國研專稿我國教育機會均等的實現(xiàn)情況和改進建議

內(nèi)容摘要：當前，我國教育資源可及性明顯提高，經(jīng)濟可負擔性不斷提高，教育區(qū)域發(fā)展差距逐步縮小，全民教育普及程度不斷提升，特殊群體受教育權(quán)利得到有效保障，實現(xiàn)教育機會均等取得顯著成就。但與此同時，我國也還面臨城鄉(xiāng)、區(qū)域、學校之間教育資源質(zhì)量差距仍較大，全民教育普及程度仍須提高，中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)教育普及程度相對較低，快速城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生新的教育不均衡等問題。有鑒于此，建議加強中央和省級政府統(tǒng)籌，提高教育經(jīng)費保障的政府層級；提高教育質(zhì)量，促進教育事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展；樹立科學教育觀，完善教育機會均等的保障機制；促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，不斷提升服務(wù)質(zhì)量均等程度；進一步擴大各級各類教育普及率，提高全民受教育水平。關(guān)鍵詞：教育機會均等，指標體系，實現(xiàn)情況，改進建議一、教育機會均等的基本內(nèi)涵和指標體系教育機會均等是指在自然、社會或文化等方面處于不利地位的社會成員均可在教育中得到補償，即無論其在種族、民族、性別、宗教信仰、經(jīng)濟地位和政治地位等方面有何不同，都享有同等的受教育機會①。衡量教育機會均等有兩個主要變量，一是進入某一級教育的機會，即入學率指標；二是接受何種質(zhì)量的教育，即教育質(zhì)量指標。由于生均教育經(jīng)費與教育質(zhì)量存在較大相關(guān)性，以及其他教育數(shù)據(jù)統(tǒng)計的不完善，通常采用生均教育經(jīng)費指標代替教育質(zhì)量指標②；從可操作和可行的角度看，也可選擇不同學段的完成率、升學率等作為度量教育質(zhì)量公平的指標。除對不同教育階段的評價外，平均受教育年限也是衡量總體教育水平的重要指標。從實際應用范疇看，各類生均經(jīng)費、教學設(shè)施、入學狀況、師資狀況、人口受教育狀況是最廣泛使用的指標。這五類指標可以繼續(xù)劃分為兩類，一類是事業(yè)性教育資源配置指標，包括生均經(jīng)費、教學設(shè)施、師資狀況；另一類是教育規(guī)模指標，包括入學狀況和人口受教育狀況③?？紤]到數(shù)據(jù)的連貫性和可獲得性，我們重點梳理了符合相應維度、時間跨度為1990年至2020年的指標數(shù)據(jù)④，初步構(gòu)建了我國教育機會均等指標體系(見表1)。為直觀體現(xiàn)與“理想狀態(tài)”的差距，參考我國2050年全面實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，結(jié)合2025年和2035年的教育階段性目標數(shù)據(jù)，我們采用熵權(quán)法⑤對各指標進行賦權(quán)，得出綜合指數(shù)。通過對教育機會均等各維度指數(shù)、綜合指數(shù)以及各指標數(shù)據(jù)的梳理，闡述推進教育機會均等過程中取得的成就和遇到的困難，基于此，為進—步促進教育機會均等提供現(xiàn)實可行的思路和建議。二、我國教育機會均等的實現(xiàn)情況過去三十年，我國教育機會均等綜合指數(shù)從0.0565提高至0.7023，各維度指數(shù)均不斷提高，成績喜人。從對教育機會均等的貢獻度看，教育規(guī)模略高于事業(yè)性教育資源配置，2020年分別為50.21%、49.79%?？紤]到1990年的部分指標數(shù)據(jù)是通過測算方法估計得到，以下將主要結(jié)合2000年以來事業(yè)性教育資源配置和教育規(guī)模兩個維度的實際指標數(shù)據(jù)，具體分析我國教育機會均等的實現(xiàn)情況。(一)實現(xiàn)教育機會均等取得的成就教育資源可及性明顯提高。從經(jīng)費投入看，2020年，我國教育經(jīng)費總投入5.3萬億元，較2000年增長13.25倍。