(王小炆)新形勢下的PPP

新形勢下的PPP政策、理論和趨勢研究中國現(xiàn)代集團研究院王小炆2015.1引子清朝末年，水務(wù)司打算發(fā)展自來水，希望朝廷給予支持，就給朝廷上了奏折。慈禧看了這道折子后，在上面批了四個大字——“官督民辦”?！熳谕豆珯?quán)市場》這四個字里包含了深刻的內(nèi)容：官督，是強調(diào)了官府的責任，在政府財力有限的情況下，可以發(fā)揮民眾的力量由民眾去辦，但官府需要進行監(jiān)督——監(jiān)督安全、監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督市場秩序。民辦，是講市政公用事業(yè)項目可以交給社會去辦，要充分發(fā)揮社會各方面的積極性。目錄1.PPP的復興2.PPP的內(nèi)涵3.國外的PPP4.PPP的展望（1）PPP的復興——高層聲音十八屆三中全會，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。（方向）2014年全國兩會，李克強在政府工作報告中提出，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法，為民間資本提供大顯身手的舞臺。（辦法）4月23日，李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，提出首批推出80個示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經(jīng)營等方式參與建設(shè)營運。（落實）（1）PPP的復興——具體行動2013年11月，財政部選定哈爾濱市與洛陽市為亞洲開發(fā)銀行PPP項目全國首批試點城市。2013年底，全國財政工作會上，樓繼偉部長專門要求召開政府和社會資本合作（PPP）專題會議。2014年3月，財政部組織了全國財政系統(tǒng)干部、金融機構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員進行PPP專題培訓班。2014年5月8日，財政部干部教育中心在財政部內(nèi)部舉辦了2014年第一期財政改革與發(fā)展論壇。2014年5月26日，財政部成立PPP工作領(lǐng)導小組，王保安副部長擔任領(lǐng)導小組組長，辦公室設(shè)在金融司。（1）PPP的復興——政策演進2000年，建設(shè)部《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規(guī)定》2004年，建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》2005年，建設(shè)部《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》2005年，國務(wù)院《關(guān)于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》，即舊非公36條2010年，國務(wù)院《鼓勵支持非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》2013年，國務(wù)院《關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》2014年，國家發(fā)改委《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵社會投資項目的通知》（1）PPP的復興——權(quán)威觀點財政部部長樓繼偉：“在當前創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺債務(wù)風險、積極推動企業(yè)‘走出去’的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革?！必斦控斦茖W研究所所長賈康：“我國地方政府債務(wù)迅速攀升，運用PPP的機制創(chuàng)新，針對適合項目選擇性地適當降低地方政府債務(wù)規(guī)模，有助于化解地方政府債務(wù)風險、減少地方債壓力?！保?）PPP的內(nèi)涵——定義財政部：政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。政府機構(gòu)監(jiān)管特許經(jīng)營項目民營機構(gòu)投資特許經(jīng)營權(quán)授予運營管理（2）PPP的內(nèi)涵——新公共管理PPP是新公共管理的一種重要實現(xiàn)方式?！罢畱撌钦贫娑皇莿潣?，政府“安排提供”公共服務(wù)與“直接生產(chǎn)”服務(wù)之間存在顯著的區(qū)別?！薄狤.S.Savas《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》建立特許權(quán)經(jīng)營法規(guī)建立收費機制解決聯(lián)網(wǎng)/聯(lián)合收費問題解決土地、動拆遷問題監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量、價格政府市場政府投資公司與民營

