第十一章城市公共安全管理

美國“911”事件，近3000人喪生，直接經(jīng)濟損失3000億美元。印度洋地震海嘯，死亡30萬人

第十一章城市公共安全管理重點問題城市公共安全的內(nèi)涵、特征城市公共安全管理體系城市災害管理城市公共安全應急管理

一、公共危機的定義、特點與類型1.危機的定義1）危機即“決定”。crisis”這個字在希臘文中是“crimein”，其意義即為“決定”（todecide）。故危機是決定性的一刻、關(guān)鍵的一刻，是一件事情的轉(zhuǎn)機與惡化的分水嶺，是生死存亡的關(guān)頭，是一段極不穩(wěn)定的時間和極不穩(wěn)定的狀況，是一種迫切需要立即做出決定性的變革的狀態(tài)。2）芬克（FINK）的定義危機是事件即將發(fā)生決定性變化的一段不穩(wěn)定的時間，或一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。危機不必然是負面的，只是前途未卜與具有相當程度的風險，其變化具有不同的可能性。2.公共危機的特點1）破壞性：對組織或社會的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅。2）突發(fā)性、不確定性：出乎決策者意料之外。3）緊迫性：應對和處理行為具有很強的時間限制。4）公眾性：影響公眾的利益、公眾輿論高度關(guān)注。危機的綜合分類類型危機事件示例自然災害水旱災害，臺風、冰雹、雪、高溫、沙塵暴等氣象災害，地震、山體崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害，森林火災和重大生物災害等事故災難民航、鐵路、公路、水運、軌道交通等重大交通運輸事故，工礦企業(yè)、建筑工程、公共場所及機關(guān)、企事業(yè)單位發(fā)生的各類重大安全事故，造成重大影響和損失的供水、供電、供油和供氣等城市生命線事故以及通訊、信息網(wǎng)絡、特種設備等安全事故，核輻射事故，重大環(huán)境污染和生態(tài)破壞事故等

公共衛(wèi)生事件突然發(fā)生，造成或可能造成社會公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒，重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件社會安全事件重大刑事案件、涉外突發(fā)事件、恐怖襲擊事件以及規(guī)模較大的群體性突發(fā)事件經(jīng)濟危機資源、能源和生活必需品嚴重短缺、金融信用危機和其他嚴重經(jīng)濟失常、經(jīng)濟動蕩等涉及經(jīng)濟安全的突發(fā)事件二、中國轉(zhuǎn)型期危機的特點及原因1.目前危機事件的特點：1）頻次增加各種安全事故、群體事件、自然災害等發(fā)生的次數(shù)在不斷增加；2）規(guī)模變大重大生產(chǎn)事故、重大群體性事件等；3）暴力性加強藏獨分子暴亂事件、疆獨分子襲警事件；4）波動方式多元單一領域→多元領域；地方→國家→區(qū)域；5）國際化程度提高：SARS、禽流感、吉化事故、拉薩暴亂、汶川地震……

2.中國轉(zhuǎn)型期危機事件產(chǎn)生的原因1）人與自然關(guān)系失調(diào)由于特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和自然地理環(huán)境，我國是世界上遭受自然災害最嚴重的國家之一；例如，我國20世紀6級以上地震襲擊的省份達28個：6.0-6.9級＝380次 7.0-7.9級＝65次8.0-8.5級=7次 >8.5級=2次死亡人數(shù)=59萬人 傷殘人數(shù)=76萬人直接經(jīng)濟損失＝數(shù)百億元 間接經(jīng)濟損失＝數(shù)千億元全球生態(tài)環(huán)境惡化，也加劇了自然災害發(fā)生的頻率和破壞程度，且災害地域分布不均勻；→2）許多傳統(tǒng)的傳染病仍未得到有效的遏制：活動性肺結(jié)核患者450萬，每年死亡13萬；慢性病毒性乙性肝炎患者2000萬；434個縣存在血吸蟲疫情，6500萬人受到威脅，患者84萬。3）新型疾?。ㄡt(yī)療問題）成為人類社會安全的新威脅新型病種：SARS，瘋牛病、甲流等愛滋病病毒感染者84萬；超級病菌：抗－抗生素病菌（每年8萬人死于濫用抗生素）。3）社會轉(zhuǎn)型帶來利益矛盾和價值沖突近年來違法犯罪趨勢（見圖）；近年來信訪量劇增（見圖），上訪事件頻繁不斷；公安部長周永康2005年7月5日在全國政協(xié)常委會上說，群體性事件從1994年的1萬次劇增為2004年的7.4萬次;事件原因大都與征地拆遷、改制下崗、地方司法不公、腐敗、環(huán)境污染等相關(guān)。中國刑事和治安案件(1981-2004）

