政府采購績效評價

第十二章政府采購績效評價

本章重點1.政府采購績效的涵義2.政府采購績效評價的意義3.政府采購績效評價體系的主要內(nèi)容第一節(jié)政府采購績效評價的意義一、績效的內(nèi)涵二、政府采購績效的涵義三、政府采購績效評價的意義一、績效的內(nèi)涵

績效是實施一項活動基于預(yù)期目標(biāo)的有效性。按照達(dá)到這種有效性的過程，績效的內(nèi)涵包括：投入是否滿足經(jīng)濟(jì)性要求，運(yùn)作是否合規(guī)和合理，行為的結(jié)果是否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，產(chǎn)出與投入相比是否有效率；按照預(yù)期目標(biāo)所涉及的范圍，績效的內(nèi)涵包括經(jīng)濟(jì)績效和社會績效；按照績效評價所針對的客體，績效的內(nèi)涵包括行政績效和業(yè)務(wù)績效。

二、政府采購績效的涵義狹義的政府采購績效即一般意義上的經(jīng)濟(jì)績效，是指費(fèi)用與效用的比較，即采購成本與財政資金節(jié)約額兩者之間的對比關(guān)系。廣義的政府采購績效則包括政府采購的內(nèi)在績效和外在績效：內(nèi)在績效就是指市場部門內(nèi)部的績效，產(chǎn)生這種績效的主要是私人產(chǎn)品，其主要部分即經(jīng)濟(jì)績效，這種績效由于以利潤的形式表現(xiàn)出來，因此可以直接用貨幣來衡量；外在績效即市場部門之外的績效，產(chǎn)生這種績效的主要是公共產(chǎn)品，所產(chǎn)生的效益除了經(jīng)濟(jì)效益以外，還包括政治績效和社會績效，這種績效一部分能用貨幣直接衡量，但大部分卻難以甚至不能用貨幣直接來衡量，只能用定性的方法來加以評價。政府采購的公共性決定了我們在討論政府采購績效時，應(yīng)該將政府采購績效界定在廣義的范圍。三、政府采購績效評價的意義

政府采購績效評價是政府采購績效管理中不可或缺的組成部分，也是政府采購監(jiān)督管理的重要方面，通過建立科學(xué)有效的績效評價體系來對政府采購活動事項進(jìn)行評估和管理

政府采購績效評價是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，比照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，按照績效的原則，對政府采購活動及其效果進(jìn)行的科學(xué)、客觀、公正的衡量和評判。(一）政府采購績效評價是提高政府采購效率需要

從政府采購的產(chǎn)生看，效率是政府采購的首要目的。納稅人要求提高政府采購效率，因此效率是公眾的要求。提高政府采購效率是市場經(jīng)濟(jì)的要求。提高政府采購效率是政府本身執(zhí)政的需要。（二）對政府采購行為進(jìn)行績效評價是加強(qiáng)政府采購監(jiān)督的一種方式

促使政府按照評價標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行采購工作評價結(jié)果為政府采購活動接受外部監(jiān)督提供基本標(biāo)準(zhǔn)

第二節(jié)政府采購績效評價體系的構(gòu)建一、政府采購績效評價的主體與客體二、政府采購績效評價的基本目標(biāo)三、政府采購績效評價的基本原則四、政府采購績效評價的方法五、政府采購績效評價的指標(biāo)體系六、政府采購績效評價的評價標(biāo)準(zhǔn)七、政府采購績效評價數(shù)據(jù)信息的管理一、政府采購績效評價的主體與客體

對政府采購效率進(jìn)行評價的主體就是評價活動的行為主體，一般為特定的組織機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)有的政府采購體制下應(yīng)為政府采購的主管部門。政府采購績效評價的客體即評價的行為對象，既包括政府采購活動過程，又包括政府采購活動的結(jié)果；既要評價政府采購活動本身的效益，也要評價其對經(jīng)濟(jì)、社會的影響。二、政府采購績效評價的基本目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)性（Economy）效率性（Efficiency）效益性（Effectiveness）(一)“3E”標(biāo)準(zhǔn)的基本涵義經(jīng)濟(jì)性是指政府采購項目投入成本的最小化程度，簡單地說就是支出是否節(jié)約。

