中國的失業(yè)保險制度改革

中國的失業(yè)保險制度改革

一失業(yè)總量與結(jié)構(gòu)1950年代初，舊中國遺留下來400多萬失業(yè)人員，這些人員在1950年代中期就得到了解決。1960年代初期，由于“大躍進(jìn)”的失誤，中國城鎮(zhèn)又發(fā)生了嚴(yán)重的失業(yè)問題，當(dāng)時解決的辦法是讓1958年從農(nóng)村進(jìn)城的人返回農(nóng)村。1961～1963年，全國裁減了1887萬人，農(nóng)村人民公社成為城鎮(zhèn)勞動力的蓄水池。1978年，在“文化大革命”中上山下鄉(xiāng)的知識青年大量返城，形成巨大的就業(yè)壓力，中央政府為此制定了“在國家統(tǒng)籌規(guī)劃的指導(dǎo)下，實(shí)行勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合”的“三結(jié)合”就業(yè)方針，經(jīng)過5年的努力，到1982年基本平抑了這次失業(yè)高峰。1990年代以來，中國在從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中出現(xiàn)了新的失業(yè)問題。同過去的情況相比，解決市場經(jīng)濟(jì)的失業(yè)問題簡單用行政手段難以奏效，需要建立規(guī)范的失業(yè)保險機(jī)制。從總量看，1990年代的失業(yè)率逐年上升（參見表-1）。表-1部分年份城鎮(zhèn)失業(yè)和失業(yè)保險金收支狀況（1987～1997）需要指出，目前中國的登記失業(yè)率并不能全面反映實(shí)際的失業(yè)狀況，這個問題將在本文的第4部分展開。這里仍以登記失業(yè)率分析失業(yè)結(jié)構(gòu)。表-2按受教育程度分的城鎮(zhèn)失業(yè)人員失業(yè)原因構(gòu)成（1997年）從表-2中可看出，中國目前失業(yè)人員主要集中在國有企業(yè)下崗職工離開企業(yè)和初高中畢業(yè)后找不到工作。此外對行業(yè)失業(yè)情況的分析表明，中國2/3以上的下崗職工屬長期性失業(yè)。由于目前勞動力還難以大規(guī)?？缧袠I(yè)自由流動，因此在一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出下崗職工比例高、工資水平低、下崗生活費(fèi)低的特點(diǎn)。例如1997年的一項(xiàng)調(diào)查表明，木材運(yùn)輸業(yè)下崗比例是39%，紡織業(yè)是31%。二失業(yè)保險制度的建立與完善1.失業(yè)保險制度的建立建國初期，1950年政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的暫行辦法》。但是，這一失業(yè)救濟(jì)辦法只是為了解決舊中國遺留的失業(yè)問題。隨著1950年代中期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，失業(yè)問題逐步淡化，到1957年，中國宣布消滅了失業(yè)，之后20多年，在中國的社會保障體系內(nèi)是沒有失業(yè)保險這一概念的。1986年，為適應(yīng)國有企業(yè)改革的需要，國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，開始建立失業(yè)保險。當(dāng)時有兩項(xiàng)重要的國有企業(yè)改革措施促使失業(yè)保險產(chǎn)生：一項(xiàng)是用工制度的改革，1986年國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，要求企業(yè)招工面向社會，公開招考，擇優(yōu)錄用，并對新招收的職工實(shí)行勞動合同制，以改變過去長期實(shí)行的終身就業(yè)體制，這必然產(chǎn)生合同期滿后職工可能面臨的失業(yè)問題；一項(xiàng)是1986年第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第18次會議通過了《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》，其中規(guī)定國家通過各種途徑妥善安排破產(chǎn)企業(yè)職工重新就業(yè)，并保證他們重新就業(yè)前的基本生活需要，這必然產(chǎn)生破產(chǎn)企業(yè)職工可能面臨的失業(yè)問題。由于當(dāng)時對于社會主義社會是否應(yīng)存在失業(yè)，理論上仍存在較大爭論，所以1986年的暫行規(guī)定回避了“失業(yè)”的概念，而用“待業(yè)”一詞來表述失業(yè)問題?！秶衅髽I(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》適用于以下4種人：宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡的職工；企業(yè)終止、解除勞動合同的工人；企業(yè)辭退的職工。這個暫行規(guī)定還對職工待業(yè)保險基金的籌集和管理、待業(yè)保險基金的使用、待業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)等做了具體的規(guī)定。盡管《國有企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》只適用于職工中的很小一部分，但它事實(shí)上開了中國失業(yè)保險的先河，在中國社會保障體系建設(shè)中起了重要的作用。2.