第五章 公共政策問題的構(gòu)建分析

第一節(jié)公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建程序第三節(jié)公共政策議程的建立

定義特征類型

基本程序問題診斷的誤差

含義與類型途徑影響因素第五章公共政策問題構(gòu)建

觸發(fā)機(jī)制障礙模型政策問題構(gòu)建(problemstructuring)是公共政策過程的邏輯起點；公共政策是以問題為導(dǎo)向（problemoriented）的，公共政策關(guān)心解決或改善社會問題；政策科學(xué)家重視問題的分析更甚于答案的尋找，寧愿將三分之二的精力花在問題的分析上；避免犯第三類錯誤：即應(yīng)當(dāng)解決正確的問題時，卻解決了錯誤的問題（威廉.鄧恩）構(gòu)建政策問題的重要意義首先要弄清楚什么是……問題（problem）---問題：實際狀態(tài)與社會期望之間的差距---個人問題，團(tuán)體問題，社會問題一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述問題類型利益關(guān)系利益載體典型特征實現(xiàn)方式個人問題私人利益?zhèn)€人個人獨享性市場交換，個人自治團(tuán)體問題團(tuán)體利益組織組織共享性團(tuán)體協(xié)商，博弈，交易，強制社會問題社會利益政府社會分享性公共選擇，公共政策是不是所有的社會問題都屬于政策范疇？只有一部分社會問題能夠得到政府的真正重視，進(jìn)入政府的政策議程，由社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題；安德森：引起社會上某一部分人的需要或不滿足的某種條件或情景，并為此尋求援助和補償?shù)幕顒樱秽嚩鳎河写龑崿F(xiàn)的需要、價值或機(jī)會，不論其是怎樣確定的，都可以通過公共行為實現(xiàn)一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述綜合性觀點：所謂公共政策問題，是指基于特定的社會問題，由政府列入政策議程并采取行動，通過公共行為希望實現(xiàn)或解決的問題一、公共政策問題的定義第一節(jié)公共政策問題概述社會客觀現(xiàn)象或問題情境對上述問題的察覺與認(rèn)同（公眾、有識之士或決策當(dāng)局）；價值、利益與規(guī)范的沖突。面對同樣的社會問題，不同行為主體從自身利益出發(fā)，依據(jù)一定的價值觀念與行為規(guī)范，表明自己的態(tài)度，從而造成了彼此間的沖突。團(tuán)體的活動與力量；政府的必要行動（職權(quán)范圍、能力范圍、政府利益、外部壓力）公共政策問題的基本內(nèi)涵第一節(jié)公共政策問題概述---政策問題的關(guān)聯(lián)性：西歐能源問題與瘧疾---政策問題的主觀性：政府確認(rèn)時的主觀性---政策問題的人為性：基于人的需求而確認(rèn)政策問題，必須考慮到利害關(guān)系人的利益需求---政策問題的動態(tài)性：問題的性質(zhì)、影響程度不斷變化二、公共政策問題的特征第一節(jié)公共政策問題概述美國學(xué)者威廉.鄧恩來教室上課的路上，發(fā)現(xiàn)有幾只小鳥的尸體躺在地上，你會怎么辦？根本不覺得這是個問題是個問題，但要上課，所以無暇顧及覺得是自然死亡覺得是誤食毒藥覺得和H7N9有關(guān)……延遲退休政策因遭到公眾強烈反對而擱置---結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題---結(jié)構(gòu)適度的問題---結(jié)構(gòu)不良的問題三、公共政策問題的類型第一節(jié)公共政策問題概述美國學(xué)者威廉.鄧恩從政策問題結(jié)構(gòu)角度要素結(jié)構(gòu)優(yōu)良結(jié)構(gòu)適度結(jié)構(gòu)不良政策制定者一個或少數(shù)一個或少數(shù)許多備選方案數(shù)量有限數(shù)量有限無限政策目標(biāo)達(dá)成一致達(dá)成一致沖突結(jié)果確定或有風(fēng)險不確定未知原型完全可由計算機(jī)處理的決策問題政策模擬（囚徒困境）完全不具有傳遞性的決策問題現(xiàn)實中結(jié)構(gòu)優(yōu)良和結(jié)構(gòu)適度的政策問題較少，大量的政策問題都是結(jié)構(gòu)不良的；大量的政策問題都牽涉到多個政策利害相關(guān)者（policystakeholders）,他們擁有截然不同的價值系統(tǒng)與利益訴求，沖突在長時間內(nèi)存在和發(fā)生影響。托馬斯.戴伊認(rèn)為：重視并能掌握結(jié)構(gòu)不良的政策問題，已是公共政策分析中事關(guān)成敗的大事。第一節(jié)公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建程序第三節(jié)公共政策議程的建立