效率性是指政府采購項目投入與產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。

效益性，是指政府采購項目對實現(xiàn)政府采購最終目標(biāo)的影響程度

。(二)“三性”之間的關(guān)系政府采購支出的經(jīng)濟(jì)性是政府采購活動的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，效率性是政府采購有效機(jī)制的外在表現(xiàn)，而效益性則是政府采購活動最終目標(biāo)的反映。在具體的政府采購決策中，應(yīng)該綜合權(quán)衡三性，實現(xiàn)三性的最優(yōu)組合，而不應(yīng)偏廢其一從而使得評價帶有片面性。

三、政府采購績效評價的基本原則全面性和特殊性相結(jié)合的原則統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合的原則理論選擇和可操作性相結(jié)合的原則定量分析和定性分析相結(jié)合的原則(一)成本—效益分析法成本效益分析是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法，成本—效益分析作為一種經(jīng)濟(jì)決策方法，將成本費(fèi)用分析法運(yùn)用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益。常用于評估需要量化社會效益的公共事業(yè)項目的價值。

四、政府采購績效評價的方法

成本－效益分析法又稱為投入產(chǎn)出法，這是政府采購績效分析和評價的最基本、最常用的方法。該方法針對政府采購支出確定的目標(biāo)，比較支出所產(chǎn)生的效益及所付出的成本，通過比較分析，最小成本取得最大效益的項目是最優(yōu)項目。如果從微觀角度運(yùn)用該法，就是判斷政府采購項目的邊際社會效益是否超過其邊際社會成本；若從宏觀角度則采用“機(jī)會成本”法，這里的成本應(yīng)該包括人力、物力、財力以及資源的機(jī)會成本，此外還要考慮貨幣的時間價值。

(二)社會功能分析法社會功能分析法是通過比較采購所花經(jīng)費(fèi)和所實現(xiàn)的職能，衡量政府采購部門的工作質(zhì)量，從而得出其績效情況的結(jié)果。衡量工作質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)不僅要看取得多少經(jīng)濟(jì)效益，還要看采購活動產(chǎn)生的政治和社會職能的效果。(三)因素分析法因素分析法注重考察政府采購活動所需要的直接費(fèi)用和間接費(fèi)用，將各種費(fèi)用因素盡量多的列舉出來，并同時將可能產(chǎn)生的直接收益和間接收益列舉出來，進(jìn)行綜合分析。其中，可以用同一單位來衡量費(fèi)用和效益并進(jìn)行分析比較；不能用同一單位表示出來的其他因素，則將具有相似性質(zhì)或一定可比性的指標(biāo)并入一組，然后分組進(jìn)行對比分析；最后，再綜合各個因素，得出政府采購的效益。(四)最低費(fèi)用選擇法最低費(fèi)用選擇法又稱為最低投入法，這種方法主要用于在無法取得有關(guān)政府采購項目的預(yù)期收益時，分析比較項目的投入、費(fèi)用或成本最低就是最優(yōu)項目。在政府采購活動中，有一部分的采購項目無法衡量其產(chǎn)生的預(yù)期效益，尤其是社會效益和長期效益，對這些項目支出可以用最低費(fèi)用選擇法，即只衡量計算有形成本。評價某項采購活動在一定條件下是否實現(xiàn)成本費(fèi)用最低，是否還有其他項目在取得相同或相似成果、效益的前提下，成本費(fèi)用更低。評價政府采購績效不能籠統(tǒng)地用某一項內(nèi)容、某一項指標(biāo)進(jìn)行衡量，而應(yīng)盡量將其細(xì)化成一些可操作的具體指標(biāo)。

