政經(jīng)分離與基層治理重構(gòu)

佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根

（2014年7月）南海區(qū)基本情況地理位置：珠江三角洲腹地、毗鄰廣州面積：1073.82平方公里下轄：6個鎮(zhèn)、1個街道，67個村委會、184個居委會人口：常住人口262萬，其中戶籍人口124萬經(jīng)濟指標：2013年GDP達2172億元，工業(yè)總產(chǎn)值4931億元，地方公共財政預算收入146億元綜合實力：長年位居全國同類地區(qū)前列發(fā)展特征：全區(qū)劃分東中西三大片區(qū)，東部片區(qū)緊鄰廣州，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化程度高，人口密集；中部片區(qū)正處于急速工業(yè)化階段，西部片區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度較低，人口密度相對較低。近年南海改革發(fā)展穩(wěn)定的“金三角”硬實力：1.金融·科技·產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新2.“三舊”改造和城市更新軟實力：1.文化引領(lǐng)2.人才立區(qū)（人才強企）3.南商再出發(fā)基層黨建精細化；城鄉(xiāng)服務均等化；村居治理法治化；集體經(jīng)濟市場化。網(wǎng)絡問政、網(wǎng)絡行政、網(wǎng)絡監(jiān)督“三網(wǎng)融合”；負面清單、準許清單、監(jiān)管清單“三單”管理。*南海近年的社會管理創(chuàng)新主要體現(xiàn)在基層治理，尤其是村居治理方面創(chuàng)新驅(qū)動（轉(zhuǎn)型升級“抓手”）權(quán)力運行體系改革（改革“牛鼻子”）基層治理（社會治理“基石”）中國與西方社區(qū)的共同點：社區(qū)是社會治理的微觀基礎。中國與西方社區(qū)的不同：西方的社區(qū)概念（community）本來就具有共同體的含義，社區(qū)內(nèi)的各類群體、各類組織通過利益、興趣、信仰等緊密凝聚著一起的。中國社區(qū)是“散”的，雖然不同類型的人群、企業(yè)、社會組織都在一個區(qū)域內(nèi)，但彼此之間不是一個共同體，不是真正意義的社區(qū)。在中國，要推進基層治理首先要重構(gòu)基層治理。南?；鶎又卫淼氖滓}：基層治理重構(gòu)基層治理是社會治理的“基石”，是社會穩(wěn)定的基礎。社會治理的微觀基礎基層治理是國家治理之基礎，是社會矛盾之焦點、新型城鎮(zhèn)化之重點、政權(quán)建設之末端、民主與法治之舉措。個人家庭差異村居社區(qū)是社會治理的微觀基礎微觀單元微觀單元微觀基礎西方中國村居社區(qū)

兩個“二元結(jié)構(gòu)”南海城鎮(zhèn)化起步較早，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，76萬社員股東、40多萬普通居民與140多萬外來人混居在一起，企業(yè)、自治組織、社會組織、集體經(jīng)濟組織、行業(yè)商協(xié)會等各類組織相互交錯，彼此又相互獨立，存在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、本地人與外地人兩個“二元結(jié)構(gòu)”，給社會治理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。南?；鶎又卫碇貥?gòu)的背景【典型例子】位于中心城區(qū)桂城街道的原海逸社區(qū)，主要服務兩個樓盤，社區(qū)被農(nóng)村包圍著，樓盤內(nèi)實施城市社區(qū)管理，樓盤外實行農(nóng)村管理方式，屬于典型的“村中城”。由于管理架構(gòu)不同，地區(qū)的治安、衛(wèi)生等難以統(tǒng)籌，村里的公共設施及空間，海逸社區(qū)居民無法享受。類似現(xiàn)象在南海各鎮(zhèn)街大量存在。同時，在南海各鎮(zhèn)街城區(qū)普遍存在“城中村”現(xiàn)象。