企業(yè)爭流量、爭線路、爭市場政府提供固定回報，承擔

市場風險PPP可以視為公共部門重組的一部分，是廣義的政府職能轉(zhuǎn)變的一部分，在這個新的定位過程中，政府從直接的公共服務(wù)生產(chǎn)商，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿诱吆鸵?guī)則制定者。（2）PPP的內(nèi)涵——PPP的類型政府與市場之間的關(guān)系可以被視作一個連續(xù)統(tǒng)一體，傳統(tǒng)的公共服務(wù)提供構(gòu)成一極，純粹的私營活動構(gòu)成另一極，PPP涵蓋了兩極之間的點，每個點都代表著不同的公私部門之間的組合。DBFTTOTBOTBTODBFOROT傳統(tǒng)采購完全私有化O&MPPP模式譜系（2）PPP的內(nèi)涵——辨析幾個概念PPP不僅止于交易環(huán)節(jié)：PPP項目更像是一段婚姻，而不是一場婚禮。是一種合作伙伴關(guān)系，基于共同的目標追求，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。PPP不只是融資模式：融資只是PPP的目的之一，并不是全部，還利用民營部門的生產(chǎn)管理技術(shù)和先進制度；PPP是一個多目標任務(wù)，以社會綜合效益最大化為導向。BT是分期付款的政府采購模式：融資大多為短期行為，而PPP則是考慮全壽命周期的長期合作模式。所以，在中國大規(guī)模應用的BT模式，雖有PPP的形式，卻沒有體現(xiàn)PPP的精髓，本質(zhì)上來說只是一種融資模式。（3）國外的PPP目前，PPP模式在全球很多國家得到了廣泛應用，根據(jù)PPP市場成熟度由高到低劃分如下：（3）國外的PPP——產(chǎn)生背景英國是全球PPP模式最成熟的國家之一，從20世紀70年代末撒切爾執(zhí)政開始，就對電力、電信、自來水和煤氣，進行了大規(guī)模的市場化改革，“私有化無禁區(qū)”,由政府財政負擔的公園維護、垃圾清掃、校園伙食、精神病院都可以由私人提供。1990年，梅杰出任首相，提出PFI（PrivateFinanceInitiative）理念，完善PPP機構(gòu)和制度，PPP發(fā)展進入了新的階段。梅杰大力推動PPP模式的背景如下：（1）歷史欠賬太多，基礎(chǔ)設(shè)施需要巨大的建設(shè)維修資金。（2）雙超現(xiàn)象普遍，項目時間超期和成本超預算。（3）政府債務(wù)負擔重，很難再提高政府公共開支預算。（3）國外的PPP——應用領(lǐng)域在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施到社會基礎(chǔ)設(shè)施，從項目業(yè)態(tài)從硬到軟，PPP的應用在不斷擴展。道路高速公路橋梁港口鐵路職業(yè)培訓金融制度研發(fā)促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓出口援助醫(yī)院學校供水住房排水社會保障社區(qū)服務(wù)環(huán)保機構(gòu)經(jīng)濟社會硬軟機場電信電力兒童保健監(jiān)獄敬老院經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施向工商業(yè)界提供關(guān)鍵的中間業(yè)務(wù)，其主要功能在于提高生產(chǎn)率，推動自主嘗新社會基礎(chǔ)設(shè)施向居民提供基礎(chǔ)服務(wù)，其主要作用是改善他們的生活質(zhì)量及福利，特別面向那些資源貧乏的人群（3）國外的PPP——應用領(lǐng)域領(lǐng)域項目數(shù)投資額（百萬英鎊）醫(yī)院10811,751.60學校21211,191.90廢物處理293,788.30辦公用房253,548.60

高速路183,539.50

市政路203,450.60住房361,734.20道路照明321,427.00健康服務(wù)291,233.20通訊13909.2

教育12798.2監(jiān)獄12637領(lǐng)域項目數(shù)投資額（百萬英鎊）廢水處理9562.3警察局24475.2消防13395.5服務(wù)中心23317.2社會護理27316.3娛樂中心12205.1法院8195圖書館7157.8防洪2154.7安全培訓467.6其它417,856.40

合計71654,712.10截至2012年3月，英國PFI有716個項目，總投資547億英鎊。（3）國外的PPP——實施效果英國、丹麥等國家一些定量研究結(jié)果表明，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施采購形式中工期拖延、成本超支現(xiàn)象時有發(fā)生。中國尚無這方面研究成果，但估計情況肯定是更糟糕。而PPP項目在控制工期和成本方面成效顯著。