我國信訪量的增長幅度4）經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌帶來社會運行體系失范轉(zhuǎn)型期制度漏洞和管理真空造成生產(chǎn)事故頻發(fā)，自然災害應對不力，帶來生命財產(chǎn)重大損失：每年發(fā)生各類事故100萬起左右，死亡近14萬人，因工傷殘人數(shù)約70萬人，每天因事故死亡380多人，受傷1900多人；對社會監(jiān)管體系中重視不夠，投入不夠由于醫(yī)療體制弊病、企業(yè)缺乏誠信、醫(yī)藥食品監(jiān)管漏洞等問題引起的公共衛(wèi)生突發(fā)事件：三鹿奶粉事件，“齊二藥”事件第二節(jié)城市公共安全體系的構(gòu)成

城市公共安全體系的建設，一方面要建立日常管理體系，處理日常易于發(fā)生的城市安全問題，另一方面為了處理突發(fā)性危機，建立危機處理系統(tǒng)，把城市日常安全管理與危機處理有機結(jié)合起來，這樣才能建立完善的城市公共安全體系。一、城市公共安全管理范圍和對象

在我國，建立城市公共安全管理體系還是一個全新的課題。關(guān)于城市公共安全管理的范圍和對象，經(jīng)過一段時間的探索，基本定位于生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全和公共衛(wèi)生安全四大方面。城市公共安全管理的范圍和對象具體可大致做以下幾方面劃分：第一，從公共安全的管理對象劃分：可分為市政設施類、生態(tài)環(huán)境類、公共衛(wèi)生類、社會治安類、安全生產(chǎn)類等。一、城市公共安全管理范圍和對象

第二，從公共安全涉及的場所和領域劃分：可分為大型公共場所、人員聚集場所、文化娛樂場所、地下空間和網(wǎng)絡虛擬空間。一、城市公共安全管理范圍和對象（1）城市公共安全日常管理體系

公共安全日常管理體系是在公共安全危機發(fā)生前，由政府管理部門、相關(guān)社會組織和市民共同進行的公共安全危機預防、化解的一個有機整體。主要由組織管理、危險源控制管理、目標監(jiān)測、教育培訓和救援保障等五大系統(tǒng)組成。公共安全體系的構(gòu)成二、城市公共安全體系的構(gòu)成第一，組織管理系統(tǒng)。

協(xié)調(diào)市政管理、商業(yè)、城市建設、安全生產(chǎn)監(jiān)督、文化、公安、衛(wèi)生、藥品監(jiān)督、交通、消防、水務、環(huán)保、技術(shù)監(jiān)督、民政、人防、房管、工商、城管、宣傳等有關(guān)職能部門，對城市公共安全進行全方位、多角度預測、監(jiān)管、控制、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和處置，依據(jù)城市公共安全危機事件程度，設置公共安全等級，提出不同級次的危機處理指揮系統(tǒng)，報同級領導小組決定實施。二、城市公共安全體系的構(gòu)成中國突發(fā)公共事件四級響應機制顏色威脅程度確認與響應紅特別重大（I級）規(guī)模極大，后果極其嚴重，影響超出本省范圍，需要動用全省的力量甚至請求中央政府增援和協(xié)助方可控制，其應急處置工作由發(fā)生地省級政府統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)，必要時（超出地方處理能力范圍或者影響全國的）由國務院統(tǒng)一領導和協(xié)調(diào)應急處置工作橙重大（II級）規(guī)模大，后果特別嚴重，發(fā)生在一市以內(nèi)或是波及兩個市以上，需要動用省級有關(guān)部門力量方可控制黃較重（III級）后果嚴重，影響范圍大，發(fā)生在一個縣以內(nèi)或是波及兩個縣以上，超出縣級政府應對能力，需要動用市有關(guān)部門力量方可控制藍一般（IV）影響局限在基層范圍，可被縣級政府所控制《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中的規(guī)定：

（一）特別重大事故，是指造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業(yè)中毒，下同），或者1億元以上直接經(jīng)濟損失的事故；（二）重大事故，是指造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經(jīng)濟損失的事故；（三）較大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故；（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者1000萬元以下直接經(jīng)濟損失的事故。

第二，危險源控制管理系統(tǒng)