264萬常住人口122萬戶籍人口76萬社員股東集體經(jīng)濟矛盾糾紛多發(fā)南海的集體經(jīng)濟發(fā)達，2010年南海村社（組）兩級集體不含土地的資產(chǎn)總額近260億，村社（組）兩級可支配收入46.5億元，村社（組）兩級分紅20.8億元，76萬社員股東人均分紅超過3100元（注：2013年上述四個數(shù)字分別為360億元、62.7億元、30.7億元和4005元）?？捎^的集體經(jīng)濟引發(fā)外嫁女、退伍軍人等10多特殊群體，強烈要求參與股權(quán)分配，同時由于集體經(jīng)濟監(jiān)管漏洞較多，容易引發(fā)信訪等不穩(wěn)定因素。17%63%83%與集體經(jīng)濟問題有關(guān)誘發(fā)矛盾南?；鶎又卫碇貥?gòu)的背景傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制的制約在傳統(tǒng)農(nóng)村管理架構(gòu)下，基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織“三位一體”、政經(jīng)混合，黨組織書記身兼數(shù)職，既當運動員，又當裁判員，權(quán)責不清，不利于解決兩個“二元結(jié)構(gòu)”和集體經(jīng)濟矛盾的問題，更容易引發(fā)一系列問題。基層組織三位一體、“政經(jīng)”混合村居書記身兼數(shù)職、權(quán)責不清“集體經(jīng)濟問題綁架基層組織”集體經(jīng)濟組織與自治組織管理邊界模糊在傳統(tǒng)管理架構(gòu)下導致基層黨組織的核心地位面臨挑戰(zhàn)村居自治功能弱化城鄉(xiāng)公共服務難以均等集體經(jīng)濟矛盾紛爭難以有效化解南?；鶎又卫碇貥?gòu)的背景南海的治理困局：在傳統(tǒng)農(nóng)村管理體制下，基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織“三位一體”，集體經(jīng)濟矛盾與宗族問題、歷史問題、選舉問題等相互纏繞，牽一發(fā)而動全身，基層矛盾化解與基層治理難以推進。南海的實踐：2011年初，南海以“政經(jīng)分離”為突破口，推進農(nóng)村綜合改革，推動基層治理重構(gòu)。南海基層治理重構(gòu)的背景具體的操作：1.實施村居集體經(jīng)濟組織單獨選舉。2.通過依法表決統(tǒng)一將集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導成員的任期從原來的3年改為5年。3.明確村居書記不兼任經(jīng)聯(lián)社領(lǐng)導成員，村（居）委會領(lǐng)導成員不與經(jīng)聯(lián)社領(lǐng)導成員交叉任職，如果村書記或村（居）委會主任想要競選經(jīng)聯(lián)社社長，必須先辭去原來職務。南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法一、實施“政經(jīng)分離”，突破管理體制瓶頸“政經(jīng)分離”：通過“五分離”將村居自治職能（社會管理職能）與集體經(jīng)濟職能分開，從而全面理順基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法“政經(jīng)分離”前后的管理架構(gòu)變化“政經(jīng)分離”后，基層黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟組織各歸其位，有效厘清基層“政”與“經(jīng)”的關(guān)系，為全面深化改革建起一道“防火墻”?！净鶎尤蠼M織職責】村居黨組織主責為“三務一監(jiān)督一調(diào)解”（即夯實黨務、落實政務、創(chuàng)新服務、健全監(jiān)督和做好矛盾調(diào)解），自治組織主責是引導開展自治與社區(qū)服務，集體經(jīng)濟組織主責是發(fā)展集體經(jīng)濟。村居黨組織、村（居）委會、經(jīng)聯(lián)社職責重疊，村居書記兼任主任、社長改革前村居委會社區(qū)服務中心經(jīng)聯(lián)社村居黨組織改革后自治邊界集體經(jīng)濟利益邊界自治領(lǐng)域協(xié)同共治領(lǐng)域自治組織集體經(jīng)濟組織社會組織南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法【“政經(jīng)分離”的實質(zhì)】1.