調(diào)研報告：關(guān)于法治政府建設(shè)現(xiàn)狀、存在的問題及對策建議

調(diào)研報告：關(guān)于法治政府建設(shè)現(xiàn)狀、存在的問題及對策建議根據(jù)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》(以下稱《綱要》)的要求和常委會工作安排，法工委就2020年市人民政府法治政府建設(shè)，圍繞新一輪綜合行政執(zhí)法改革情況開展了調(diào)研，為常委會組成人員審議法治政府建設(shè)情況報告提供參考。2022年2月，法工委就市政府2020年法治政府建設(shè)情況報告（草案）征求了各區(qū)縣(市)人大常委會和市人大常委會立法咨詢專家的意見建議；3月初，法工委先后組織召開了市委政法委、市委改革辦、市委編辦、市司法局、市綜合行政執(zhí)法局、市信訪局、市市場監(jiān)督管理局、市自然資源規(guī)劃局、市生態(tài)環(huán)境局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市住建局、市交通局、杭州灣新區(qū)管委會、市中級法院、余姚市政府、奉化區(qū)溪口鎮(zhèn)、鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)等22家單位參加的座談會，圍繞去年法治政府建設(shè)情況、新一輪綜合行政執(zhí)法改革實踐情況和有關(guān)方面意見，形成了調(diào)研報告。現(xiàn)將相關(guān)情況報告如下：一、市人民政府法治政府建設(shè)工作基本情況2020年，市人民政府認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹新時代中國特色社會主義思想，深入學(xué)習(xí)貫徹法治思想和中央全面依法治國工作會議等精神，將法治政府建設(shè)要求落實到政府運行的各個環(huán)節(jié)。2020年是法治政府建設(shè)卓有成效，取得長足進(jìn)步的一年。成功創(chuàng)建首批全國法治政府建設(shè)示范市，有6項創(chuàng)新工作獲評全省縣鄉(xiāng)法治政府建設(shè)“最佳實踐”，首次在年度法治浙江（法治政府）考核中，躍居全省第一，具體主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）深化改革，提升服務(wù)，推動政府全面依法履職持續(xù)深化各領(lǐng)域“一件事”全流程“最多跑一次”改革。推動從單一事項辦理到“一件事”集成，深入探索實施“無證件（證明）辦事之城”改革，完善政務(wù)服務(wù)對接；努力打造國際一流營商環(huán)境。制定出臺實施方案，推進(jìn)實施六大領(lǐng)域100條重點改革任務(wù)，優(yōu)化流程，提升成效，營商環(huán)境上榜全國十強(qiáng)；著力推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。積極推進(jìn)政務(wù)服務(wù)智慧化建設(shè)，實現(xiàn)1213個事項上線運行。推進(jìn)公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)和數(shù)據(jù)歸集共享，并制定公共數(shù)據(jù)安全管理暫行規(guī)定。（二）加強(qiáng)行政立法工作，完善依法行政制度體系進(jìn)一步完善行政立法工作制度。組建第三屆行政立法專家?guī)?，利用?shù)字化手段等方式擴(kuò)大公眾參與立法。加強(qiáng)重點領(lǐng)域地方性法規(guī)起草和規(guī)章制定。地方性法規(guī)提請市人大常委會審議10件，制定、修改政府規(guī)章5件，廢止5件，調(diào)研23件。加強(qiáng)規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理。執(zhí)行行政規(guī)范性文件發(fā)文立項審批制度，完善制發(fā)程序，認(rèn)真履行報備、審查職責(zé)。向省政府、市人大常委會報備行政規(guī)范性文件22件，未出現(xiàn)規(guī)范性文件被通報違法情況。（三）完善行政決策機(jī)制，推進(jìn)科學(xué)民主依法決策健全依法行政決策機(jī)制。市政府出臺《市重大行政決策程序?qū)嵤┮?guī)定》，已于2022年3月1日起施行。重大行政決策事項目錄編制工作由全面向縱深推進(jìn)。加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查全覆蓋。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所作為實施機(jī)構(gòu)，率先實現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）合法性審查力量、審查范圍、審查機(jī)制全覆蓋。