教育經(jīng)費總投入的省際基尼系數(shù)總體呈下降趨勢，各省教育經(jīng)費總投入的差距在縮小。從辦學條件看，全國各級各類學校校舍建筑面積39.2億平方米，教學、科研儀器設(shè)備資產(chǎn)總值12288.3億元，較2000年分別增長31.78倍和6.58倍。農(nóng)村教學點數(shù)字教育資源全覆蓋項目持續(xù)推進，彌補了音體美等學科師資不足的問題。從教師配備看，全國小學、初中、普高、中職、高校共有專任教師643.42萬人、386.07萬人、193.32萬人、85.74萬人和183.30萬人，較2000年分別增長10.98%、14.03%、130.14%、219.21%和195.69%。經(jīng)濟可負擔性不斷提高。經(jīng)過多年不懈努力，我國公共財政對教育的投入強度逐步提高，2012年首次實現(xiàn)國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值不低于4%的目標并連續(xù)9年保持，2020年這一比例為4.22%。2020年國家財政性教育經(jīng)費占全國教育經(jīng)費總投入的比重也達到80.9%，成為教育投入的主渠道。2000年至2020年，我國財政性教育經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重的省際基尼系數(shù)持續(xù)降低，各省財政性教育經(jīng)費投入占各省GDP比重的差距不斷減小。全國范圍內(nèi)從2008年開始實現(xiàn)真正意義的免費義務(wù)教育。逐步形成政府主導、學校和社會積極參與的覆蓋學前教育至研究生教育的學生資助政策體系，“因貧失學”“因教致貧”等問題基本解決。教育區(qū)域發(fā)展差距逐步縮小。各地加大對農(nóng)村和城鎮(zhèn)薄弱學校的改造力度，努力縮小學校間的差距。有些地方逐步推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育生均經(jīng)費的均衡撥付，促進辦學條件均衡；有些地區(qū)建立起校際教師交流制度和教師輪換制度等，初步實現(xiàn)教師資源均衡配置；很多地區(qū)加大對薄弱學校的改造力度，教育均衡不斷提高，中小學“擇校熱”問題正在妥善解決?！班l(xiāng)村弱”“城鎮(zhèn)擠”的狀況正在好轉(zhuǎn)，農(nóng)村學校辦學條件大幅改善。截至2019年底，全國30.9萬所義務(wù)教育學校(含教學點)辦學條件達到基本要求 (占學?？倲?shù)的99.80%)，全國95.30%的縣通過了縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展國家督導評估驗收，中西部地區(qū)和貧困地區(qū)的中小學生接受的義務(wù)教育質(zhì)量不斷提升。城鎮(zhèn)義務(wù)教育的大班額、超大班額基本消除。2019年城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村人口平均受教育年限差距為1.86年，較2000年減少21.99%。全民教育普及程度不斷提升。2020年，我國學前教育普及率、普惠率均超過84%，九年義務(wù)教育鞏固率達到95%以上，高中階段教育全面普及(毛入學率達到91.2%)。2000年至2020年，各省各學段升學率的省際基尼系數(shù)均不斷下降，各省之間差距逐漸縮小。高層次教育的可及性明顯提高。2020年，高等教育毛入學率54.4%，在學總規(guī)模達4183萬人，居世界第一；研究生教育招生110.7萬人，普通本專科招生967.50萬人，成人本?？普猩?63.76萬人。另據(jù)“七普”數(shù)據(jù)，我國15歲及以上人口的平均受教育年限從2000年的8.58年提高至2020年的9.91年，文盲率則從6.72%下降為2.67%，兩者的省際基尼系數(shù)一直呈現(xiàn)降低趨勢(前者從2010年的0.0581降至2020年的0.0486，后者從2000年的0.4175分別降至2010年的0.3678和2020年的0.2970)，省際差異逐步減少，均等程度逐漸提高。特殊群體受教育權(quán)利得到有效保障。2020年，義務(wù)教育階段在校生中進城務(wù)工人員隨遷子女1429.73萬人，占比為9.1%，較2000年提高1.43個百分點；其中，小學和初中在公辦學校就讀的比例分別為79.5%和81.3%。