社會政策分析 作為一門學科的社會政策

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第二章作為一門學科的社會政策

第一節(jié)作為一門學科的社會政策一、社會政策概念的提出及學科的初步發(fā)展

1、社會政策概念的提出背景：19世紀中期，德國繼英國之后發(fā)生了工業(yè)革命，形成了近代工業(yè)國家。

在這個過程中發(fā)生了什么變化呢？

“社會政策”一詞最先是由德國人提出來的，對社會政策的研究亦肇端于德國人。12-13下社會政策分析2

社會政策學會的創(chuàng)立：有見于此，德國一批想在亞當·斯密的舊資本主義學說與馬克思的共產(chǎn)主義學說之間另外開辟一條中間路線的學者，于1873年發(fā)起創(chuàng)立德國“社會政策學會”，鼓吹勞資協(xié)調，主張國家干預經(jīng)濟生活，實施社會政策，保護勞動者正當權益，以抑制共產(chǎn)主義思想。

亞當·斯密的舊資本主義學說？馬克思的共產(chǎn)主義學說？12-13下社會政策分析32、社會政策學科的發(fā)源

背景:英國是工業(yè)革命的發(fā)源地，伴隨著工業(yè)革命的進程，許多在磨坊、工廠和礦山里工作的童工，以及缺乏讀寫能力和沒有受過教育的人群，被迫陷入貧窮和悲慘的生活狀況之中，引起了人們對社會問題的廣泛關注。

雖然德國人最先提出了社會政策一詞并提了一些社會政策主張，但作為一門學科的社會政策的產(chǎn)生卻要歸功于英國人。12-13下社會政策分析4

社會工作的介入：作為對這些社會問題的一種回應，“慈善組織會社”首先在英國發(fā)展起來。其中的社會個案工作者，負責調查貧窮家庭的需求和弄清楚他們是否是“值得幫助的”個案。這些社會工作者的工作，確立了社會個案工作在社會中的地位，進而使貧窮和不平等問題引起了中等階級志愿者和民意改革者極大的關注。

媒體報道:另一方面，記者、激進政治家和其他評論家撰文披露了許多英國人駭人聽聞的生活處境，對貧民窟生活提供第一手說明和生動的描述，震驚了整個英國社會。12-13下社會政策分析5

關于貧窮的研究:一些慈善家開始拿出資金用于研究貧窮和社會問題，并用于直接幫助窮人的計劃。當時受到資助的兩項著名的關于貧窮的研究(“倫敦人民的生活與勞動”和“貧窮：城鎮(zhèn)生活研究”)顯示，當時英國的貧窮狀況是極為嚴重的，也是相當普遍的。

社會學的興起：正是在這個時候，即19世紀末、20世紀初，作為總結這種理解社會問題的科學的、統(tǒng)計取向的社會學也開始流行起來。費邊主義者利用這些社會學研究，主張國家應當利用社會政策介入，以解決這些社會問題。社會工作的介入，媒體報道、關于貧窮的研究、尤其是社會學的興起，對社會政策學科產(chǎn)生的助力和局限？12-13下社會政策分析6

正是關于社會狀況和社會問題知識的這種迅速積累，促進了社會工作方面新型訓練課程和大學學位課程在英國的發(fā)展。

20世紀初，在當時較新的市立大學，比如伯明翰大學和倫敦經(jīng)濟學院中，學習和訓練的三條重要線索，即社會工作、社會學和“社會行政”被融合起來。

社會政策學科的早期淵源(或它的前身，社會行政)是和實際行動(社會工作)及研究(社會學)不可擺脫地糾纏在一起的。12-13下社會政策分析7

二、社會政策學科的形成與發(fā)展

1、社會政策學科的形成

1950年，蒂特馬斯(Titmuss)被聘為倫敦經(jīng)濟學院第一位社會行政教授。標志著該學科“到達法定年齡”，并迅速在許多其他英國大學中被承認是一門大學學科。12-13下社會政策分析82、早期社會政策學科的特點米什拉(Mishra,1986)在評論蒂特馬斯的社會政策研究取向時，認為其有三個長處和兩個不足。

長處:

首先，蒂特馬斯肯定了價值在社會科學中的角色。

其次，蒂特馬斯主張，要把斷言與建議建立在事實和可以檢驗的證據(jù)基礎之上。

再次，對于蒂特馬斯來講，社會政策的論題比正式組成的社會服務或社會方案要廣泛得多。

肯定了價值在社會科學中的角色，為什么是一個貢獻？12-13下社會政策分析9

不足:

其一，單一價值取向。其二，非理論的取向。

什么是理論？怎么理解非理論的取向？12-13下社會政策分析10

社會行政的特點阿爾科克（Alcock，1998):

大部分早期社會政策教學(teaching)傾向于訓練社會工作者和其它人員，充當現(xiàn)有福利服務的提供者---它把焦點放在如何管理福利上，而不是放在何種福利應當被管理上。

大部分的早期研究(research)工作集中于測量貧窮和其它社會問題，以便為需要政策的介入提供證據(jù)---它把焦點放在測量社會需求上，而不是放在定義需求、或者爭論有關力求對其做出回應的適當性上。

怎樣理解早期社會政策的社會行政的特點？12-13下社會政策分析113、從社會行政向社會政策的轉變

1960年代后期的一些發(fā)展對蒂特馬斯的社會政策研究取向提出了挑戰(zhàn)。第一，社會行政作為一個學科在大學和高等教育的其它機構中獲得了長足的發(fā)展。

第二，馬克思主義社會科學的復活，提醒人們注意存在著可供選擇的規(guī)范性和理論性的取向。

第三，女性主義者的批判把人們的注意力引向了福利國家背后的父權主義的假設。

第四，資本主義經(jīng)濟的長期危機進一步降低了社會的社會民主主義形象和社會發(fā)展的信用，凸顯了社會理論在找出當代福利問題的意義中的作用。12-13下社會政策分析12

在這種背景之下，社會行政學科在1970年代經(jīng)歷了兩個重要的發(fā)展。

首先，人們越來越認識到，社會政策的規(guī)范取向而不是費邊主義取向值得認真的傾聽，實際上不得不認真的采納。

這個發(fā)展沖擊了規(guī)范性理論或者社會哲學，關注同政策有關的社會價值，亦即自由、平等、公正、社區(qū)和它們的分析。12-13下社會政策分析13

其次，有洞察力的社會福利學生已經(jīng)開始認識到，政策處方是建立在種種有關社會及社會制度的實質的假設基礎之上的。這個發(fā)展沖擊了解釋性理論，亦即社會政策在社會中實際上是如何發(fā)展的、有什么預期和非預期的后果。12-13下社會政策分析14

社會行政成為一個既關注規(guī)范(社會價值/社會哲學)，也關注實證或解釋(事實/社會科學)的社會福利方面的學科。

正是在這個時候(1970年代)，“社會政策”開始取代“社會行政”作為該學科在大學課程中的名稱。

社會行政依然存在嗎？社會政策和它的區(qū)別何在？12-13下社會政策分析15

三、社會政策研究的發(fā)展趨勢

第一、研究對象的范圍進一步拓寬

李秉勤和貢森(2003)指出，在過去幾十年中，社會政策研究發(fā)生了根本性變化，其表現(xiàn)之一即是外延的擴大。其中涉及到社會服務領域的政策及管理實踐(包括社會保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)、社區(qū)照顧和住房等)，各種社會問題(包括犯罪、身殘智殘、失業(yè)、老齡問題等)，關于社會弱勢群體的問題(包括種族、性別、貧困等)以及對相關問題的集體性社會反映。12-13下社會政策分析16

第二、理論研究的多元化并向縱深發(fā)展阿爾科克（Alcock，1998)明確指出，現(xiàn)在的社會政策是以理論上和地理上的多元主義為特征的。學科的焦點從福利國家轉向福利混合(welfaremix)。李秉勤和貢森(

2003):在理論研究多元化的同時，其深度也進一步加強了。突破了國家―市場的簡單對立，進一步探討國家―市場的結合，加強了對各種非國家因素在社會保障和救助過程中等角色的研究，從以補償收入為目標的福利提供向非收入補償轉化等。

如何理解福利混合？12-13下社會政策分析17

第三、研究范式發(fā)生了轉移

20世紀60年代的主流意見認為，社會政策是由政府決策并實施的對市民福利有直接效果的政策，包括社會保險、社會救濟、住房、教育等等，即沿襲了社會行政的傳統(tǒng)。

80年代，社會政策被理解為“決定不同社會群體的資源、地位及權利的分配”。

90年代以來，對于社會政策的解釋進一步深化，從關注經(jīng)濟性資源分配發(fā)展到更加關注社會關系（地位及權利）的分配。近年來，發(fā)展性社會政策興起，把社會政策理解為社會投資。如何理解80年代和90年代社會政策所強調的不同的重點？12-13下社會政策分析18