厘清集體經(jīng)濟組織與自治組織的管理邊界。2.明晰普通村居民、外來務工人員與社員股東的利益邊界。集體經(jīng)濟領(lǐng)域南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法“政經(jīng)分離”的定位——農(nóng)村綜合改革的突破口——基層善治體系建設的第一步——是基層治理重構(gòu)的體制基礎【胡春華書記的評價】南?！罢?jīng)分離”的意義不僅在于集體經(jīng)濟方面，更在于把村（居）委會從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村經(jīng)聯(lián)社里剝離出來，使村（居）委會具有重構(gòu)社會職能的基礎，有助于促使村居轉(zhuǎn)變真正意義的社區(qū)。“政經(jīng)分離”本身只是改革手段而非改革目的，“政經(jīng)分離”后南海堅持以問題為導向，系統(tǒng)推進改革?！罢?jīng)分離”后的主要改革內(nèi)容：南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法1、將所有村居黨支部統(tǒng)一升格為社區(qū)黨總支，于2013年進一步把170個條件成熟的黨總支升格為社區(qū)黨委（目前全區(qū)共有188個社區(qū)黨委，62個社區(qū)黨總支）。2、明確村居黨組織及其書記的主責為“三務一監(jiān)督一調(diào)解”（即夯實黨務、落實政務、創(chuàng)新服務、健全監(jiān)督和做好矛盾調(diào)解）。村書記從拉二胡（粵語諧音：自己顧自己）到彈鋼琴（雙手聯(lián)彈）。3、明確社區(qū)服務中心作為政府行政服務的延伸和村居公共服務的平臺，社區(qū)服務中心主任由村居書記兼任，政府下?lián)苌鐓^(qū)的經(jīng)費統(tǒng)一經(jīng)由社區(qū)服務中心管理。南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法強化基層黨建4、提升社區(qū)黨委統(tǒng)籌能力。先后在經(jīng)聯(lián)社、經(jīng)濟社、行業(yè)協(xié)會等組織內(nèi)建立黨支部1350多個，以社區(qū)黨建統(tǒng)籌“兩新”黨建，為黨建屬地化奠定基礎。5、推進服務型黨組織建設。于2012年建立黨員（代表）工作室278個，倡導“黨員社工”理念，成功建成志愿服務隊918支。6、強化黨員干部教育管理。實施村居黨員干部“百千萬”培訓，深化實施大學生村（居）官戰(zhàn)略，先后將380多名大學生村官培養(yǎng)成社區(qū)“兩委”干部。強化基層黨建南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法南海區(qū)基層黨建服務類數(shù)據(jù)一覽表(數(shù)據(jù)截至2014年2月)單位黨員數(shù)（人）一、黨員志愿服務二、黨代表工作室志愿服務隊伍（支）黨員志愿者（人）黨員社工數(shù)（人）開展服務時數(shù)（小時）服務群眾（人次）本欄目為2009年啟動黨員志愿服務起的累計數(shù)各級黨代表（人）黨代表工作室（個）駐室開展活動（人次）接待黨員群眾（人次）收到意見建議（條）解決意見建議（條）本欄目為2013年1-12月的全年數(shù)據(jù)全區(qū)666029183.1萬37420萬60萬14602781.2萬1.5萬65216112南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法強化基層黨建1、統(tǒng)籌推動城鄉(xiāng)公共服務均等化。圍繞“便利、貼心、高效、公平”的目標，推動城鄉(xiāng)服務均等。（目前除社保、醫(yī)療、教育外，基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民、本地人與外地人之間的公共服務均等）。2、分批推進“村改居”。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展程度，2011年開始分三批推進“村改居”，將157個村委會改為社區(qū)居委會（其中，第一批76個，集中在東部的桂城、大瀝、羅村；第二批49個；第三批32個）。