五、政府采購績效評價的指標(biāo)體系微觀績效宏觀績效資金績效行政績效規(guī)模效率人員效率政策效率管理效率(一)微觀績效評價指標(biāo)微觀績效是就具體的采購行為而言的，在確保政府采購產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，采購花費(fèi)的資金成本越少，時間越短，微觀績效越高。微觀績效可分為資金效率和行政效率，資金效率是指政府采購對資金的節(jié)約程度，行政效率一般可通過政府采購周期的長短來決定，當(dāng)然不同的政府采購對象其采購周期本身就有很大的差別，因此評價行政效率要區(qū)別對待。

1.資金效率評價指標(biāo)資金效率主要是用于衡量政府采購的節(jié)支情況，可用節(jié)支率指標(biāo)來衡量。政府采購節(jié)支率是指政府采購的資金節(jié)約額(政府采購預(yù)算金額與實際采購金額之差)與政府采購預(yù)算金額的比率，它是評價政府采購效率的最基本的指標(biāo)。

政府采購節(jié)支率＝（政府采購預(yù)算金額－實際政府采購金額）÷政府采購預(yù)算金額×100%＝1-實際政府采購金額÷政府采購預(yù)算金額×100%節(jié)支率與實際政府采購金額成反方向變化，而與政府采購預(yù)算金額成正方向變化。節(jié)支率可以從三個層次上進(jìn)行考察，一是某個具體采購項目的節(jié)支率，用于考察某次采購的節(jié)支情況；二是某類采購對象的節(jié)支率，用于考察不同采購對象的節(jié)支情況；三是當(dāng)年全部政府采購的節(jié)支率，用于考察政府采購的年度節(jié)支效果以及政府采購對財政管理和經(jīng)濟(jì)總量的影響。一般來說，政府采購的節(jié)支率越高，表明政府采購的節(jié)支效果越明顯。但較高的節(jié)支率并不是政府采購的惟一目的，而且更重要的是，高節(jié)支率并不完全意味著政府采購的高效。2.行政效率評價指標(biāo)行政效率主要用于衡量政府采購是否能夠及時滿足需求單位的需要，一般來說，政府采購的行政效率主要是指集中采購的行政效率，具體可通過政府采購周期指標(biāo)來衡量，即從上報需求計劃，政府采購中心接受委托，財政部門進(jìn)行需求核對及下達(dá)任務(wù)單，媒體發(fā)布政府采購需求信息到簽訂政府采購合同為止的時間。

通過政府采購周期指標(biāo)來衡量

政府采購周期＝財政部門核對需求信息、下達(dá)任務(wù)單期間＋信息刊登期＋公告期＋標(biāo)書編制期＋中標(biāo)公示期＋中心工作期＋合同履行期間＋合同履行完畢后付款期間行政效率評價指標(biāo)(二)宏觀效益評價指標(biāo)宏觀效率是就政府采購作為一項制度而說，宏觀效率可具體分為規(guī)模效率、人員效率、政策效率和管理效率。其中，規(guī)模效率是指只有政府采購在整個財政支出或國民生產(chǎn)總值中占有一定比重時，政府采購的節(jié)支效率才能很好地發(fā)揮出來。人員效率主要是對政府采購人員素質(zhì)和人均采購額的大小進(jìn)行衡量，政府采購人員素質(zhì)越高，人均采購額越大，人員效率也就越高。政策效率主要是看政府采購政策是否科學(xué)、是否適用。管理效率主要是用于評價政府采購管理體制及機(jī)制是否高效。

1.規(guī)模效率評價指標(biāo)