第二節(jié)社會政策學科的對象和性質一、社會政策學科的研究對象米奇利(Midgley,2000)從社會政策研究特點的角度，揭示出社會政策研究的四個關注點:

首先，力求“了解”決策過程和執(zhí)行這些政策的方式。

其次，力求“描述”社會狀況和回應這些社會狀況的社會政策。

再次，力求“解釋”社會狀況和影響這些社會狀況的社會政策的出現(xiàn)與揮發(fā)作用的方式。

最后，力求“評估”社會政策的效果和確定它的后果。

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厄斯金(Erskine,1998)從社會政策研究起點的角度闡述了他關于社會政策研究對象的觀點。

第一，社會議題(socialissues)。第二，社會問題。

第三，社會群體。

第四，社會服務。

第五，人們生活中的社會政策。12-13下社會政策分析20

第三個角度是從具體的社會政策領域來定義社會政策研究的對象。

斯皮克(Spicker,1995)認為，社會政策的核心焦點是研究社會福利和社會服務。社會政策研究的主要領域是健康行政、社會保障、教育、就業(yè)服務、社區(qū)照顧和住房管理等方面的政策和行政實踐；在其中人們的福利很可能被削弱的環(huán)境，包括殘疾、失業(yè)、精神病、學習障礙和老年等；社會問題，如犯罪、吸毒和家庭破裂等；同社會弱勢群體有關的議題，包括種族、性別和貧窮等；對這些環(huán)境的集體性社會回應的范圍。12-13下社會政策分析21

二、社會政策的學科性質首先，綜合性。社會政策既是一個學術性學科，也是一個跨學科的領域(Alcock,1998)。

其次，應用性。博格達諾（Bogdanor，1987)曾作了一個比照，認為政策分析之于社會科學就如同醫(yī)學之于生物學，因而政策分析是應用性的。

第三，價值關聯(lián)性。亞特里迪斯（Iatridis，1994)指出，社會政策實踐是一個隱含著價值的過程。在這個過程中，許多決定是受著大量的和有時沖突著的價值和意識形態(tài)驅動的。

如何理解社會政策的價值關聯(lián)性？12-13下社會政策分析22

第三節(jié)社會政策的理論體系一、社會政策的理論基礎社會政策學科的產(chǎn)生和發(fā)展是建立在多學科的理論基礎之上的。一方面，從事社會政策研究的學者來自許多學科和專業(yè)背景，譬如，經(jīng)濟學、政治學和社會學等學科。

另一方面，當他們進行社會政策研究時，往往依靠社會學、統(tǒng)計學、管理學、歷史、法律、經(jīng)濟學、政治學、哲學、地理學和社會心理學等學科所使用的方法和理論來幫助探討福祉?？梢哉f，社會政策并沒有任何一套獨一無二的方法、概念、理論或洞識，它更多的是一個多學科的研究領域(Erskine,1998)。12-13下社會政策分析23

雖然社會政策是建立在多學科理論基礎之上的，但和社會政策研究尤為密切相關的是經(jīng)濟學、政治學和社會學等三個學科的相關理論。迪尼托(1995)在談到美國的社會政策時就曾經(jīng)指出：為了了解當代社會福利政策，有必要研討一些社會、經(jīng)濟和政治因素，它們塑造了美國的社會福利政策。12-13下社會政策分析24

社會政策是政府決定做什么或者不做什么的政策，但無論政府決定做什么還是決定不做什么都會涉及到資源的利用。誠如波普爾(Popple)和萊寧格（Leighninger）(1998)所言，社會福利政策包含著大量的貨幣支出，其經(jīng)濟后果是重要的利益。

經(jīng)濟學研究中的一個核心概念就是稀缺性的概念。因此，經(jīng)濟學關心選擇的議題，亦即我們如何選擇分配稀缺資源的議題。而資源配置上的選擇問題又會涉及到效益、效率和公平等等問題。正是由于在這些議題或問題上有不同的主張，因而在經(jīng)濟學領域中形成了不同的理論。12-13下社會政策分析25

政府在決定做什么或者不做什么時除會涉及到資源的利用外，在決策過程中還會涉及到權力的角逐。因而，社會政策包含著一系列政治議題，這些議題涉及到為窮人、近似窮人和非窮人應當做什么－－或者是否應當做任何事情。簡而言之，社會政策是圍繞著由貧窮和不公正以及社會中其它問題所引發(fā)的議題的一種連續(xù)性的政治斗爭(DiNitto,1995)。政治學主要關注的問題是“誰人獲得什么，何時獲得，如何獲得”(DiNitto,1995)。12-13下社會政策分析26