PFI項目和傳統(tǒng)項目的施工完成情況項目/百分比PFI項目2002年NAO普查政府采購1999年調(diào)查按時交付76%30%預算范圍內(nèi)交付78%27%來源：英國國家審計署(NAO)（2003）（3）國外的PPP——管理機構(gòu)英國PPP管理機構(gòu)，第一階段，財政部于1997年設(shè)立一個PPP工作組，負責PPP相關(guān)工作；第二階段（2010年后），財政部正式成立一個部門——基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局（IUK,InfrastructureUK），統(tǒng)一負責PPP管理工作。（4）PPP的展望理論探索期（1994年之前）：重點探討B(tài)OT在中國應用的可行性，出現(xiàn)首個BOT項目：深圳沙角B電廠（1984）。試點推進期（1994-2000年）：三部委發(fā)文對BOT項目審批權(quán)進行規(guī)范，BOT方式在國內(nèi)嘗試推行PPP模式，如廣西來賓電廠、湖南長沙電廠、成都自來水六廠等。曲折發(fā)展期（2001-2012年）：中央政府鼓勵投融資體制改革，以住建部為首，加快市政公用行業(yè)的市場化改革，在水務(wù)、供熱、供氣、固廢和公交等領(lǐng)域有過一輪市場化改革的風潮，2008年后的國進民退，市場化改革受到影響。蓬勃復興期（2013至今）：PPP進入全面復興階段（4）PPP的展望從先行先試到全國范圍內(nèi)全面鋪開應用領(lǐng)域?qū)⒃絹碓綇V泛特許經(jīng)營法和相關(guān)法規(guī)不久將會出臺專門的管理機構(gòu)將設(shè)立將成為公共產(chǎn)品和服務(wù)提供的主要方式PPP與市場化改革（4）PPP的展望——先行先試各地財政部門積極啟動PPP試點工作，努力探索運用該模式，整合政府和社會資金共同推進新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。黑龍江引進PPP模式支持公益類基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)：向國家申報了“龍江環(huán)保集團松花江流域水污染控制和管理二期項目”、“哈爾濱合同能源管理既有建筑綜合節(jié)能改造”、“哈爾濱市職業(yè)教育實訓基地建設(shè)”等三個PPP項目。洛陽作為亞行公私合作項目的首批試點城市，選定市政路橋和污水處理打包項目通過PPP模式進行運作，亞行計劃提供總額1億美元的主權(quán)貸款支持。此外，還有株洲、臨沂、泰州、吉林等地開展PPP的探索。（4）PPP的展望——法規(guī)建設(shè)特許經(jīng)營法特許經(jīng)營法由全國人大法工委委托國家發(fā)改委牽頭制定，主要針對政府和社會資本合作(PPP)的基礎(chǔ)設(shè)施項目。2014年5月3日，“特許經(jīng)營法征求意見稿”被轉(zhuǎn)發(fā)至財政部、住建部等相關(guān)部委，目前反饋意見已匯總到國家發(fā)改委，預計最終版本或在今年年內(nèi)上報國務(wù)院。由發(fā)改委牽頭制訂的特許經(jīng)營法，將有利于各部委之間就PPP、第三方治理、合同環(huán)境服務(wù)和市政特許經(jīng)營等各自管轄的領(lǐng)域達成協(xié)同一致，更能改變2004年原建設(shè)部頒布的特許經(jīng)營條例在效力和適用范圍上的不足。（4）PPP的展望——市場決定性作用市場在資源配置中起決定性作用國企政府國企改革政府購買服務(wù)小政府大社會PPP混合所有制（4）PPP的展望——PPP與城投城投發(fā)展路徑猜想（1）通過去行政化，剝離政府職能機構(gòu)或事業(yè)單位屬性，完成國企化改造；（2）通過混合所有制，引入社會資本，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)變；（3）城投公司作為新的社會資本，以PPP的形式，參與到政府購買服務(wù)中去。（4）結(jié)合18號文對于城投公司剝離融資職能的提法，城投公司未來將轉(zhuǎn)型成為城市運營商、公共服務(wù)提供者和國有資產(chǎn)管理者。南京長江二橋PPP項目案例介紹中國現(xiàn)代集團有限公司投資銀行事業(yè)部梁靜二零一四年六月合肥目錄PPP產(chǎn)生的背景項目操作風險和問題0104PPP的概念與項目特征02項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)03項目操作階段05一、項目產(chǎn)生的背景：南京長江二橋概況

工程總投資35.7947億元(含二橋公園)，其中基建撥13.2558億元，其余建設(shè)資金均為銀行貸款，共計22.5389億元（含3.5億元國債）二橋的管理主體為二橋管理局和二橋公司，這兩個單位以“兩塊牌子，一套班子”的形式，共同負責二橋的建設(shè)、運營與管理。二橋工程于1997年10月開工，2001年3月26日建成通車南京長江二橋PPP前基本情況一、項目產(chǎn)生的背景：南京長江二橋概況

二橋管理局（二橋公司）辦公室計劃工程處財務(wù)審計處開發(fā)經(jīng)營處行政處罰處組織宣傳處機關(guān)處室管理中心房地產(chǎn)開發(fā)公司旅游開發(fā)公司物業(yè)管理公司下屬公司二橋管理機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖一、項目產(chǎn)生的背景：南京長江二橋概況后續(xù)投資經(jīng)營狀況財務(wù)結(jié)構(gòu)管理體制兩位一體的管理體制，使二橋公司在資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、財務(wù)、人員、組織機構(gòu)等方面尚未形成獨立的經(jīng)營體系，市場運營企業(yè)化主體地位不明確;