規(guī)模效率是指政府采購在具有一定規(guī)?；A(chǔ)上所能起到的節(jié)約財政支出的效果。政府采購規(guī)模是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)，有規(guī)模才能發(fā)揮效益，才能節(jié)約更多的采購資金。一是從全部政府采購占財政支出或國民生產(chǎn)總值的比重來看，這一比重越高，說明政府采購對財政與經(jīng)濟(jì)的影響越大，從而帶動中國財政管理以及經(jīng)濟(jì)效率的提高。政府采購的規(guī)模效率通常可用當(dāng)年政府采購在整個財政以及經(jīng)濟(jì)中所占的比重這一相對規(guī)模指標(biāo)來衡量，因此它是一個相對量。政府采購的規(guī)模的計算公式如下：政府采購相對規(guī)模＝當(dāng)年實際政府采購金額÷當(dāng)年財政支出總額（或GDP）二是從每次政府采購量來看，若每次政府采購的批量較大，分?jǐn)傇诿恳粏挝徽少徺Y金上的費(fèi)用就越低，就能充分發(fā)揮政府采購的規(guī)模效率。在實際中通常通過集中多家單位的相同需求來達(dá)到規(guī)模采購的效果。平均每次采購量=政府采購額÷政府采購次數(shù)不同的采購對象和采購方式的采購規(guī)模是不同的，工程類采購和公開招標(biāo)采購方式的規(guī)模通常要大一些，而貨物、服務(wù)類采購和其他采購方式的采購批量通常小一些。

2.人員效率評價指標(biāo)人員效率可通過人員經(jīng)費(fèi)和人均采購額等指標(biāo)來衡量。人員經(jīng)費(fèi)是指政府采購過程中所發(fā)生辦公經(jīng)費(fèi)、工資費(fèi)用、組織招標(biāo)活動的費(fèi)用、學(xué)習(xí)考察費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等費(fèi)用?？捎萌藛T經(jīng)費(fèi)占政府采購額的比重這一指標(biāo)來衡量。人均采購額考察的是政府采購人員每個采購人員所分擔(dān)的采購額的大小人員經(jīng)費(fèi)比重＝當(dāng)年人員經(jīng)費(fèi)÷當(dāng)年政府采購額人員經(jīng)費(fèi)比重越低，說明人員經(jīng)費(fèi)相對于采購額來說較小，因而效率較高

人均采購額＝當(dāng)年政府采購額÷政府采購人員數(shù)量人均采購額越大，說明效率越高，相反，人均采購額越小，說明效率越低。人員效率主要受政府采購人員素質(zhì)的影響，一般地，如果采購人員素質(zhì)較高、辦事效率較高，那么，就能用較少的經(jīng)費(fèi)完成較高的人均采購額。

3.政策效率的評價指標(biāo)

政策效率主要用于評價政府采購政策的制定是否科學(xué)、是否適用、是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。政府采購的初衷是為了節(jié)約財政支出，但由于它的規(guī)模較大，因此它也是政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要工具，是政府財政政策的重要組成部分。一般來說，當(dāng)我們判斷出經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退跡象時，應(yīng)采取擴(kuò)大政府采購規(guī)模的政策，以此發(fā)揮政府采購的乘數(shù)效應(yīng)，帶動國民經(jīng)濟(jì)的更快發(fā)展；而當(dāng)判斷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過熱跡象時，應(yīng)適時地壓縮政府采購的規(guī)模，也通過政府采購乘數(shù)加快經(jīng)濟(jì)降溫

政府采購的政策效率可以通過政府采購對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)來衡量，即政府采購拉動經(jīng)濟(jì)增長的百分比來進(jìn)行衡量。政府采購對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)＝（國民經(jīng)濟(jì)總量變動的百分比÷政府采購規(guī)模變動的百分比)×100%這一指標(biāo)探討的是政府采購對經(jīng)濟(jì)總量的政策效率。政府采購對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)越大，表明政府采購政策效率越高，反之亦然。另外，政府還可以通過調(diào)整政府采購的結(jié)構(gòu)進(jìn)而對國民經(jīng)濟(jì)地區(qū)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行調(diào)整，從而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，這也是政府采購政策效率的一部分，但這種政策效果很難用某一指標(biāo)進(jìn)行衡量。

4.管理效率評價指標(biāo)管理效率用于衡量政府采購管理體制和機(jī)制設(shè)計是否科學(xué)、是否能夠有效運(yùn)作。政府采購管理包括預(yù)算管理、法律監(jiān)督、政府采購方式、招投標(biāo)管理以及投訴質(zhì)疑管理等多個方面，政府采購管理效率是綜合管理的結(jié)果。由于其管理效率無法直接計算，因此它也沒有合適的指標(biāo)進(jìn)行衡量。盡管如此，管理效率始終是政府采購應(yīng)該重點考慮的問題之一。