全國共有特殊教育學校2244所，專任教師6.6萬人，分別較2000年增長31.54%和69.23%；通過各種形式招收特殊教育學生14.9萬人，在校生88.08萬人，分別是2000年的2.3倍和2.07倍。通過在民族地區(qū)舉辦預科班、民族班、辦好民族地區(qū)高等教育，在廣大農(nóng)牧區(qū)推行寄宿制教育等舉措，少數(shù)民族學生受教育權(quán)利也得到有效保障。(二)實現(xiàn)教育機會均等面臨的問題雖然2000年以來，我國在實現(xiàn)教育機會均等方面取得重大進展，教育機會均等各維度指數(shù)不斷提高，但受發(fā)展階段制約、教育理念偏差、與社會需求脫節(jié)、政策扶持尚欠精準等影響，仍面臨一些阻礙教育機會均等實現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)，使得最近十年指標提升受到阻力，增長速度不快，甚至產(chǎn)生減速。城鄉(xiāng)、區(qū)域、學校之間教育資源質(zhì)量差距仍較大。生均經(jīng)費方面，東、中、西部生均經(jīng)費仍有差異。除普通高等學校外，東部地區(qū)生均經(jīng)費都顯著高于中西部，中部略高于西部，地區(qū)間不平衡的現(xiàn)象仍然存在。教學設(shè)施方面，東、中、西部幼兒園及義務(wù)教育平均生均教學及輔助用房面積基本持平，東部高中平均生均教學及輔助用房面積顯著高于中西部。師資狀況方面，除小學外，中西部各級教育生師比均高于東部。農(nóng)村學校的條件、環(huán)境、待遇與城市學校相比仍缺乏優(yōu)勢與吸引力。優(yōu)秀中青年骨干教師不斷流入城市學校，導致農(nóng)村地區(qū)學校教師的年齡、學科和能力結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村教師的年齡、學歷、素質(zhì)等方面與城市學校也存在較大差距。有限的教育資源仍不斷向優(yōu)質(zhì)學校傾斜，導致學校之間教育質(zhì)量差異仍較大。全民教育普及程度仍須提高。目前，我國整體勞動力教育水平與發(fā)達國家之間仍存在較大差距。15—64歲人口的平均受教育年限不僅低于多數(shù)經(jīng)合組織(OECD)國家，也低于韓國、新加坡、馬來西亞、斯里蘭卡、菲律賓、泰國、印度尼西亞、文萊等亞太國家。與世界其他人口大國相比，我國的教育發(fā)展狀況大致處于中位水平。中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)教育普及程度相對較低。全國2020年15歲及以上人口平均受教育年限為9.91年，東部地區(qū)在全國水平之上，中部地區(qū)與全國水平基本持平，西部地區(qū)完全低于全國平均水平。農(nóng)業(yè)勞動力受教育水平更低。2019年，農(nóng)業(yè)部門勞動力中未上過學、小學以及初中教育水平的勞動力占比分別為7.4%、38.8%和45.9%。2000年至2020年，農(nóng)村人口平均受教育年限的省際基尼系數(shù)大于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)不僅教育普及程度低于城鎮(zhèn)，省際差異程度也大于城鎮(zhèn)?？焖俪擎?zhèn)化過程中產(chǎn)生新的教育不均衡問題。目前，多數(shù)地區(qū)進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育階段的受教育權(quán)利逐步得到保障，但在一部分地區(qū)，尤其是沿海發(fā)達地區(qū)和大城市，由于公共教育資源并不都能實現(xiàn)與隨遷子女數(shù)量同步增長，供需矛盾仍然比較突出；部分已接受隨遷子女的民辦學校，由于缺乏相應的辦學條件，教學和學習的環(huán)境較差，教學管理甚至學生安全存在一定隱患。近年來，由于城鎮(zhèn)化政策變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及異地中高考政策限制，越來越多的回流兒童重新成為了留守兒童。如何更好解決留守兒童缺乏關(guān)愛、缺乏親情以及面臨輟學、失學等一系列問題，幫助他們生活好、學習好，讓他們都有公平接受教育的權(quán)利，既是各級政府不可推卸的重要職責，也是實現(xiàn)教育機會均等的應有內(nèi)容。