（四）創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，落實嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法組織開展行政執(zhí)法規(guī)范化提升年活動。通過開展專項治理等7項舉措，進(jìn)一步提升行政執(zhí)法效能。全面運行行政執(zhí)法系統(tǒng)（掌上執(zhí)法），擴(kuò)大大數(shù)據(jù)技術(shù)在執(zhí)法監(jiān)管中的運用。創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。深化以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、重點監(jiān)管為補(bǔ)充、信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，首創(chuàng)的非現(xiàn)場執(zhí)法持續(xù)深化。（五）強(qiáng)化行政監(jiān)督，確保行政權(quán)力依法運行健全行政監(jiān)督體系。出臺實施《中共市委全面依法治市委員會辦公室督察工作實施辦法》，推動法治政府建設(shè)督察工作常態(tài)化開展。強(qiáng)化府院檢聯(lián)動。分別召開府院和府檢聯(lián)席會議，及時反饋司法建議采納情況和檢察建議采納情況，辦復(fù)率達(dá)100%。與市紀(jì)委市監(jiān)委共同建立行政執(zhí)法監(jiān)督與監(jiān)察協(xié)作機(jī)制。全面推進(jìn)政務(wù)公開。全年主動公開政府信息653898條，受理依申請公開答復(fù)2844件。（六）加強(qiáng)基層治理，促進(jìn)矛盾糾紛多元化解提升普法與基層依法治理水平。社會化大普法工作格局初步形成，“以案釋法”活動走在前列。深化民主法治示范村創(chuàng)建活動，培育了一批國家級法治鄉(xiāng)村建設(shè)先進(jìn)典型。健全依法化解矛盾糾紛機(jī)制。推進(jìn)“村民說事”“小微權(quán)力清單”兩項制度標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心縣級平臺建設(shè)實現(xiàn)全覆蓋。開展“雙下降”專項行動，強(qiáng)化行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作。出臺實施《市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》，2020年全市各級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率同比提高11.38%。（七）全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力加強(qiáng)政府法治人員培養(yǎng)。認(rèn)真落實領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度。各級政府及其工作部門進(jìn)一步重視優(yōu)秀法律專業(yè)人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、儲備、使用工作。進(jìn)一步提升行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)，2020年共完成10354個行政執(zhí)法人員資格審查工作，全大市行政執(zhí)法單位平均持證率超過90%。法工委對市人民政府研究處理2019年法治政府工作審議意見的具體措施進(jìn)行了對照。市政府高度重視，對照意見建議清單逐項進(jìn)行了落實，并形成了落實情況表。市人民政府從構(gòu)建科學(xué)高效的依法行政體制、完善依法行政制度體系、確保法律法規(guī)正確施行、強(qiáng)化行政監(jiān)督、加強(qiáng)法治機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員保障等五個方面采取各項積極措施，取得了較好成效，法治政府建設(shè)在有關(guān)年度目標(biāo)考核中的分值比重得到了提高，立法項目審查辦理程序形成制度，積極貫徹落實市人大常委會關(guān)于疫情決定工作的決定，政府法治機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，法治政府建設(shè)水平得到了提升。2020年法治政府建設(shè)在取得顯著成效的同時依然也存在一些問題和不足：一是部分公職人員的法治意識和依法履職能力有待于進(jìn)一步提高?！爸貙嶓w、輕程序”等現(xiàn)象在個別領(lǐng)導(dǎo)干部中依然存在。二是重大行政決策法治化有待進(jìn)一步提升。重大行政決策目錄化管理工作向基層推進(jìn)過程中仍面臨不少瓶頸。三是基層執(zhí)法力量較為薄弱，個別執(zhí)法部門存在責(zé)任落實不夠到位的情況。四是行政執(zhí)法監(jiān)督體系需進(jìn)一步完善，全過程監(jiān)督機(jī)制還有待于加強(qiáng)。