現(xiàn)行失業(yè)保險制度的基本內(nèi)容1986～1993年是中國失業(yè)保險的探索時期，國家有關(guān)部門相繼發(fā)布了失業(yè)保險的相關(guān)規(guī)定近10個，積極探索失業(yè)保險制度。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1993年4月，國務(wù)院頒布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，這是對1986年《國有企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的發(fā)展與完善。其主要內(nèi)容如下。失業(yè)保險實(shí)施范圍。《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》基本上把覆蓋面擴(kuò)大到所有國有企業(yè)職工。可以享受失業(yè)保險的人員共有以下7種9類：依法宣告破產(chǎn)企業(yè)的職工；瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精簡的職工；按照國家規(guī)定被撤消、解散企業(yè)的職工；按照國家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡的職工；終止或解除勞動合同的職工；企業(yè)辭退、除名或開除的職工；依照法律、法規(guī)或按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，享受失業(yè)保險的其他職工。近年來，一些地方在制定失業(yè)保險實(shí)施細(xì)則時，已經(jīng)把實(shí)施范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有經(jīng)濟(jì)類型企業(yè)的職工。如北京、上海、天津市，山東、湖北、浙江、福建、湖南、安徽、遼寧等省，對集體企業(yè)或其他非國有企業(yè)職工也建立了失業(yè)保險制度。失業(yè)保險基金來源。失業(yè)保險金有3個來源：企業(yè)繳納的失業(yè)保險費(fèi)、失業(yè)保險基金的利息收入、國家財政補(bǔ)貼。1993年的失業(yè)保險規(guī)定沒有要求職工個人繳費(fèi)，但一些省市在制定實(shí)施方案時，規(guī)定職工個人也要繳納少量失業(yè)保險費(fèi)。如北京市規(guī)定不論收入多少，每個職工每月交2元失業(yè)保險費(fèi)。現(xiàn)在，多數(shù)省市規(guī)定企業(yè)繳納失業(yè)保險費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)不低于企業(yè)全部職工工資總額的0.6%，可以根據(jù)本地失業(yè)基金的支出情況加以調(diào)整，一般不高于1%。失業(yè)救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。失業(yè)津貼支出包括失業(yè)救濟(jì)金、醫(yī)療費(fèi)、喪葬補(bǔ)助、供養(yǎng)直系親屬的撫恤費(fèi)和救濟(jì)費(fèi)以及轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)、生產(chǎn)自救費(fèi)和管理費(fèi)。此外，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，為解決失業(yè)職工生活困難和幫助他們再就業(yè)支付一定必要的費(fèi)用。失業(yè)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T規(guī)定的社會救濟(jì)金額的120%～150%，具體數(shù)額由當(dāng)?shù)厥?、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。有些地區(qū)民政部門的社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)多年沒有修改，與現(xiàn)在的生活水平相比過低。在這種情況下，可以由失業(yè)保險管理部門自行測定當(dāng)?shù)鼐用竦淖畹蜕钏?，參照確定失業(yè)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)?！秳趧臃ā穼?shí)施后，各地制定了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，一些地方的失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)采用了和最低工資標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的辦法。失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。在多大的范圍內(nèi)統(tǒng)一確定失業(yè)保險基金的繳費(fèi)率和支付標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)籌使用失業(yè)保險基金，對于這一基金分擔(dān)失業(yè)風(fēng)險的作用有重要影響。理論上說，統(tǒng)籌的范圍越大，大數(shù)法則越能發(fā)揮作用。但中國改革中形成的“分灶吃飯”的財政體制在一定程度上制約了統(tǒng)籌層次的提高。1986年的待業(yè)保險暫行規(guī)定中曾要求省、自治區(qū)、直轄市統(tǒng)籌使用待業(yè)保險基金，由于財政體制等方面的原因，到1993年為止，除直轄市外，幾乎沒有一個地區(qū)能夠真正落實(shí)。