三、促進教育機會均等的思路和建議實現(xiàn)教育機會均等不可能一蹴而就，需要通過設(shè)立階段性目標逐步解決不同維度的阻礙因素，從而最終實現(xiàn)教育機會均等的“理想狀態(tài)”。事業(yè)性教育資源配置曲線雖然暫時位于下方，但在2025年前后將超過教育規(guī)模的貢獻度，有著巨大的增長潛力，需要重點關(guān)注；教育規(guī)模的貢獻度雖然后期會被事業(yè)性教育資源配置超越，但增長速度也在逐年攀升，需要持續(xù)關(guān)注。根據(jù)我們的測算，如能順利達成各項預期目標，到2025年，我國教育機會均等綜合指數(shù)將從2020年的0.7023提升至0.7340，到2035年將進一步提升至0.8125，到2050年將有望達到0.9560?；诖耍岢鋈缦赂倪M建議。(一)加強中央和省級政府統(tǒng)籌，提高教育經(jīng)費保障的政府層級事業(yè)性教育資源配置維度中，教育經(jīng)費是重點。要加緊制定基本公共教育服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標準，參照現(xiàn)行財政保障或中央補助標準，制定義務(wù)教育公用經(jīng)費保障、免費提供教科書、中等職業(yè)教育國家助學金等教育保障的國家基礎(chǔ)標準，到2025年實現(xiàn)家庭經(jīng)濟困難學生資助全覆蓋；規(guī)范教育領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)的支出責任分擔方式，實行中央與地方分檔按比例分擔，在目前三檔分比例的基礎(chǔ)上逐步細化為四檔或五檔比例，從而實現(xiàn)對經(jīng)濟相對落后地區(qū)的精準扶持；在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，對共同財政事權(quán)教育服務(wù)事項予以優(yōu)先保障。完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，著重增強縣級政府教育保障能力。將教育基礎(chǔ)保障情況納入縣級政府履行教育職責評價指標體系，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實保障農(nóng)村教學最基本的配套設(shè)施，嚴格督導考核。注重政策施行效率和落實情況，保證各項政策精準實施、落到實處。(二)提高教育質(zhì)量，促進教育事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展近年來，國家資源投入一直在增加，事業(yè)性教育資源配置維度內(nèi)各指標數(shù)值不斷增長，但對教育機會均等的貢獻度在一段時間內(nèi)仍不及教育規(guī)模，資源投入效果不佳。在增加教育資源投入的同時，要更加注重資源使用質(zhì)量。嚴格按照教學規(guī)律和學生的成長規(guī)律，辦好每一所學校，教好每一個學生，堅持因材施教，為每個學生都有平等的機會接受高質(zhì)量教育、實現(xiàn)個性發(fā)展創(chuàng)造條件。在提高整體教育質(zhì)量的同時，重點提高農(nóng)村學校的經(jīng)費投入，激發(fā)農(nóng)村學校辦學活力，提高農(nóng)村學校的教育質(zhì)量。要以培育學生的創(chuàng)新精神和實踐能力為根本，以科學文化知識的學習為重點，面向全體學生，促進學生德智體美勞全面發(fā)展，為他們的可持續(xù)發(fā)展奠基。優(yōu)化專業(yè)設(shè)置和教學內(nèi)容，完善人才培養(yǎng)體系，提高職業(yè)教育適應性。凝練辦學特色，聚焦發(fā)展重點，探索分類評價機制，進一步提高高等教育吸引力。加強教師隊伍建設(shè)。堅持把師德師風建設(shè)擺在教師隊伍建設(shè)首位，強化教師業(yè)務(wù)培訓，全面提高教學能力，提升綜合素養(yǎng)；發(fā)揮骨干教師的引領(lǐng)作用，持續(xù)實施青藍互助計劃，加強青年教師的培養(yǎng)，促進教師隊伍素質(zhì)的全面提高。提高教師待遇，改進教師培養(yǎng)培訓體系。