雖然社會政策涉及到資源分配和政治過程，但其起點卻是由于社會問題。從這個角度來講，社會政策研究亦離不開社會學理論的貢獻。事實上，在社會政策學科產(chǎn)生和發(fā)展過程中，社會學家對社會問題的研究貢獻良多。正是布思和郎特里對貧窮問題的研究，構成社會政策學科最先在英國產(chǎn)生的催化劑之一。12-13下社會政策分析27

總體上來看：內格爾(Nagel，1984)指出，盡管政治學在社會政策研究中扮演了一個重要角色，但實際上這個領域是交叉性的。政治學探討社會政策的可行性，經(jīng)濟學探討社會政策的成本、效益以及以最小的成本獲得最大的效益，而社會學的著眼點則在于社會問題、社會階級和社會統(tǒng)計。12-13下社會政策分析28

二、社會政策的理論體系

米奇利(2004)把社會政策理論區(qū)分為三種：

1、描述性理論(representationaltheory)

描述性理論關注分類。其謀求把非常復雜的社會政策現(xiàn)象簡化成更加容易處理的類別，并通過這種方式，促進對不同的社會政策取向的更好的理解。這些類別也即是眾所周知的類型學或模型。12-13下社會政策分析29

威倫斯基和黎貝克(1965)的“剩余-制度模型”:

剩余性模型（

residualwelfare）假定家庭和市場經(jīng)濟是兩個“自然”的渠道，透過這些渠道，個人的需求可以得到適當?shù)臐M足。這些是優(yōu)先性的供給結構。

不過，有時這些制度不可以充分地發(fā)揮功能，例如家庭生活被打亂，經(jīng)濟發(fā)生剝奪，或者有時候人因為年老或疾病不可能使用正式的渠道。在這種情況下，滿足需求的第三種機制……社會福利結構才將開始發(fā)揮作用。

這是一種剩余性的制度，它參與發(fā)揮緊急的功能，并且一旦正常的社會結構……家庭和經(jīng)濟系統(tǒng)……重新適當?shù)匕l(fā)揮作用，它就應當撤離出來。12-13下社會政策分析30

制度性模型（institutionalwelfare）把社會福利看作是現(xiàn)代工業(yè)社會中幫助個人達到自我實現(xiàn)的一個適當?shù)暮戏ǖ墓δ堋?/p>

制度性模型認識到了現(xiàn)代生活的復雜性，因而視個人沒有能力為自己做好充分準備或者滿足其在家庭及工作場所中的全部需求是一種“正?！钡那闆r，所以助人機構也就獲得了“正?！钡闹贫然牡匚?。

同剩余性的觀點相反，制度性觀點意味著非烙印、非緊急、非“反?！?。適度普惠型福利？12-13下社會政策分析31Universalbenefitsandservicesarebenefitsavailabletoeveryoneasaright,oratleasttowholecategoriesofpeople(like'oldpeople'or'children').

Selectivebenefitsandservicesarereservedforpeopleinneed.Theargumentsrefertothesameissuesas'institutional'and'residual'welfare,butthereisanimportantdifference.Institutionalandresidualwelfareareprinciples:universalityandselectivityaremethods.Aresidualsystemmightuseauniversalservicewhereappropriate(e.g.aresidualsystemofhealthcaremightbeassociatedwithuniversalpublichealth);aninstitutionalsystemneedssomeselectivebenefitstoensurethatneedsaremet.12-13下社會政策分析32

蒂特馬斯(1974)對剩余-制度模型進行了擴展，進一步提出了“工業(yè)成就-表現(xiàn)模型”。該模型把社會政策與經(jīng)濟聯(lián)系起來，并根據(jù)人們的長處、工作表現(xiàn)和生產(chǎn)力來提供福利服務。12-13下社會政策分析33

艾斯平-安德森(1990)提出的“三個世界模型”艾斯平-安德森運用“非商品化”這個工具，把福利資本主義分為三個世界或模型。所謂“非商品化”是指個人福利相對地既獨立于其收入之外，又不受其購買力影響的保障程度。

自由主義的福利體制，非商品化程度最低，主要表現(xiàn)為資產(chǎn)調查式的社會救助；

合作主義的福利體制，非商品化程度居中，主要表現(xiàn)為社會保險；

社會民主主義福利體制，非商品化程度最高，主要表現(xiàn)為福利國家。

如何理解“非商品化”？12-13下社會政策分析34

2、解釋或分析性理論(explanatoryoranalyticaltheory)