一般來說，預(yù)算做得好、法律健全、方式選擇得當(dāng)、招投標(biāo)嚴(yán)謹(jǐn)、有完善的質(zhì)疑投訴機(jī)制，政府采購的管理效率就較高。

六、政府采購績效評價的評價標(biāo)準(zhǔn)

政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)測算出來的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)。

政府采購績效評價標(biāo)準(zhǔn)按照是否可計量性分為定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)，定量標(biāo)準(zhǔn)和定性標(biāo)準(zhǔn)又可根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)四種；按照時效性可以分為當(dāng)期標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)；按照標(biāo)準(zhǔn)形成的方法可以分為測算標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)；按照區(qū)域可以分為國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)

七、政府采購績效評價數(shù)據(jù)信息的管理政府采購績效評價體系是由一系列與政府采購績效評價相關(guān)的評價主客體、評價目標(biāo)、評價原則、評價方法、評價指標(biāo)體系、評價標(biāo)準(zhǔn)以及評價機(jī)構(gòu)等形成的有機(jī)整體

我國政府采購績效評價的問題缺乏統(tǒng)一的法律保障

政府采購績效評價工作要取得實效，必須得到立法支持，而且要將其制度化、經(jīng)?；?。沒有明確的管理機(jī)構(gòu)

標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使政府采購績效評價結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障政府采購績效評價結(jié)果的客觀公正性。未構(gòu)建規(guī)范的指標(biāo)體系由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，影響了財政支出績效評價結(jié)果的公正合理性

建立科學(xué)的政府采購績效評估體系

第一，結(jié)合國內(nèi)國外政府采購的發(fā)展趨勢，實施政府采購績效戰(zhàn)略。第二，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，建立符合地方各級政府采購的績效評估指標(biāo)體系

第三，堅持內(nèi)部評估指標(biāo)與外部評估指標(biāo)相結(jié)合，促進(jìn)評估指標(biāo)體系的科學(xué)與合理化。

第四，強(qiáng)化客觀性評價指標(biāo)，也不能忽略主觀性評價指標(biāo)。第五，指標(biāo)體系應(yīng)設(shè)計合理，具有較強(qiáng)的操作性。第六，指標(biāo)體系應(yīng)遵循先易后難，逐步完善的思路。從“時間效率”表看縣級采購

近年來，縣級政府采購按照“建機(jī)制、強(qiáng)規(guī)范、上規(guī)模”的總體思路，通過幾年的努力，實現(xiàn)了持續(xù)、快速的發(fā)展，縣級政府采購已經(jīng)成為我國政府采購事業(yè)的一支重要力量。當(dāng)前，縣級政府采購在發(fā)展中面臨著諸多問題和困難，特別是縣級政府采購的“時間效率”問題，社會各界對此意見最為突出，也時刻困擾著縣級政府采購機(jī)構(gòu)，成為縣級政府采購工作中迫切需要解決的一個現(xiàn)實問題。

（一）XX縣2009年政府采購項目時間效率統(tǒng)計表上表中“平均審批天數(shù)”是指從采購單位提出采購申報的時間至采購中心收到《采購任務(wù)通知書》的平均時間天數(shù)；“平均執(zhí)行天數(shù)”是指從采購中心收到《采購任務(wù)通知書》到完成采購項目并下達(dá)中標(biāo)（或成交）通知書的平均時間天數(shù)；“平均周期”是指“平均審批天數(shù)”與“平均執(zhí)行天數(shù)”之和。政府采購在采購方式和時間效率方面呈現(xiàn)出以下4個特點：

1、詢價采購是最主要的采購方式。在2009年辦理的417件采購項目中，其中：公開招標(biāo)占4.8%；競爭性談判占12.9%；詢價采購占82.3%2、采購平均周期長、時間效率低。完成采購項目的平均周期長達(dá)33.7天，其中：公開招標(biāo)為51.1