第三章政府及其職能

第三章政府及其職能第一節(jié)政府透視第二節(jié)混合經(jīng)濟(jì)中的政府職能第三節(jié)財政職能第一節(jié)政府透視一、政府的特征二、政府行為三、關(guān)于政府的不同觀點(diǎn)一、政府的特征政府是執(zhí)行和表達(dá)國家意志的工具。政府有四個重要特征：（一）政府擁有（被賦予）私人機(jī)構(gòu)所沒有的政治權(quán)力。（二）在民主社會，政府領(lǐng)導(dǎo)人是由選舉產(chǎn)生的或經(jīng)過政治程序任命的，從而使其合法性直接或間接地取決于公共選擇過程。（三）政府不以盈利為目的，其行為目標(biāo)是對社會福利最大化的追求。（四）政府有義務(wù)為社會全體成員提供公共商品、滿足公共需求。二、政府行為政府行為，尤其是政府經(jīng)濟(jì)行為的外延會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、外部條件的變化而變化。同時，政府行為還受到人們對政府行為的價值判斷的影響?，F(xiàn)代政府的經(jīng)濟(jì)行為是政府行為最重要的組成部分，稅收、國防、教育、社會保障以及政府投資等政府經(jīng)濟(jì)行為起著其他行為所不可替代的作用。因此，研究公共經(jīng)濟(jì)問題必須研究政府經(jīng)濟(jì)行為。三、關(guān)于政府的不同觀點(diǎn)（一）“機(jī)體論”政府這種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會就像自然界的一個有機(jī)體，每個人就是這個機(jī)體的一個組成部分，而政府可以認(rèn)為是這個有機(jī)體的大腦或心臟。

“機(jī)體論”者認(rèn)為：社會發(fā)展的目標(biāo)應(yīng)該由政府確定，并由政府領(lǐng)導(dǎo)公眾去實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，同樣是“機(jī)體論”模式的國家，所確定的社會目標(biāo)也可能不完全相同，甚至根本不同。這種觀點(diǎn)的核心是，否認(rèn)個人作為一個相對獨(dú)立的主體所具有的利益和價值。

（二）“機(jī)械論”政府這種論點(diǎn)認(rèn)為，政府并不是社會機(jī)體的一個器官，而是眾多的個人為了更好地實(shí)現(xiàn)個人目標(biāo)而制造的一個機(jī)械裝置。在國家目標(biāo)的選擇上，機(jī)械論者認(rèn)為，國家或社會的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該由眾多的個人決定，而不是由少數(shù)的政府官員制定。但在國家目標(biāo)的內(nèi)容上存在著爭論。主要集中在：政府是否有必要干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活。為此機(jī)械論者又分成兩派，即自由意志論者和社會民主論者?！皺C(jī)械論”的本質(zhì)是個人主義，占據(jù)社會中心位置的是個人而不是國家或集體。

（三）折中的觀點(diǎn)在社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，一方面，人們發(fā)現(xiàn)：無視個人利益的“機(jī)體論”實(shí)際上是無視和背離了人的本性—追逐最大個人利益。結(jié)果導(dǎo)致了人們的言行不一，個人的主觀能動性得不到充分調(diào)動，資源配置效率低下，從而在根本上損害了集體或國家利益。另一方面，即使西方一些極力主張個人主義的人也認(rèn)識到：在國家利益或集體利益得不到保障的條件下，個人利益也無法得到保障，因此個人利益甚至自己的生命有時應(yīng)服從國家利益。這樣就出現(xiàn)了介于“機(jī)體論”和“機(jī)械論”之間的一種折衷觀點(diǎn)。第二節(jié)混合經(jīng)濟(jì)中的政府職能一、混合經(jīng)濟(jì)二、政府職能三、政府失敗一、混合經(jīng)濟(jì)混合經(jīng)濟(jì)是政府計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的綜合經(jīng)濟(jì)模式，即“在大量私人企業(yè)從事其經(jīng)濟(jì)活動的同時，也存在著大量的政府經(jīng)濟(jì)行為；另外，政府還采用規(guī)章、稅收、補(bǔ)貼等手段有意或無意地改變私人部門的行為”。在當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，百分之百的市場經(jīng)濟(jì)或非市場經(jīng)濟(jì)幾乎是不存在的，即使是典型的市場經(jīng)濟(jì)國家，在生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)中也不同程度地存在著政府行為或其他非市場行為。