在“村改居”過程中，為了減少阻力，實行“六個不變”政策（即“村改居”后，原來的管轄范圍不變、“兩委”班子職數(shù)不變、集體資產(chǎn)權(quán)屬不變、集體資產(chǎn)權(quán)益不變、農(nóng)村優(yōu)惠政策不變、計劃生育政策不變）。同時，區(qū)政府對改居社區(qū)按“兩委”干部每人6萬元和社區(qū)35萬元的標準進行人員工資和辦公經(jīng)費補貼，一定三年。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法3、實施社區(qū)整合。在啟動“村改居”的同時，通過整合社區(qū)資源，提升公共服務。將原來66個社區(qū)整合成29個新的社區(qū)，社區(qū)整合主要集中在城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)之間進行?！镜湫屠樱合x雷崗社區(qū)】區(qū)政府附近的東約、南約、西約、北約四個村總面積1.75平方公里，戶籍人口僅1.1萬人，外來人口超過2萬人，人口密度接近1.8萬人/平方公里，僅依靠原有的四個村的資源，難以支撐幾萬人的市政衛(wèi)生、治安消防等公共服務需求。2012年，我區(qū)將四個村整合為新的蟲雷崗居委，在保留原經(jīng)聯(lián)社和四個社區(qū)服務分中心基礎上，建立全新的社區(qū)服務中心，既承擔了原來四個居委承接的計劃生育、醫(yī)保等政府職能，又新增工商、國土、城建等業(yè)務，為社區(qū)居民提供“一站式”的服務。4、實施村小組撤并。為優(yōu)化社區(qū)公共服務，沖淡農(nóng)村選舉、宗族、血緣、地域觀念等對城鎮(zhèn)化的影響，按照“1個社區(qū)1個小組”的目標整合村民小組，成功將1766個村民小組整合為219個。同時，明確村（居）委會主任兼任村民小組組長。南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務5、實施“選聘分離”。全面實現(xiàn)“政社分開”，厘清社區(qū)服務中心與自治組織的關(guān)系。社區(qū)服務中心領(lǐng)導成員經(jīng)聘任產(chǎn)生，未被聘用的“兩委”成員，不享受財政統(tǒng)籌的工資待遇，其工資由村（居）委會自行解決。（在剛過去的村（居）委會換屆選舉中，南海區(qū)村居書記主任的交叉率和“兩委”成員交叉率分別達96%和94%）。6、推動資源向村居下沉。區(qū)鎮(zhèn)兩級政府每年投入社區(qū)的建設費用超過4億元。7、建設便民服務體系。建成覆蓋區(qū)、鎮(zhèn)街、村居的三級行政服務體系和網(wǎng)上辦事體系，在所有村居內(nèi)建成標準化的社區(qū)服務中心（共278個），中心向外來務工者在內(nèi)的全體居民提供民政、計生、就業(yè)、衛(wèi)生、治安等300多項服務，居民不出社區(qū)或鎮(zhèn)街即可辦理大部分事項。南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務1、建設社區(qū)參理事會。圍繞“治以自治、協(xié)同共治”的目標，在各村居內(nèi)建成由“兩委”干部、人大代表、政協(xié)委員、異地務工代表、企業(yè)家及群眾代表組成的社區(qū)參理事會（共251個），規(guī)定村居重大事項、重要決策必須經(jīng)社區(qū)參理事會議事協(xié)商。2、培育社區(qū)社會組織。廣泛引導社區(qū)成立“街坊會”、“鄰里中心”等社區(qū)社會組織668個，開展自助互助服務。3、構(gòu)建“社工+義工”的志愿服務體系。建立社區(qū)購買服務制度，在所有社區(qū)服務中心內(nèi)設立社工站，并引入專職社工，引導村居發(fā)展社工隊伍，通過社工帶動義工開展社區(qū)服務。推進自治共治南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法全面建成集體資產(chǎn)管理交易平臺、集體經(jīng)濟財務監(jiān)管平臺和集體經(jīng)濟組織成員股權(quán)（股份）管理交易平臺“三個平臺”，規(guī)定村居集體資產(chǎn)交易、財務管理以及社員股東股權(quán)管理必須納入平臺公開管理。“三個平臺”的建成使用，推動了集體經(jīng)濟“陽光”交易和透明監(jiān)管，大大減少了集體經(jīng)濟矛盾紛爭。截至2014年5月31日，全區(qū)進入平臺成交的資產(chǎn)37188宗，標的總金額達258億元，溢價增值超20%；在管財務賬2904套，資金115億元；76萬社員股東的股權(quán)全部納入平臺管理。強化集體經(jīng)濟監(jiān)管南海區(qū)基層治理重構(gòu)的主要做法下一步工作思路和計劃基層重構(gòu)即重構(gòu)基層治理體系：