(三)樹立科學教育觀，完善教育機會均等的保障機制進一步加強保障事業(yè)性教育資源配置的各項機制，保證資源投入穩(wěn)定有效。健全教育政績考核制度，牢固樹立科學教育觀、正確政績觀，嚴禁以升學率作為評價學校和教師的主要指標，按照《義務(wù)教育質(zhì)量評價指南》要求，建立以發(fā)展素質(zhì)教育為導向的科學評價體系，加快研制和不斷優(yōu)化各地縣域義務(wù)教育質(zhì)量、學校辦學質(zhì)量和學生發(fā)展質(zhì)量的評價實施細則。不以升學論基礎(chǔ)教育的成功，而以根據(jù)每個孩子的發(fā)展和成長配置教育資源，切實推進基礎(chǔ)教育的起點公平。鞏固教育經(jīng)費保障機制，堅持國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比例不低于4%，保證財政教育支出強度，加快支出進度。落實對個人和企業(yè)捐贈教育的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵社會資本加大教育投入。增強教育經(jīng)費分配的科學性，確保教育投入與教育事業(yè)發(fā)展的實際需求相適應。完善教育考試制度，義務(wù)教育堅持免試就近入學，穩(wěn)妥推進高等教育分類考試，探索基于統(tǒng)一高考和高中學業(yè)水平考試成績、參考綜合素質(zhì)評價的多元招生機制。發(fā)展促進教育區(qū)域協(xié)調(diào)的各種機制，包括教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移機制，異地就學機制，對口支援機制等。到2025年，隨遷子女平等享有基本公共教育服務(wù)的權(quán)利得到更大保障。(四)促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，不斷提升服務(wù)質(zhì)量均等程度事業(yè)性教育資源配置要考慮到城鄉(xiāng)差距。進一步推進義務(wù)教育學校標準化建設(shè)，持續(xù)改善校舍環(huán)境，配足配齊教學資源和設(shè)施設(shè)備，加大優(yōu)秀教師培養(yǎng)力度，加強教學質(zhì)量和規(guī)范辦學行為。學校建設(shè)、財政撥款、教師、設(shè)備等教育資源配置要繼續(xù)向農(nóng)村地區(qū)、老少邊遠地區(qū)、薄弱學校傾斜。加大對欠發(fā)達縣財政轉(zhuǎn)移支付力度，通過省、市級政府財政轉(zhuǎn)移支付政策，增強欠發(fā)達縣政府的義務(wù)教育經(jīng)費保障能力，不斷縮小省內(nèi)縣域間的義務(wù)教育發(fā)展差距，推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡在縣域基礎(chǔ)上向省域推進。積極推進縣域內(nèi)義務(wù)教育學校教師和校長流動，均衡配置縣域內(nèi)義務(wù)教育學校教師資源。到2035年，縣域內(nèi)義務(wù)教育從基本均衡發(fā)展為優(yōu)質(zhì)均衡，普及鞏固水平達到發(fā)達國家平均水平，完成水平和學業(yè)質(zhì)量進入世界前列。積極完善基于初中學業(yè)水平考試、結(jié)合綜合素質(zhì)評價的高中階段招生錄取模式。完善優(yōu)質(zhì)普通高中招生指標分配到初中學校政策，確保名額分配比例，并不斷提高農(nóng)村學校和薄弱學校升入優(yōu)質(zhì)高中比例。(五)進一步擴大各級各類教育普及率，提高全民受教育水平教育規(guī)模目前在教育機會均等中貢獻度最高，要繼續(xù)保持其穩(wěn)定的增長速度。以中西部農(nóng)村地區(qū)為重點，加快普及高中階段教育，力爭使2035年的高中階段毛入學率從2021年的91.4%提高到97%以上。加快學前教育普及，繼續(xù)鼓勵支持政府機關(guān)、國有企事業(yè)單位、軍隊、街道、農(nóng)村集體舉辦公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)，鼓勵社會力量舉辦高水平、特色化幼兒園，滿足人民群眾多樣化學前教育需求。加強農(nóng)村地區(qū)和偏遠地區(qū)學前教育投入，盡快補齊短板。到2035年，將學前教育毛入園率進一步提高到95%以上，