定義特征類型

基本程序問題診斷的誤差

含義與類型途徑影響因素第五章公共政策問題構(gòu)建

觸發(fā)機(jī)制障礙模型第一階段：以“問題感知”體悟“問題情境”

(企圖發(fā)現(xiàn)政策問題利害相關(guān)人所共同感受到的問題情境形態(tài))第二階段：以“問題搜索”認(rèn)定“元問題”

(以公共政策概念詮釋問題情境、依據(jù)政策科學(xué)的理論找出結(jié)構(gòu)不良的政策問題，以形成政策分析家感興趣的元問題)一、公共政策問題構(gòu)建程序第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序怎樣搞好乘車秩序?我國大中城市每天需乘公共汽車的上班族，一提起公交秩序就一腦門子官司。不用提吵架、生氣、丟東西，單是那份擁擠就讓人不能忍受。汽車一進(jìn)站，人們一窩蜂地?fù)砩锨叭?；為搶一個座位，好像什么都不顧了；經(jīng)常會有上上不去、下下不來的尷尬局面；更可氣的是，年輕力壯的棒小伙兒占著老弱病殘的專座死不動窩。是什么原因造成目前這樣一種局面呢?是老百姓的問題，還是管理者的問題?是實體性基礎(chǔ)設(shè)施不足，還是管理制度不健全?如果發(fā)現(xiàn)不了真正的原因，那么治理良策又從何談起?第三階段：以“問題界定”發(fā)現(xiàn)“實質(zhì)問題”

(以專業(yè)知識判斷該問題究竟屬于哪一個政策領(lǐng)域，反映出政策分析家的世界觀與意識形態(tài))第四階段：以“問題陳述”建立“正式問題”(確立更詳細(xì)、更具體的正式問題)一、公共政策問題構(gòu)建程序第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序怎樣進(jìn)行問題描述：節(jié)日燃放鞭炮的事例分析以北京市為例，市民過節(jié)燃放煙花爆竹這項習(xí)俗已逐漸變化成為一個社會問題。據(jù)1987年的統(tǒng)計，因燃放鞭炮，除夕夜致傷到醫(yī)院就診的有251人，到初五，增加到1027人。其中傷了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接經(jīng)濟(jì)損失上百萬元。僅初一零點至1點，在燃放鞭炮最集中的這段時間，發(fā)生火警104起，平均每35秒就發(fā)生1起?？磥磉@項傳統(tǒng)習(xí)俗所造成的社會危害越來越大，已經(jīng)漸漸發(fā)展到非常嚴(yán)重的地步，因此引起北京市政府決策層的高度重視。（一）組織結(jié)構(gòu)層級節(jié)制體系：信息隱蔽、難以吸收新信息專業(yè)化：各部門本位主義集權(quán)化：上層人員信息負(fù)載嚴(yán)重二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（二）意識形態(tài)：組織成員共同擁有的信仰體系具有具有危險性，像“過濾器”，妨礙真正信息的傳達(dá)；過于堅持信仰，造成認(rèn)知失去協(xié)調(diào)，從而使信念和實際狀況之間產(chǎn)生強烈的沖突二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（三）無知某些政府官員由于對專業(yè)知識并不了解，所以會輕易相信某些錯誤的媒體報道。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（四）信息超載政府官員信息太多，容易造成溝通上的障礙，導(dǎo)致對問題的探討產(chǎn)生誤差。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（五）噪音干擾在信息傳遞過程中產(chǎn)生的偏差，同樣的原始信息會產(chǎn)生許多不同的意義。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（六）時間落差指接收到信息到開始反映之間的時間差距?，F(xiàn)在被忽略的問題，將來可能是嚴(yán)重的問題。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（七）逃避問題決策者往往逃避其所不愿意面對的問題，于是對于問題的真想無法真正了解。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序（八）隱蔽問題提出某些大家已經(jīng)知道的問題，來隱蔽事實上的問題（九）虛假問題解決了錯誤的問題，但不會對于真正要解決的問題造成傷害。二、政策問題診斷的誤差第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序第一節(jié)公共政策問題概述第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建程序第三節(jié)公共政策議程的建立