公元前1030年，猶太部落長期以來一直在沒有中央政府的狀態(tài)下生活?！妒ソ?jīng)》里有這樣的記載，人們要求先知塞繆爾“像所有的國家一樣，給我們一個能統(tǒng)治我們的郡主吧”。塞繆爾描述了在郡主統(tǒng)治下的生活情況，試圖以此打消猶太人的念頭：“在國王統(tǒng)治你們的時候，事態(tài)就會這樣：他會奪走你們的兒子，安排在他的身邊，做他戰(zhàn)車的馬夫，跑在戰(zhàn)車的前面。……他會奪走你們的女兒，替他噴香水、做廚娘、烤面包。他會奪走你們的土地、你們的葡萄園和你們的橄欖園，甚至奪走你們最好的園地，賞賜給他的仆人?！麜?qiáng)征你們十分之一的羊群，你們將淪為他的奴仆。那時，你們將為自己有了國王而痛苦不已?！比欢q太人并沒有被這令人沮喪的言語所震懾，人們拒絕傾聽塞繆爾的勸告，他們說：“不，我們應(yīng)該有一個國王，那樣我們才能像其他國家一樣，國王會統(tǒng)治我們，走在我們前面，帶領(lǐng)我們?nèi)?zhàn)斗?！?/p>

政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)該發(fā)揮

什么作用？二、政府職能（一）“最小化”的政府職能觀點(diǎn)這是以斯密為代表提出的觀點(diǎn)。政府應(yīng)該履行的基本職責(zé)有三項(xiàng)：

1、保衛(wèi)國家的安全，即保護(hù)國家，使其不受其他國家的侵犯。

2、保證本國公民的生命和財產(chǎn)安全，使社會成員不受任何其他成員的侵害或壓迫。

3、最基本的公共設(shè)施的組織和建設(shè)。（二）政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論進(jìn)入20世紀(jì)30年代之后，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)生的一個重大轉(zhuǎn)變就是經(jīng)濟(jì)自由思想轉(zhuǎn)入低潮，市場失靈理論以及以此為依據(jù)的政府干預(yù)理論成為主流理論。除了斯密界定的三項(xiàng)職能外，增加的職能還有：反壟斷以維護(hù)公平競爭，參與收入再分配以實(shí)現(xiàn)社會公平，保持公共商品的有效提供，維持物價穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡，管制私有企業(yè)等等。（三）混合經(jīng)濟(jì)中的政府職能在混合經(jīng)濟(jì)中，政府主要履行四種經(jīng)濟(jì)職能：

1、確立法律體制；

2、決定宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定政策；

3、影響資源配置以提高經(jīng)濟(jì)效率；

4、建立影響收入分配的方案。三、政府失敗（一）背景20世紀(jì)60年代開始，西方國家在采取赤字財政政策和膨脹性的貨幣政策試圖刺激經(jīng)濟(jì)時，卻導(dǎo)致了低增長、高失業(yè)與高通貨膨脹并發(fā)的“滯脹”怪病。反對政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，市場是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的最佳途徑，政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不僅無效，而且經(jīng)常是弄巧成拙。市場運(yùn)行效果不好，不在于市場本身，而是政府干預(yù)過度。（二）政府失敗及其表現(xiàn)1、含義由政府內(nèi)在機(jī)制決定的并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)低效率的現(xiàn)象，被稱之為政府失敗。2、表現(xiàn)（1）政治制度失靈（2）權(quán)力濫用、預(yù)算擴(kuò)張明顯（3）成本高、浪費(fèi)多、尋租普遍（4）官僚主義嚴(yán)重、機(jī)構(gòu)不斷膨脹（三）政府失敗的主要原因1、政府能力的有限性（1）有限的信息（2）對私人市場反應(yīng)控制的有限性（3）對官僚主義控制的有限性（4）政策決定過程中存在的困難2、政府行為的越界市場失靈，需要政府介入干預(yù)。但這種介入應(yīng)有一定限度。超出了界限，政府的行為同樣也會像市場一樣失效。政府的越界行為，集中表現(xiàn)在本該選擇市場交易方式，卻選擇使用了政治交易方式上（如政府用行政手段直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動）。政府這些行為一般會造成價格的非靈活性，導(dǎo)致供給的短缺或過剩。19

“官倒”現(xiàn)象說明了什么？

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，所有的重要物資都是由國家按計(jì)劃價或調(diào)撥價統(tǒng)一調(diào)撥的。改革開放以后，企業(yè)超計(jì)劃的產(chǎn)品可以按市場的協(xié)議價自行出售。同一產(chǎn)品的市場價比計(jì)劃價高很多。比如，1985年鋼材的計(jì)劃價只有市場價的1/2。如果有人拿到調(diào)撥鋼材，然后把它拿到市場上去出售，就獲得了利潤。但是一般人是拿不到調(diào)撥物資的指標(biāo)的。所以，能夠靠從事這種倒賣活動賺大錢的人多數(shù)都是“官倒”。20【觀點(diǎn)碰撞】