解釋性理論企圖回答關于社會政策的本質、社會政策在社會中的功能和社會政策演化的原因等多種多樣的問題。這種取向產(chǎn)生出了一個實質性的知識體系，該體系對許多問題已經(jīng)給出了令人感興趣的回答。12-13下社會政策分析35

例如，不同的理論取向被人們用來解釋世界各地的政府在20世紀中期擴大社會計劃的原因。一些理論強調工業(yè)化在刺激政府擴大社會福利供給上的角色；另一些理論相信利益群體在促進社會政策擴展中扮演了關鍵的角色；還有一些理論認為，社會政策的擴張是由于政府真正想改善社會條件與促進其公民的福利；再有一些理論認為，政府采取社會政策是因為它們認識到，社會計劃可以防止政治動亂并維持秩序。12-13下社會政策分析36

3、規(guī)范性理論(normativetheory)

規(guī)范性理論被用來為社會政策提供一個價值框架。它們有助于從數(shù)套不同的價值、意識形態(tài)和政治目標的角度辨認預期的社會政策。

規(guī)范性社會政策理論與政治意識形態(tài)密切相關。政治右派與政治左派相比，會委身于相當不同的社會政策。

但是，規(guī)范性理論不僅僅和這些熟悉的政治意識形態(tài)相聯(lián)。擁有不同宗教觀點的人、擁有強烈民族主義信仰的人、和那些相信最好的社會是建立自由市場原則基礎之上的社會的人，會采取非常不同的規(guī)范性社會政策立場。12-13下社會政策分析37

第四節(jié)社會政策研究的基本方法一、社會政策研究的方法論基礎

1、社會政策是一門社會科學學科科克倫(Cochran)和馬隆(Malone)(1995)在討論社會政策的學科屬性時指出，政策分析(社會政策)是政治學的一個二級學科。在整個學科鏈條中，首先是哲學，接下來依次為道德哲學和自然哲學、社會科學、政治學，最后才是政策分析(社會政策)。楊團(2002)則指出，社會政策學是一門經(jīng)濟學與社會學的交叉學科。它發(fā)軔于經(jīng)濟學，方法論更多地依據(jù)經(jīng)濟學，價值觀則更多地來自社會學。

12-13下社會政策分析382、社會政策是一門應用性的社會科學社會政策的產(chǎn)生和社會工作實踐密不可分，其發(fā)展也離不開對社會中社會福利問題的回應，其研究目的則是促進社會政策的發(fā)展以解決社會問題。博格達諾（Bogdanor，1987)干脆把政策分析（社會政策）叫做“社會工程學”(scienceofsocialengineering)，認為它注重被設計用來處理社會問題的行動方案的內容、發(fā)展、和結果。12-13下社會政策分析393、社會政策是一門價值關聯(lián)的社會科學和社會學等學科有所不同，作為一門學科的社會政策還涉及到強烈的價值訴求，強調價值在社會政策的制定、執(zhí)行、評估等過程中的重要性。12-13下社會政策分析40

二、社會政策研究的方法定量研究方法和定性研究方法這兩種研究方法在學術界被看作是兩種不同的研究范式，它們在哲學本體論、認識論、方法論及具體研究方法上有所不同，因而適用于不同的研究目的。

如何理解兩種研究方法的上述差異？12-13下社會政策分析41

第五節(jié)社會政策研究的應用范圍

一、社會政策研究在政策決策中的應用二、社會政策研究在政策實施中的應用三、社會政策研究在政策評估中的應用

四、社會政策研究在社會服務規(guī)劃中的應用12-13下社會政策分析42思考題：蒂特馬斯蒂特馬斯社會政策研究的三個長處和兩個不足社會政策研究的發(fā)展趨勢米奇利論社會政策研究的特點厄斯金論社會政策研究的起點社會政策的學科性質社會政策理論的三種類型12-13下社會政策分析43參考文獻：Alcock,P.(1998).Thedisciplineofsocialpolicy,inAlcock,Pete,Erskine,Angus,&May,Margaret(eds.)Thestudent'scompaniontosocialpolicy.Oxford:BlackwellPublishersLtd.Blakemore,K.(1998).Socialpolicy:Anintroduction.Philadelpgia:OpenUniversityPress.DiNitto,D.M.(1995).SocialWelfare:PoliticsandPublicPolicy.4thed.,Boston:AllynandBacon.Dobelstein,A.W.(1996).Socialwelfare:Policyandanalysis.Chicago:Nelson-Hall.Erskine,A.(1998).Theapproachesandmethodsofsocialpolicy,inPeteAlcoaketal.(eds.)Th