為此，在1993年的規(guī)定中提出“待業(yè)保險基金實(shí)行市縣統(tǒng)籌”。失業(yè)人員的轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練與生產(chǎn)自救。可以按照上年度籌集的失業(yè)保險基金的一定比例提取這兩項(xiàng)費(fèi)用。轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費(fèi)的使用對象包括3類：一類是社會公開失業(yè)者；一類是企業(yè)內(nèi)確實(shí)需進(jìn)行轉(zhuǎn)崗、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練的下崗人員，即隱性失業(yè)人員；還有一類是勞動部門舉辦的就業(yè)訓(xùn)練中心。生產(chǎn)自救費(fèi)一般是有償使用，對象包括兩類：一是建立和發(fā)展生產(chǎn)自救基地，吸納失業(yè)者；一是扶持部分企業(yè)開展生產(chǎn)自救，安置企業(yè)的富余人員。建立生產(chǎn)自救基地的形式主要有3種：一是扶持勞動就業(yè)服務(wù)企業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)崗位，把勞服企業(yè)作為吸納失業(yè)青年和失業(yè)者的基地；二是與效益好的其他企業(yè)聯(lián)合舉辦生產(chǎn)自救基地。這種生產(chǎn)自救基地可以是一個企業(yè)，也可以是企業(yè)內(nèi)的部分生產(chǎn)領(lǐng)域；三是自辦生產(chǎn)自救基地。如投入適量生產(chǎn)自救費(fèi)，選擇合適的地區(qū)或街道，購置攤棚，作為失業(yè)者從事個體經(jīng)營的基地。三失業(yè)保險制度的作用盡管與養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險相比，失業(yè)保險是中國歷史最短的險種，卻對體制改革、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都起了積極作用。1.為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用失業(yè)保險的建立和發(fā)展填補(bǔ)了中國社會保障項(xiàng)目的空白，對社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從1986年建立失業(yè)保險，至1996年，失業(yè)保險基金累計收入171億元，累計支出85億元。11年共救濟(jì)失業(yè)職工900多萬人次。到1997年底，參加企業(yè)職工失業(yè)保險的在職職工8333萬，城鎮(zhèn)失業(yè)人口570萬，領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的人380萬。1997年失業(yè)保險基金收入46.9億元，支出36.3億元，累計節(jié)余86億元。與1980年代末、1990年代初相比，近年來失業(yè)人數(shù)增長很快，失業(yè)保險基金的收支額也有較大增長。2.為國有企業(yè)改革提供了一定外部條件建立失業(yè)保險制度的初衷就是為了促進(jìn)國有企業(yè)改革，或者說，建立失業(yè)保險制度是國有企業(yè)改革的配套措施之一。隨著改革的深入，國有企業(yè)改革必然面臨處理計劃經(jīng)濟(jì)下長期積累的冗員問題。1980年代初期，考慮當(dāng)時的社會心理狀態(tài)和職工承受能力，提出在企業(yè)內(nèi)部消化冗員。但企業(yè)作為一個經(jīng)濟(jì)組織，要它消化冗員，實(shí)際上是讓企業(yè)承擔(dān)了政府與社會應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的失業(yè)負(fù)擔(dān)，最終會將國有企業(yè)拖垮。中國失業(yè)保險制度從建立到發(fā)展，為國有企業(yè)改革，特別是用人制度的改革，如實(shí)行勞動合同制，提供了外部條件。1993年以后，失業(yè)保險基本擴(kuò)大到國有企業(yè)所有職工，為企業(yè)實(shí)行全員勞動合同制，自主確定用人數(shù)量和質(zhì)量以及分流部分富余人員都創(chuàng)造了一定的條件。3.對促進(jìn)再就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了積極作用中國的失業(yè)保險從建立起就把發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金與促進(jìn)失業(yè)人員的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)和生產(chǎn)自救密切結(jié)合起來，避免了一些西方國家曾存在的單純發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金，失業(yè)保險與就業(yè)脫節(jié)的弊端。在建立失業(yè)保險制度的同時就考慮到管理體制和基金的運(yùn)作與再就業(yè)工作的有機(jī)結(jié)合，有利于失業(yè)人員在領(lǐng)取救濟(jì)金的同時就從失業(yè)管理機(jī)構(gòu)方面得到再就業(yè)的信息和幫助。1994年以后，國家實(shí)施再就業(yè)工程，更加突出了失業(yè)保險基金促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)的作用。