甲：“官倒”現(xiàn)象說明尋租活動是以特定環(huán)境為條件的。正如學(xué)者何清漣在《現(xiàn)代化的陷阱》一書中，將尋租歸結(jié)為五個點(diǎn)：權(quán)力的集中點(diǎn)、體制轉(zhuǎn)換的交匯點(diǎn)、監(jiān)督系統(tǒng)的乏力點(diǎn)、法律政策的滯后點(diǎn)、人財物需求的關(guān)節(jié)點(diǎn)。乙：尋租活動的前提是有人設(shè)租。如果當(dāng)時一些官員拿不到調(diào)撥物資的指標(biāo)，或者雖然拿到指標(biāo)但不能私下批給關(guān)系戶，那么就不會出現(xiàn)“官倒”現(xiàn)象。所以，對權(quán)力的約束是最重要的?；ㄍ?0萬未能注冊成功說明什么？

——論權(quán)力擁有者的設(shè)租行為某市科委設(shè)立了一個項(xiàng)目，準(zhǔn)備花80萬元經(jīng)費(fèi)研究投資環(huán)境。研究部主任對科研人員說，你們拿這80萬元注冊一個公司，等你們注冊下來，就知道投資環(huán)境怎樣了。半年后，科研人員回來匯報：“主任，80萬花光了，還沒注冊下來?！蓖瑯邮亲怨?，在美國申請注冊只要花十幾分鐘，在香港只需半天，在深圳大約兩周。在西方國家和香港、深圳注冊公司為什么那么容易，而在中國其他地反卻如此艱難。在西方國家注冊公司容易，而在中國大部分地區(qū)注冊公司艱難，是因?yàn)樵谥袊姓徟闪艘环N壟斷權(quán)力。如果注冊公司名稱有“網(wǎng)”字，就需要得到信息產(chǎn)業(yè)部們的批準(zhǔn)；如果注冊時工商管理部門說公司的盈利前景不太好，就不能注冊；有人注冊的公司名字有個“爾”字，工商局說不行，因?yàn)橄裢鈬?；還有人注冊公司叫“天上人間”，也不行，因?yàn)槭?個字，后改成兩個字“天上”，還不行，因?yàn)楣静辉谔焐?，那么改成“人間”吧，也不可以，因?yàn)樗泄径荚谌碎g。這樣花完80萬不能注冊一個公司也就不足為奇了。

逢年過節(jié)為何頻頻往縣城跑？

——論權(quán)力擁有者的尋租行為前些年，每到年底或過節(jié)，某鄉(xiāng)政府部門的工作人員頻繁去縣城，汽車?yán)镅b的盡是當(dāng)?shù)氐耐撂禺a(chǎn)，如筍干、茶葉之類。問其緣由，曰：“進(jìn)貢唄。”為什么要進(jìn)貢呢？又曰：“要錢唄。”幾年前，該鄉(xiāng)屬于貧困鄉(xiāng)?？h里對于貧困鄉(xiāng)在政策上是傾斜的。但全縣的貧困鄉(xiāng)有好幾個，能不能從縣里多要一些錢、多要一些優(yōu)惠政策呢？一方面，家丑不怕外揚(yáng)、落后不怕挨打，訴苦衷、嘆苦經(jīng)，爭取上級的同情；另一方面，想方設(shè)法向縣里各權(quán)力部門大獻(xiàn)殷勤。第三節(jié)財政職能一、財政職能的界定二、資源配置職能三、收入分配職能四、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能一、財政職能的界定（一）財政職能的含義財政職能，是指財政在一定經(jīng)濟(jì)模式下客觀上固有的功能。具體包括兩個方面的含義：

1、財政職能是客觀存在的，也是財政所固有的

2、財政職能與財政作用不同（二）財政職能的界定

財政職能的定位取決于政府職能的定位。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職責(zé)的基本領(lǐng)域，是在維護(hù)國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，滿足通過市場機(jī)制滿足不了或滿足不好的公共需要。一方面要使市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用，另一方面，政府必須對市場配置的“缺陷”進(jìn)行調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)。二、資源配置職能（一）資源配置職能的含義財政的資源配置職能就是政府在運(yùn)用財政手段實(shí)現(xiàn)政府資源和社會資源有效率配置的功能。（二）政府配置資源的手段

1、預(yù)算安排通過政府預(yù)算的支出安排，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)資源的直接配置。

2、制度安排（1）環(huán)境性制度。主要是指市場體系建設(shè)和資源配置環(huán)境改善方面財政制度安排。（2）制約性制度。主要是糾正外部效應(yīng)、保障充分競爭等方面的財政稅收制度安排。

