(quán)益保護(hù)?；诖丝梢搿肮嫣幹谩北O(jiān)督模式。一是實行法院資格審查和檢察監(jiān)督備案的公告方式處置。對賠償款項，由法院以公告形式，發(fā)還相應(yīng)消費者；公告期內(nèi)前來認(rèn)領(lǐng)損失的被侵權(quán)人，必須提供證據(jù)自行舉證向法院提供確定的損失，其資格由法院審查，并由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督；逾期未申請的，不予支持。操作實務(wù)上，在法院設(shè)立專門賬號暫管予以緩沖，應(yīng)對公告期內(nèi)被侵權(quán)人主張申請消費者權(quán)益，從中依法賠償；公告期滿，若沒有主張權(quán)利或主張權(quán)利完結(jié)后將剩余款項再上繳政府專門公益基金賬號，用于專門食藥安全公益事業(yè)開支。二是嚴(yán)格公告處置監(jiān)督。以法院資格審查和檢察機(jī)關(guān)備案為必備要件，保證?？顚Ｓ?。綜上，對懲罰性賠償，著力構(gòu)建“刑事責(zé)任追究+罰金+懲罰性賠償上下限幅度+法院暫管+公告期+消費者主張+檢察備案+上繳公益專項基金”新模式。（四）完善法治路徑出臺食藥安全領(lǐng)域刑附民司法解釋L實體上，以司法解釋明確食藥領(lǐng)域刑附民公益內(nèi)涵，以從業(yè)禁止判決規(guī)范公益責(zé)任。中央為司法建設(shè)指明方向：研究修訂食品安全法及其配套法規(guī)制度，修訂完善刑法中危害食品安全犯罪規(guī)定。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》指出：加快完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋，推動危害食品安全的制假售假行為“直接入刑”。鑒于刑法、民法典等法律相繼修改或新定，不宜新近再修改。建議將實體與程序一并在“兩高”司法解釋中予以完善。一是在實體上，對“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》作修改，借鑒民法典第185條關(guān)于英雄烈士規(guī)定和第1235條關(guān)于生態(tài)環(huán)境規(guī)定的列舉式模式，以司法解釋形式，明確食藥安全領(lǐng)域刑附民的保護(hù)內(nèi)容，侵權(quán)責(zé)任，賠償范圍，做到條文化，內(nèi)容細(xì)化，并附一兜底條款。二是增強檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)剛性?？捎勺罡邫z出臺司法解釋，賦予檢察機(jī)關(guān)辦理刑附民公益拘留權(quán)限。在拘留措施上可設(shè)置以下條件：檢察機(jī)關(guān)調(diào)取行政規(guī)范性文件，行政部門持有文件拒不配合提供；態(tài)度惡劣，對檢察執(zhí)法人員冷橫硬推對抗執(zhí)法；圍攻毆打檢察執(zhí)法人員，尚達(dá)不到刑事