五是法治政府建設(shè)在年度目標(biāo)考核中的權(quán)重還有待進(jìn)一步提高。六是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率還有待進(jìn)一步提高。二、市人民政府綜合行政執(zhí)法改革開展情況綜合行政執(zhí)法改革是省委省政府推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要組成部分。2018年下半年以來，市委市政府深化行政執(zhí)法體制改革和推進(jìn)跨部門跨領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法，成立了由裘東耀市長任組長，陳仲朝、沈敏副市長任副組長的市綜合行政執(zhí)法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了新的市綜合行政執(zhí)法局，成立了市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等五大領(lǐng)域的市級綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。經(jīng)過兩年多的改革推進(jìn)，我市綜合行政執(zhí)法改革多項舉措入選法治浙江“重要窗口”實踐100例、全省縣鄉(xiāng)法治政府建設(shè)“最佳實踐”，形成了具有自身特色的一些亮點做法。（一）改革具體成效：1.綜合行政執(zhí)法事項劃轉(zhuǎn)、整合工作全面推進(jìn)。根據(jù)《浙江省綜合行政執(zhí)法事項統(tǒng)一目錄》，按照“事項統(tǒng)一、目錄拓展、上下統(tǒng)一、編制調(diào)整”的事項劃轉(zhuǎn)原則，相關(guān)部門編制了《市綜合行政執(zhí)法擴(kuò)展目錄》，共涉及12個方面內(nèi)容，182項執(zhí)法事項。目前，省統(tǒng)一目錄所涉事項已全部劃轉(zhuǎn)完畢，擴(kuò)展目錄除20余項仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)統(tǒng)一外，其他也已全部劃轉(zhuǎn)完畢。市場監(jiān)管局、市文廣旅游局、市交通局等五大領(lǐng)域單位也按照我市深化綜合行政執(zhí)法改革方案要求，整合領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法職責(zé)。2.職責(zé)和隊伍整合有序，行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制效用發(fā)揮。在全面梳理的基礎(chǔ)上，精簡歸并執(zhí)法隊伍，組建綜合性行政執(zhí)法隊伍，目前已形成“1”（綜合行政執(zhí)法局）＋“5”（五大領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法局）＋“”(其他專業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法隊伍)的行政執(zhí)法體制。積極建立部門之間、部門內(nèi)部的行政執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。例如生態(tài)環(huán)境局與海警局首創(chuàng)國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，資源互補(bǔ)形成涉海執(zhí)法合力；交通局理順市級主管部門、交通執(zhí)法隊和行業(yè)管理中心之間的行政執(zhí)法邊界，制定《行政執(zhí)法內(nèi)部協(xié)作工作規(guī)范》，有效避免管理真空或職責(zé)重疊。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點綜合行政執(zhí)法改革有序啟動。在奉化區(qū)溪口鎮(zhèn)、鄞州區(qū)姜山鎮(zhèn)等2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“一支隊伍管執(zhí)法”試點。2020年底，經(jīng)省政府批復(fù)同意，兩個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對集中行使行政處罰事項目錄下發(fā)。在省綜合行政執(zhí)法統(tǒng)一目錄的基礎(chǔ)上，溪口鎮(zhèn)共承接16個管理領(lǐng)域共計575項執(zhí)法權(quán)力事項，姜山鎮(zhèn)劃轉(zhuǎn)事項涉7個部門，共652項。目前兩個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊均已掛牌組建，開始以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義相對集中行使行政處罰權(quán)及與之相關(guān)的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。