掌握與控制危險源是進行城市公共安全管理的基礎性工作，由于危險源在一定程度上是由可觀測和可控性的人造系統(tǒng)組成，只要工作深入細致是完全可以掌握與控制的。二、城市公共安全體系的構(gòu)成

第三，目標監(jiān)測系統(tǒng)

主要是應用城市管理信息技術(shù)，對城市公共安全目標進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)危險“征兆”，及時進行預警，保障城市公共安全。監(jiān)測預警系統(tǒng)由對城市公共安全固定目標和移動目標實施監(jiān)測的兩部分組成。二、城市公共安全體系的構(gòu)成

第四，教育培訓系統(tǒng)。主要是加強對城市公共安全危機事件防范知識的宣傳教育和培訓。重點是社區(qū)居民和中小學生。第五，救助保障系統(tǒng)。由城市財政部門和群眾團體等相關(guān)部門組成后勤保障系統(tǒng)，負責制定物資保障方案，設置長期儲備量和短期儲備量；實行緊急分散購置、集中購置，存放位置相對固定。二、城市公共安全體系的構(gòu)成第三節(jié)城市公共安全危機處理體系

城市公共安全危機處理體系是指危機發(fā)生后，由日常管理體系轉(zhuǎn)入應急、救援、恢復等一系行動的統(tǒng)稱。城市公共安全危機處理體系應該包括以下幾個子系統(tǒng)。第三節(jié)城市公共安全危機處理體系迅速啟動應急預案，成立組織機構(gòu)，加強部門之間聯(lián)動與協(xié)調(diào)，提高應急處理快速反應能力。

組織整合、信息整合、資源整合、智力整合國務院成立了以總理為總指揮的抗震救災指揮部，并設立有關(guān)部門、軍隊、武警部隊和地方黨委、政府主要負責人參加的救援組、預報監(jiān)測組、醫(yī)療衛(wèi)生組、生活安置組、基礎設施組、生產(chǎn)恢復組、治安組、宣傳組等８個抗震救災工作組2、快速隔離險境，疏散民眾，全力搶救生命，控制事態(tài)進一步蔓延，穩(wěn)定局勢。將損失降低到最低限度！！溫家寶說，這次抗震救災工作時間特別緊迫，責任特別重大，任務特別艱巨，各級黨委和政府要把保護人民生命財產(chǎn)安全放在第一位，全力做好被困群眾和受傷群眾的救治工作，安排好受災群眾生活，全力組織恢復受損的基礎設施，特別要抓緊通水、通電、通路，保證通信暢通，保證重要基礎設施和水庫大壩、鐵路、涵洞安全，保證社會秩序的正常領導第一時間親臨現(xiàn)場指揮3、領導第一時間到現(xiàn)場，勇于承擔風險，快速、科學地制定應急決策.讓主要人物親赴危機事發(fā)現(xiàn)場，發(fā)揮領導者的人格魅力，不僅表明組織對危機事件的責任和重視，具有凝聚和威懾的作用，提高工作人員的自信心，而且組織的主要領導人在危機現(xiàn)場也便于調(diào)動組織內(nèi)外的各種資源和各方積極溝通，并實施有效決策。將領導親臨第一線指揮的任務歸納為三項，人稱3C策略，即命令(Command)、控制(Control)和溝通(Communication)。領導的要求親臨現(xiàn)場區(qū)分原則信息公開恢復現(xiàn)場4、加強社會與政府互動，盡量爭取外援，動員一切可利用的社會資源

黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的思路，建立起有效的社會動員機制，動員國內(nèi)和國際社會各種力量共同參與公共危機管理廣泛動員民間資源，聚集社會資本

（社會資本）汶川大地震發(fā)生近10天來，全國各地各界紛紛解囊相助，向災區(qū)群眾伸出援手。據(jù)民政部消息，截至21日12時，海內(nèi)外捐款達160．09億元人民幣，其中到賬99．85億元，已向災區(qū)撥付17．64億元。5、加強社會與政府互動，盡量爭取外援，動員一切可利用的社會資源

黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的思路，建立起有效的社會動員機制，動員國內(nèi)和國際社會各種力量共同參與公共危機管理。（上海楊浦社會安全“啄木鳥”。）廣泛動員民間資源，聚集社會資本

（社會資本）汶川大地震發(fā)生近10天來，全國各地各界紛紛解囊相助，向災區(qū)群眾伸出援手。據(jù)民政部消息，截至21日12時，海內(nèi)外捐款達160．09億元人民幣，其中到賬99．85億元，已向災區(qū)撥付17．64億元。5、及時開展災后評估和問責工作

建立專群結(jié)合的