以黨的領(lǐng)導為核心，自主組織為主體，社區(qū)服務中心為平臺，經(jīng)濟組織為支撐，群團組織為樞紐，社會組織為輔助，公眾參與為路徑，民主法治為保障，推動基層治理體系與能力建設，構(gòu)建國家治理體系與能力現(xiàn)代化的堅實基礎！

捍衛(wèi)基層，從基層治理體系與能力建設入手。下一步工作思路和計劃緊緊圍繞破解城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、本地人與外地人兩個“二元結(jié)構(gòu)”的目標，以深化“兩個分離”和推進“四個化”為路徑，以“一部（室）六制一基金”[一部（室）為黨群工作部（室），六制為黨代表常任制（兩代表一委員制）、決策議事機制、村居黨委制（兩新組織屬地管理制）、駐班制、社案制與三務一監(jiān)督一調(diào)解工作制，一基金為黨群工作專項基金]為著力點，創(chuàng)新工作機制，加快基層治理重構(gòu)。深化“兩個分離”,破解兩個“二元結(jié)構(gòu)”政經(jīng)分離：

厘清村居基層黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織、社會組織、群團組織的邊界與權(quán)利，尤其是“政經(jīng)”（實質(zhì)是“政企”的關(guān)系）。選聘分離：

實質(zhì)是“政社分開”，厘清基層黨組織、自治組織與社區(qū)服務的關(guān)系和權(quán)責。破解城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)破解本地人與外來人口的二元結(jié)構(gòu)基層治理“四個化”下一步工作思路和計劃基層治理“四個化”村居從“管”治到“法”治，推進系統(tǒng)治理、源頭治理：“鄉(xiāng)”治到“城”治（城鎮(zhèn)化）“線”治到“綜”治（網(wǎng)格化）“訪”治到“調(diào)”治（法治化）區(qū)域大黨建格局；黨建精細化管理；“兩新”組織的屬地管理轉(zhuǎn)型改制：經(jīng)聯(lián)社與經(jīng)濟社關(guān)系、邊界的厘清經(jīng)濟社股權(quán)確認（戶為單位）下一步工作思路和計劃構(gòu)建基層大黨建格局，健全“三務一監(jiān)督一調(diào)解”工作機制，繼續(xù)做實“三務一監(jiān)督一調(diào)解”，轉(zhuǎn)變村居書記的觀念，提升服務260萬居民的能力。實施“黨建三年行動計劃”，鞏固和提升基層黨組織與各類組織的交叉率，全面提升黨組織在基層的話語權(quán)和核心地位。實施“兩新”黨組織屬地化管理，完善村居黨委制（即“兩新”組織屬地管理制），全面推行“兩新”組織黨建屬地化（目前已在各鎮(zhèn)街試點，計劃在下一年全面實現(xiàn)）?；鶎狱h建精細化下一步工作思路和計劃實行區(qū)黨代會常任制試點工作。從2015年起召開區(qū)黨代會年會，實行黨代會常任制和黨代表任期制。以駐班制工作為突破口，做實黨代表工作室平臺，改進黨代表聯(lián)系群眾機制，設立黨群善治專項基金，發(fā)揮黨代表參與基層治理的作用。煥發(fā)基層群團組織活力。建立黨群工作部，設立黨群工作專項資金，引導村居工會、共青團、婦聯(lián)、志愿者組織等群團組織，在社區(qū)黨委的統(tǒng)籌引領(lǐng)下，進一步創(chuàng)新工作思路和機制，適應新形勢發(fā)展，助推基層治理。實行鎮(zhèn)街領(lǐng)導村居駐班制。依托村居“兩代表一委員”工作室，全面實行鎮(zhèn)街領(lǐng)導村居駐班制度，每名鎮(zhèn)街領(lǐng)導班子聯(lián)席會議成員或社會管理處領(lǐng)導班子成員掛鉤1-2個村居，定期駐點上班，現(xiàn)場協(xié)調(diào)和幫助群眾解決問題，真正把問題化解在萌芽狀態(tài)。基層黨建精細化下一步工作思路和計劃繼續(xù)做實社區(qū)服務中心，把社區(qū)服務中心真正做成各類基層組織