4.基層社會治理創(chuàng)新持續(xù)深化。推行“一點通查”工作法，深化“綜合查一次”舉措，通過全面調(diào)查建立監(jiān)管檔案，再根據(jù)實際情況制定針對性的監(jiān)管執(zhí)法方案，進(jìn)一步提升綜合行政執(zhí)法工作精細(xì)化水平。制定首問負(fù)責(zé)即問即辦聯(lián)合執(zhí)法辦法，形成工作閉環(huán)，提高執(zhí)法效率。5.執(zhí)法能力培訓(xùn)和隊伍建設(shè)不斷提升。各部門通過開展業(yè)務(wù)輪訓(xùn)、以案施訓(xùn)、拓展培訓(xùn)、技能比武、全員測試等活動，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊伍業(yè)務(wù)能力建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)法指引，規(guī)范執(zhí)法行為，全面提升行政執(zhí)法能力水平。嚴(yán)格落實持證上崗和資格管理制度，提高執(zhí)法人員持證率。（二）當(dāng)前存在的問題根據(jù)調(diào)研的總體情況，我市改革推進(jìn)總體是平穩(wěn)有序的，但也面臨著不少困難和問題：1.職責(zé)邊界不清問題依然存在。綜合行政執(zhí)法改革工作涉及部門多、協(xié)調(diào)任務(wù)艱巨，執(zhí)法事權(quán)清單存在職責(zé)邊界不清和部分事項審批、監(jiān)管和處罰脫節(jié)，部分事項重復(fù)調(diào)查核實、多頭管理等現(xiàn)象。如餐飲業(yè)經(jīng)營者超標(biāo)排放油煙問題，處罰職責(zé)已移轉(zhuǎn)綜合行政執(zhí)法局，但檢驗職責(zé)仍屬生態(tài)環(huán)境局主管，工作銜接不暢。如綜合行政執(zhí)法改革確定的省統(tǒng)一目錄與上一輪改革我市綜合行政執(zhí)法劃轉(zhuǎn)事項存在不一致，造成相關(guān)事項承接困難。2.執(zhí)法保障不足矛盾仍然突出。部分綜合執(zhí)法部門執(zhí)法力量相對薄弱，例如市綜合行政執(zhí)法隊伍承擔(dān)了13個方面478大項933小項的執(zhí)法事項，在編執(zhí)法隊員2047名，占常住人口的萬分之二點四，對比深圳、上海等地萬分之五、萬分之六的配比，事多人少的矛盾較為突出。同時執(zhí)法改革試點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在辦公場地、人員和車輛、設(shè)備配備不足的情況。3.執(zhí)法力量下沉尚未完全到位。根據(jù)省政府關(guān)于執(zhí)法力量集中下沉的要求，目前城管、公安執(zhí)法隊伍基本實現(xiàn)了執(zhí)法力量下沉，但住建、衛(wèi)健、人社等部分部門執(zhí)法力量下沉仍不夠理想，既有執(zhí)法力量不足的問題，也有重視、落實不到位的現(xiàn)象。4.數(shù)字化改革推進(jìn)稍顯滯后。我市執(zhí)法信息化管理起步較早，仍有不少環(huán)節(jié)未與省系統(tǒng)做好銜接，存在整合不足、流程不暢，不完全兼容等問題。綜合行政執(zhí)法改革試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政處罰還未接入浙江省統(tǒng)一行政處罰辦案系統(tǒng)，存在數(shù)字治理盲區(qū)。三、有關(guān)工作建議針對法治政府建設(shè)中存在的問題和不足，我們建議：進(jìn)一步提高政府工作人員法治思維和依法行政能力。恪守合法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)纫婪ㄐ姓疽?。加?qiáng)政府法治人員培養(yǎng)，完善領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法制度。進(jìn)一步建立健全重大行政決策的配套制度。嚴(yán)格落實《市重大行政決策程序?qū)嵤┮?guī)定》，為實現(xiàn)政府決策的依法、科學(xué)、民主提供了保障。持續(xù)推進(jìn)基層重大行政決策法治化。進(jìn)一步健全法治督察機(jī)制。將行政權(quán)力運行關(guān)進(jìn)制度的籠子，系統(tǒng)謀劃解決法治領(lǐng)域人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。進(jìn)一步強(qiáng)化法治政府考核權(quán)重和提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率。研究提高法治政府建設(shè)在年度目標(biāo)考核中的分值權(quán)重，充分發(fā)揮考核評價對法治政府建設(shè)的重要推動作用。