定義特征類型

基本程序問題診斷的誤差

含義與類型途徑影響因素第五章公共政策問題構(gòu)建

觸發(fā)機(jī)制障礙模型一、政策議程的含義與類型第三節(jié)公共政策議程的建立

在所有社會問題中，只有一部分問題能夠被公共決策者所關(guān)注。由社會問題上升到政策問題，必須經(jīng)過政策議程（policyagenda）。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構(gòu)成了政策議程。---安德森政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步一、政策議程的含義與類型第三節(jié)公共政策議程的建立

（二）分類：科布和埃爾德系統(tǒng)議程（公眾議程）

正式議程（政府議程）系統(tǒng)議程：某個社會問題已經(jīng)引起社會公眾和社會團(tuán)體的普遍關(guān)注，他們向政府部門提出政策訴求，要求采取措施加以解決。實質(zhì)：討論議程三個基本條件：第一、廣泛流傳并受到公眾注意；第二、公眾認(rèn)為有采取行動的必要；第三、公眾認(rèn)為在政府權(quán)限范圍內(nèi)1.系統(tǒng)議程（公眾議程）第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序例：免費午餐

“免費午餐”是由鄧飛等500多名記者和國內(nèi)數(shù)十家媒體聯(lián)合中國社會福利教育基金會發(fā)起的公益項目。該項目倡議每天捐贈3元為貧困地區(qū)學(xué)童提供免費午餐。2011年4月2日正式啟動。2011年10月26日，國務(wù)院決定啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃。

“免費午餐”的價值不僅在于利用網(wǎng)絡(luò)為動員和行動的工具，開啟社會公益新模式；更重要的價值在于，在公共議程長期由政府全面主導(dǎo)的歷史傳統(tǒng)下，公共議程首次由民間引導(dǎo)，社會發(fā)酵而得到政府的良性互動實屬罕見。

免費午餐發(fā)起人鄧飛

正式議程：某些社會問題已經(jīng)引起決策者的深切關(guān)注，他們感到有必要對之采取一定的行動，并把這些社會問題列入政策范圍的一種政策議程。實質(zhì)：行動議程政府議程項目包括：新項目和舊項目2.正式議程（政府議程）第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序區(qū)別：公眾議程一般由比較抽象的項目組成，其概念和范圍都比較模糊，僅是發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，它可以不提出政策方案或解決辦法，它所體現(xiàn)出來的往往是眾說紛紜的特點。政策議程更特定而具體，它是對政策問題進(jìn)行認(rèn)定或陳述的最后階段。問題經(jīng)過一定的描述，為決策系統(tǒng)正式接受，并采取具體方案試圖解決的時候，公眾議程就轉(zhuǎn)入政府議程3.兩種議程的區(qū)別與聯(lián)系第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序聯(lián)系：一般而言，社會問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}先要經(jīng)過公眾議程，然后才能進(jìn)入政府議程。很多的社會問題雖然處于公眾議程之內(nèi)，但決策系統(tǒng)并沒有把它們列入政府議程。許多問題可能不經(jīng)過公眾議程，而直接進(jìn)入政府議程。3.兩種議程的區(qū)別與聯(lián)系第二節(jié)公共政策問題構(gòu)建的程序例：就業(yè)歧視問題的議程創(chuàng)立過程我國長時期以來沒有專門的反對就業(yè)歧視、促進(jìn)平等就業(yè)的法律。這樣，用人單位常常會以“凡是法律沒有禁止的，都是允許的”為借口，任意設(shè)定招聘規(guī)則，極大地傷害了勞動者的平等就業(yè)權(quán)。社會公眾對于目前存在的各種就業(yè)歧視已經(jīng)有充分認(rèn)識。最新調(diào)查結(jié)果顯示，有85.5%的人認(rèn)為在找工作當(dāng)中存在就業(yè)歧視，其中認(rèn)為嚴(yán)重和比較嚴(yán)重的占到58%。這個數(shù)字表明，社會公眾對就業(yè)歧視的敏感度和意識力已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高度。同時就業(yè)歧視問題也引起了公眾的廣泛討論，稱為一個熱門話題，就業(yè)歧視問題逐漸進(jìn)入公眾議程。