據(jù)國家統(tǒng)計局的資料，到1997年底，全國建立了33469個各類職業(yè)介紹服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中勞動部門辦的27592個，多數(shù)兼有失業(yè)保險的職能。1986～1997年，12年來，失業(yè)保險機(jī)構(gòu)共幫助860多萬人實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，其中享受失業(yè)保險救濟(jì)的人員再就業(yè)率高于60%，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展起了相當(dāng)大的促進(jìn)作用。四當(dāng)前失業(yè)保險存在的問題1.現(xiàn)行失業(yè)保險規(guī)定不能滿足經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)一步改革的要求一是目前實(shí)施的《國有企業(yè)待業(yè)保險規(guī)定》覆蓋面窄，僅限于國有企業(yè)。二是按現(xiàn)行失業(yè)保險規(guī)定，失業(yè)基金的來源單一，只由國有企業(yè)按職工工資總額的0.6%～1%繳納，難以滿足日益增多的失業(yè)救濟(jì)金需求，也不能解決下崗職工的生活費(fèi)用問題。三是失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次較低，使得失業(yè)保險在較大范圍內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險的能力大為減弱，造成一些地方失業(yè)保險基金大量積累而一些地方的失業(yè)保險基金已經(jīng)告罄。四是失業(yè)保險基金用于失業(yè)救濟(jì)金的比例偏低，這和大多數(shù)企業(yè)冗員沒有推向社會有關(guān)，此外一些地方的失業(yè)管理機(jī)構(gòu)有不合理的開支，也造成失業(yè)救濟(jì)金的損失。2.登記失業(yè)率不能全面反映實(shí)際失業(yè)狀況據(jù)勞動部門統(tǒng)計，1997年下崗職工高達(dá)1150多萬人，遠(yuǎn)高于社會登記失業(yè)人員。到1997年底全國國有企業(yè)下崗職工還有634.3萬人處于無崗狀態(tài)。1998年全年有609萬下崗職工實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，到年底，還有下崗職工610萬人。如果加上下崗職工，中國的失業(yè)率將達(dá)到7%以上。再加上一些已經(jīng)長期在城鎮(zhèn)生活但一時找不到工作的農(nóng)村剩余勞動力，中國的實(shí)際失業(yè)率很可能超過10%。因此，判斷就業(yè)狀況和宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，至少要考慮下崗職工與失業(yè)人員兩部分人。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，僅以登記失業(yè)率來判斷就業(yè)狀況和失業(yè)保險制度所發(fā)揮的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。3.隱性就業(yè)對失業(yè)狀況的影響中國不僅存在大量的隱性失業(yè)，近年來還出現(xiàn)了相當(dāng)規(guī)模的隱性就業(yè)。隱性就業(yè)大致可分為兩類：一種是國有企業(yè)職工在本企業(yè)下崗，拿一定的生活費(fèi)用和享受企業(yè)提供的社會保險，同時又從事個體經(jīng)營或到其他企業(yè)工作，但本人隱瞞其工作收入；另一種是登記失業(yè)人員，他們在非公有制企業(yè)從事全時或非全時工作，有的從事個體經(jīng)營，卻不認(rèn)為自己已經(jīng)就業(yè)或有意隱瞞其就業(yè)狀況。造成隱性就業(yè)的原因，有長期形成的就業(yè)觀念問題，即認(rèn)為只有在國有企業(yè)工作才是真正就業(yè)；也有社會保障制度覆蓋面小的原因，相當(dāng)一部分人把在缺乏社會保障的非國有企業(yè)工作或從事個體勞動當(dāng)成臨時舉措加以隱瞞，準(zhǔn)備一旦有機(jī)會還回國有企業(yè)；此外，勞動力市場運(yùn)行規(guī)則不健全，對非公有制經(jīng)濟(jì)單位的失業(yè)、就業(yè)狀況的調(diào)查登記難以全面反映實(shí)際情況，也給一些人一手拿下崗津貼或失業(yè)救濟(jì)，一手拿隱性就業(yè)勞動報酬提供了可乘之機(jī)。隱性就業(yè)的主體是國有企業(yè)下崗職工和原在國有企業(yè)工作的失業(yè)人員。全國究竟有多少隱性就業(yè)人員，比調(diào)查隱性失業(yè)還要困難得多。典型調(diào)查表明，在一些大城市中，隱性就業(yè)人員占國有企業(yè)下崗或失業(yè)人員的60%左右。隱性就業(yè)同樣掩蓋了失業(yè)率，給就業(yè)和失業(yè)保險制度的正常運(yùn)行帶來障礙。4.提前退休對就業(yè)狀況的影響近年來，一些地區(qū)和行業(yè)采取了提前退休的辦法來減輕國有企業(yè)冗員的壓力。一般是允許提前5年退休，個別行業(yè)的工種甚至放寬到提前10年退休，例如有關(guān)部門規(guī)定對紡織行業(yè)從事紡紗和織布的工種，工齡滿20年以上，距國家規(guī)定退休年齡不足10年的，可以提前退休，養(yǎng)老金由社會保險機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)。