加強(qiáng)同審判機(jī)關(guān)的溝通銜接，推動落實行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。針對本次調(diào)研重點，對新一輪綜合行政執(zhí)法改革情況存在的困難和問題，我們建議：（一）進(jìn)一步加強(qiáng)市級層面制度設(shè)計和綜合指導(dǎo)。一是健全綜合行政執(zhí)法改革領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)工作機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮市綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室的作用，保障上下級改革措施銜接溝通，統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)綜合行政執(zhí)法局和市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)保、文化市場、交通運輸?shù)炔块T主管的各項綜合行政執(zhí)法改革。統(tǒng)籌研究綜合行政執(zhí)法改革中遇到的問題，積極向上級有關(guān)部門溝通請示，協(xié)調(diào)解決綜合行政執(zhí)法改革突出難題，保障政府?dāng)?shù)字化治理。二是依法有序推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)下放。貫徹實施修訂后的行政處罰法，依法推進(jìn)執(zhí)法權(quán)限和力量向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處延伸，充分考慮有關(guān)主體的承接能力，定期組織評估，推動加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)。（二）進(jìn)一步優(yōu)化部門職責(zé)權(quán)限劃分。一要全面梳理職責(zé)，橫向厘清綜合行政執(zhí)法部門和業(yè)務(wù)主管部門間源頭管理、后續(xù)監(jiān)管、末端執(zhí)法的界限；縱向合理劃分市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級行政執(zhí)法權(quán)限，明確各層級履職重點，構(gòu)建“市管面，縣管線，鄉(xiāng)管片”的三級執(zhí)法體系。二要強(qiáng)化劃轉(zhuǎn)事項統(tǒng)籌，事項劃轉(zhuǎn)、人員機(jī)制保障上，既要注重上級改革文件貫徹落實，也要兼顧改革歷史沿革，做好“科學(xué)劃轉(zhuǎn)、有力承接”。對于與人民群眾日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出的執(zhí)法事項，原則上按照“一件事”的標(biāo)準(zhǔn)整體劃轉(zhuǎn)，或者按照依事建模原則，以一件事一機(jī)制一應(yīng)用，編制工作流程，避免產(chǎn)生執(zhí)法不作為或者新的執(zhí)法矛盾問題。同時，要統(tǒng)籌建立職責(zé)爭議評估裁決機(jī)制，確保日常監(jiān)管到位、執(zhí)法履職到位。（三）進(jìn)一步落實執(zhí)法機(jī)制保障。一是繼續(xù)加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作配合，統(tǒng)籌力量，探索建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法效能。建立綜合行政執(zhí)法部門與專業(yè)執(zhí)法部門、法院、檢察院、編辦、信訪和監(jiān)察委等部門的定期會商機(jī)制，完善行政執(zhí)法爭議處理機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法改革工作的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）探索綜合行政執(zhí)法指揮平臺體系，通過指揮平臺統(tǒng)籌指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動，建立執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制，完善執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)機(jī)制、案件移送規(guī)定以及執(zhí)法巡查工作辦法，確保上下協(xié)調(diào)、集中統(tǒng)一。二要加強(qiáng)行政執(zhí)法改革的硬件保障，相關(guān)部門應(yīng)提供政策及財政支持，保障改革所需的人、財、物。（四）進(jìn)一步提升執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)?！按缶C合一體化”綜合行政執(zhí)法改革和機(jī)構(gòu)改革深入推