政府日益認(rèn)識到反就業(yè)歧視問題的必要性并通過一系列的立法和行政手段反對就業(yè)歧視，以2004年批準(zhǔn)《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》為起點，以2007年《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布為標(biāo)志，這意味著反就業(yè)歧視政策被提上了正式議程；可以說，反就業(yè)歧視問題政策議程正是在政府和公眾二者共同的推動下建立的。

二、社會問題進(jìn)入政策議程的途徑（瓊斯和馬瑟斯）第三節(jié)公共政策議程的建立

（一）社會團(tuán)體或個人主動，政府有限介入。社會團(tuán)體和個人的作用：當(dāng)團(tuán)體的利益受到威脅時，會千方百計地要求政府采取行動保護(hù)他們的利益；不同團(tuán)體在利益、價值和需求方面的沖突會影響政府對該問題的關(guān)注程度。二、社會問題進(jìn)入政策議程的途徑（瓊斯和馬瑟斯）第三節(jié)公共政策議程的建立

（一）社會團(tuán)體或個人主動，政府有限介入。政府為什么是有限介入：政府不知道這些問題的存在；政府知道問題的存在，但沒有權(quán)力去處理；政府知道問題的存在，也有權(quán)力處理，但無能力辦理；政府知道問題的存在，也有權(quán)力與能力處理，但不能馬上列入政府的議事日程。第三節(jié)公共政策議程的建立

（二）政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決問題，社會團(tuán)體或個人只是有限介入；政府主動發(fā)現(xiàn)并解決問題的情況：（1）比如保護(hù)環(huán)境這一類帶有全局性的問題，政府會從更高的層次上關(guān)心并加以解決；對部分團(tuán)體或個人來說，較多關(guān)心的是眼前與局部利益；（2）社會上的一部分團(tuán)體或個人由于缺乏資源，無力向政府請求幫助，而實際上他們又特別需要政府的主動關(guān)注。政府的政策制定者可能會主動發(fā)現(xiàn)問題，也可能十分偶然地涉入對問題的主動關(guān)心。第三節(jié)公共政策議程的建立

（3）在社會各種利益的沖突中，有些團(tuán)體或個人會憑借控制大量資源的優(yōu)勢，始終處于沖突的主導(dǎo)地位。他們或是歪曲事實，或是蓄意制造混亂。為維護(hù)社會的公正，政府需要主動干預(yù)，保護(hù)沖突中的受害者。（4）政府會從自身利益的需求出發(fā)，主動地發(fā)現(xiàn)問題。第三節(jié)公共政策議程的建立

（三）政府及社會團(tuán)體與個人都主動包括三種形式：政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全一致或基本一致，這時能相當(dāng)迅速地進(jìn)行政策問題的構(gòu)建，并順利地將社會問題列入政策議程；政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題完全相反或基本相反，雙方的主動行為成了尖銳的沖突行為。第三節(jié)公共政策議程的建立

（三）政府及社會團(tuán)體與個人都主動包括三種形式：政府希望解決的問題與公眾要求解決的問題，在多數(shù)情況下既有共同的一面，又有差異的一面。認(rèn)識上的差異性也會導(dǎo)致一定沖突，但這種沖突可以通過協(xié)調(diào)逐步取得認(rèn)識上的一致性。第三節(jié)公共政策議程的建立

（四）政