資產(chǎn)負債率較高，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權(quán)益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負債率上升至89.7%；還貸負擔較重，平均每月需支付銀行利息900多萬元，目前經(jīng)營收入只能用來償付利息，無力還本;經(jīng)營狀況不佳，所有者權(quán)益縮水。財務(wù)費用偏高已成為二橋公司經(jīng)營困難的重要因素。由于經(jīng)營虧損，截止2002年12月31日，二橋公司的所有者權(quán)益已由起初的6億元下降至3.5587億元，公司的資產(chǎn)負債率上升至89.7%；改制招商前存在問題：后續(xù)再投資能力弱。一、項目產(chǎn)生的背景：南京長江二橋為什么采用PPP?從國家政策趨向來看，國家投融資體制的改革，使路橋等基礎(chǔ)設(shè)施改變了以往政府包攬的投資機制政策導向政策支持財務(wù)費用偏高，年支付貸款利息約1.32億元，還貸負擔較重，后續(xù)投資能力弱財政壓力財政壓力大PPP在融資、效率、技術(shù)及管理等方面本身具備一定的生命力和優(yōu)勢自身優(yōu)勢PPP具有的優(yōu)勢目錄PPP產(chǎn)生的背景項目操作風險和問題0104PPP的概念與項目特征02項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)03項目操作階段05

所謂PPP,是指政府公共部門為了建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了更好的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，讓社會投資者所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果，既能更好的實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時為社會投資者帶來合理利益。

有觀點認為PPP是一種融資模式，也有觀點認為PPP是一種管理模式，我個人更傾向于將PPP視為一種推進社會服務(wù)發(fā)展的方式之一，它對國家相關(guān)立法、政策制定、體制機制轉(zhuǎn)變、甚至人的理念觀念轉(zhuǎn)變都將產(chǎn)生深刻的影響。二、PPP的概念---我的理解二、該項目的特征1、主體是公共部門和社會投資者（市交通局、海內(nèi)外投資機構(gòu)）2、客體是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)（大型城市橋梁）3、雙方資源互補（政府缺錢，投資機構(gòu)出資）4、雙方風險分擔、利益共享（經(jīng)營回報由投資人承擔，交通分流由政府承擔）5、一加一大于二法則（政府取得社會效益，企業(yè)獲得經(jīng)濟效益）基本特征目錄PPP產(chǎn)生的背景項目操作風險和問題0104PPP的概念與項目特征02項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)03項目操作階段05三、項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計轉(zhuǎn)讓主體的規(guī)范要求轉(zhuǎn)讓收入對投資者的吸引力收費權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓股權(quán)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)讓程序繁簡操作時間人員穩(wěn)定后續(xù)經(jīng)營的影響后續(xù)資本運作三、項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓年限（比例）轉(zhuǎn)讓價格收費權(quán)轉(zhuǎn)讓15年172,373.8720年241,511.4225年309,907.7428年348,660.96經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓15年172,878.6320年242,238.7525年310,797.7928年349,629.91股權(quán)轉(zhuǎn)讓40%91,114.7260%136,672.0880%182,229.44單位：萬元財務(wù)預測分析三、項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計三產(chǎn)剝離方案債務(wù)處置方案收益處置方案職工安置方案方案設(shè)計：特許經(jīng)營補償機制利益共享風險共擔三、項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：交易設(shè)計轉(zhuǎn)讓主體南京市交通集團二橋公司65%股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格市交通集團以二橋公司整體資產(chǎn)價值45億元相對應的65%股權(quán)價格9.43億元人民幣為本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓之底價。競爭模式通過對各家一次性報價有效性和高低的比較，依次挑選前三位投資候選人。轉(zhuǎn)讓部分條件設(shè)置轉(zhuǎn)讓標的三、項目交易設(shè)計和法律結(jié)構(gòu)：法律結(jié)構(gòu)南京市政府二橋合資公司用戶市交通集團投資者二橋管理局酒店公司養(yǎng)護公司石化公司廣告公司《特許協(xié)議》《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》共同成立《路政服務(wù)協(xié)議》專業(yè)協(xié)議《公司章程》銀行《貸款協(xié)議》支付費用提供服務(wù)目錄PPP產(chǎn)生的背景項目操作風險和問題0104P