更多的是采用“內(nèi)退”的辦法，即在企業(yè)內(nèi)下崗，拿一定的生活費(fèi)，達(dá)到退休年齡時再向社會保障機(jī)構(gòu)辦理正式退休手續(xù)。據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，僅1998年前三季度，全國違規(guī)提前退休的人員約70萬人，一些行業(yè)提前退休的年齡到了40歲，最低的竟然不到30歲就退休了。表面看，提前退休似乎既減少了企業(yè)的冗員，又減少了對失業(yè)保險基金的壓力，但從全社會看，卻產(chǎn)生了種種弊端。一是給養(yǎng)老金造成巨大壓力。二是混淆了失業(yè)與養(yǎng)老的界限。在特定情況下，提前3～5年退休是可以的，也應(yīng)視工齡減發(fā)養(yǎng)老保險金，但提前20多年退休，實(shí)際是把失業(yè)人員劃入了養(yǎng)老的隊(duì)伍。三是擾亂了勞動力市場的正常秩序。40歲甚至30歲左右的人提前退休，并不會真正退出勞動力市場，把就業(yè)崗位讓給別人，減少勞動力的總供給。相反，他們以國家提供的養(yǎng)老保險等社會保障待遇為背景，在勞動力市場上具有更強(qiáng)的競爭力，而使相同年齡的失業(yè)人員或年輕的求職者處于不平等的競爭地位。5.勞動技能和就業(yè)觀念對再就業(yè)的影響目前再就業(yè)的難點(diǎn)之一是失業(yè)人員和下崗職工的勞動技能、就業(yè)觀念不適應(yīng)所有制結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)、技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求。天津市再就業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的一項(xiàng)調(diào)查很有代表性。天津市電子、紡織、化工3個行業(yè)的下崗職工中，年齡在35歲以上的占63.3%，初高中以下文化水平的占90.4%。這些下崗職工的共同特點(diǎn)是工種面窄，技能單一，再就業(yè)的競爭能力弱。此外，相當(dāng)一些失業(yè)人員和下崗職工的就業(yè)觀念也阻礙了他們到非公有制經(jīng)濟(jì)組織中再就業(yè)。不少人認(rèn)為只有在國有企業(yè)工作才算正式就業(yè)，在非國有企業(yè)工作或自謀職業(yè)是臨時的。也有的留戀“鐵飯碗”，認(rèn)為在非公有制企業(yè)工作沒有“穩(wěn)定感”。例如沈陽市1997年召開一次個體、私營企業(yè)投身社會再就業(yè)工程會議，一家私營企業(yè)主響應(yīng)政府號召，決定招收40名下崗職工，報名的只有20人，聽到企業(yè)規(guī)章制度比較嚴(yán)格，違章要解雇，當(dāng)場就走了10人，最后只留下2人愿意到這一企業(yè)工作。類似的事例，各地都有。五進(jìn)一步完善失業(yè)保險制度今后10多年，既是中國就業(yè)總量壓力最大的時期，也是就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時期。政府將堅(jiān)持市場配置勞動力資源的改革方向，并把就業(yè)作為宏觀調(diào)控的主要目標(biāo)之一，在總量上減少勞動力的供給，增加勞動力的需求，在結(jié)構(gòu)上重點(diǎn)做好國有企業(yè)下崗職工的再就業(yè)和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移工作，同時進(jìn)一步完善失業(yè)保險，保證勞動力流動過程中的社會穩(wěn)定。1.加強(qiáng)對就業(yè)總量和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控在就業(yè)總量方面，要盡量減少勞動力的供給而擴(kuò)大勞動力的需求。減少勞動力供給的根本措施是堅(jiān)持計劃生育政策。此外，實(shí)行勞動預(yù)備制度，對全國城鎮(zhèn)每年約200多萬不能升學(xué)的初高中畢業(yè)生實(shí)行2～3年的職業(yè)技術(shù)教育，對延緩當(dāng)前城鎮(zhèn)的勞動力供給壓力有積極作用。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行靈活工作制，包括工作崗位分享，非全日工作等，也可以減輕就業(yè)的總量壓力。對于用提前退休來減少勞動力總供給則要十分謹(jǐn)慎，針對目前大量提前退休的狀況，近年內(nèi)不宜采用這一辦法。擴(kuò)大勞動力需求的根本途徑是保持較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，“八五”期間，中國GDP每增長一個百分點(diǎn)，可以新增約90萬個工作崗位。1998年和1999年政府采取擴(kuò)張性財政政策，擴(kuò)大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資，并積極促進(jìn)國內(nèi)需求，以拉動經(jīng)濟(jì)增長，對保持適當(dāng)?shù)膭趧恿π枨笫鞘种匾摹Ｔ诰蜆I(yè)結(jié)構(gòu)方面，當(dāng)前最緊迫的是所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，近期內(nèi)，新增勞動力、國有企業(yè)下崗職工和失業(yè)人員的就業(yè)途徑主要是到非國有企業(yè)或自謀職業(yè)。