（3）引導(dǎo)性制度。即通過財政稅收制度的安排，來引導(dǎo)資源配置。（三）資源配置職能的主要內(nèi)容1、微觀的資源配置（1）市場完全無法提供的純公共商品領(lǐng)域（2）市場配置嚴(yán)重不足的領(lǐng)域（3）市場配置無效率或不經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)域2、宏觀的資源配置（1）區(qū)域間的均衡配置，即依據(jù)國家經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展目標(biāo)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展出發(fā)，促進(jìn)要素市場的完善，推動資源在區(qū)域間的合理配置。（2）部門間的均衡配置，即依據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)節(jié)資源在國民經(jīng)濟(jì)各部門之間的配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

三、收入分配職能(一）收入分配職能的含義財政收入分配職能是指政府為了實(shí)現(xiàn)公平分配的目標(biāo)，對市場機(jī)制形成的收入分配格局予以調(diào)整的職責(zé)和功能。在市場經(jīng)濟(jì)中，主要有兩大因素影響收入的分配：一是要素稟賦，即個人或經(jīng)濟(jì)主體擁有的要素數(shù)量。二是這些要素在市場上的價格。公平的含義是絕對的嗎是大家都一樣嗎是不講差距的平均主義嗎公平的含義是寬泛的公平不在于有沒有差距，而在于差距是否合理，能不能調(diào)動人的積極性公平≠平均主義明確：3000萬一輛的汽車100萬一張的木床300萬的一塊手表《中國改革》雜志：我國目前城鎮(zhèn)最高與最低收入10％家庭間的人均收入差距約31倍。城鄉(xiāng)合計(jì)，全國最高與最低收入10％家庭間的人均收入差距約55倍。（二）公平的判斷1、公平的含義（1）經(jīng)濟(jì)公平，即對所有社會成員參與經(jīng)濟(jì)活動的資格都一視同仁，所有社會成員都按同一規(guī)則參與經(jīng)濟(jì)活動，各人按照其對生產(chǎn)的貢獻(xiàn)份額獲取相應(yīng)的收入份額。（2）社會公平，即強(qiáng)調(diào)勞動成果在分配結(jié)果上的均等，遵循的是社會道德準(zhǔn)則。但社會公平并不意味著收入的人人等額分配，而是在需要與可能之間進(jìn)行權(quán)衡。2、收入不平等的度量公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，首先要基于對一個社會收入差距狀況的了解以及對公平狀態(tài)的判斷。一個社會的收入分配狀況經(jīng)常用洛侖茲曲線和基尼系數(shù)來進(jìn)行度量。洛侖茲曲線反映一個社會的收入在各階層之間的不平等程度。基尼系數(shù)反映一個社會的個人收入差距狀況。

0PYABCD洛侖茲曲線LP：收入在一定水平的人口占總?cè)丝诘谋戎豗：某一檔次的收入之和占總收入的比重洛侖茲曲線圖設(shè)曲線L與對角線OC所圍成的陰影面積為A，三角形OCD的面積為B，則基尼系數(shù)G=A/B。對角線OC是絕對平等線，即每個人得到同等數(shù)額的收入；折線OCD是絕對不平等線，即某一個人得到了全部收入。當(dāng)L與OC重合時，G=0，收入分配絕對公平，每個人都得到等額收入。

當(dāng)L與折線OCD重合時，G=1，收入分配絕對不公平，全部收入都?xì)w一個人所有。

一般情況下，0〈G〈1。國際上確定的反映個人收入差距的大致標(biāo)準(zhǔn)為：基尼系數(shù)在0.2以下表示絕對平均；0.2-0.3之間表示比較平均；0.3-0.4之間較為合理；0.4-0.5之間差距較大；0.5以上說明收入差距相當(dāng)懸殊。基尼系數(shù)也表明收入分配差距對社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響。按照通常標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.3左右為最佳狀態(tài)(Best)，在0.3-0.4之間為正常狀態(tài)(Normal)，但超過0.4就為警戒狀態(tài)(Warn)，達(dá)到0.6則屬社會動亂隨時發(fā)生的危險狀態(tài)(Danger)。居民收入差距的七種原因

1.源于誠實(shí)勞動中努力程度和辛勞程度不同而形成的收入差別2.源于各人稟賦和能力不同而形成的收入差別3.源于要素占有的狀態(tài)、水平不同而形成的收入差別4.源于機(jī)遇不同而形成的收入差別5.源于現(xiàn)行體制、制度某些不夠合理的“明規(guī)則”因素而形成的收入差別6.源于現(xiàn)行體制、制度中已實(shí)際形成而不被追究或暫時不被追究的“潛規(guī)則”而形成的收入差別7.源于不法行為、腐敗行為而形成的收入差別國家統(tǒng)計(jì)局2013.1.18日公布數(shù)據(jù)：2003年0.4792004年0.4732005年0.48520