近年來，非國有企業(yè)和個體經(jīng)濟(jì)組織成為就業(yè)的重要渠道。據(jù)國家統(tǒng)計局提供的資料，即使在1998年前三季度全國城鎮(zhèn)職工總數(shù)減少350多萬的情況下，城鎮(zhèn)私營個體從業(yè)人員仍比上年末增加300多萬。實(shí)現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不僅需要轉(zhuǎn)變下崗職工和失業(yè)人員的就業(yè)觀念，還涉及全社會就業(yè)意識的轉(zhuǎn)變，同時，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，使各種經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)人員都能享有國家規(guī)定的基本保障，也是所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要條件。就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的另一方面是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，中國長期實(shí)行農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的政策，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，已經(jīng)吸納了1億多農(nóng)村勞動力，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也面臨調(diào)整問題，下一步應(yīng)加快小城鎮(zhèn)的建設(shè)，加快城市化進(jìn)程。但對農(nóng)村勞動力進(jìn)城務(wù)工，特別是進(jìn)大城市，目前還應(yīng)當(dāng)合理控制，以減少對城市勞動力供給的壓力。結(jié)構(gòu)調(diào)整的另一個重要方面是提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重。1997年中國第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重為26.4%，而發(fā)展中國家目前第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比重平均為40%左右，在這方面，就業(yè)的潛力還很大，如社區(qū)服務(wù)，家庭和個人服務(wù)方面，還存在大量的需求，但供給不足。與產(chǎn)業(yè)、技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的，是加強(qiáng)對下崗職工和失業(yè)人員的技能培訓(xùn)。2.完善現(xiàn)行失業(yè)保險規(guī)定1998年底，國務(wù)院總結(jié)10多年來實(shí)施失業(yè)保險的經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)原則通過了《失業(yè)保險條例》，近期可望頒布?！妒I(yè)保險條例》在法規(guī)上第一次明確將過去的“待業(yè)保險”正名為“失業(yè)保險”，在以下方面做了改進(jìn)。一是把失業(yè)保險的覆蓋范圍擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)事業(yè)單位及其職工，以利于勞動者在不同所有制單位之間的合理流動和全社會的穩(wěn)定。二是根據(jù)今后一個時期的失業(yè)率預(yù)測，適當(dāng)提高失業(yè)保險基金的繳費(fèi)率，企業(yè)的繳費(fèi)率提高到應(yīng)繳失業(yè)保險費(fèi)基數(shù)的2%（應(yīng)繳失業(yè)保險費(fèi)基數(shù)：如工資高于當(dāng)?shù)仄骄べY300%，高出部分不繳費(fèi)，如工資低于當(dāng)?shù)仄骄べY60%，按60%繳費(fèi)），事業(yè)單位為1%；企業(yè)職工個人繳費(fèi)為本人應(yīng)繳失業(yè)保險費(fèi)基數(shù)的1%，事業(yè)單位職工為0.5%，以抵御已經(jīng)到來的較大的失業(yè)風(fēng)險。三是提高失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次，規(guī)定失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行全市統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定，但要建立省級失業(yè)保險調(diào)劑金。失業(yè)保險調(diào)劑金按照省、自治區(qū)規(guī)定的比例，從本行政區(qū)內(nèi)各統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金中籌集。統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)保險基金不敷使用時，由省、自治區(qū)政府根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌安排，先由失業(yè)保險調(diào)劑金補(bǔ)充，再由地方財政補(bǔ)貼。這將扭轉(zhuǎn)當(dāng)前一些地區(qū)失業(yè)保險基金告罄，一些地區(qū)失業(yè)保險基金大量結(jié)余的狀況。四是加強(qiáng)失業(yè)保險基金管理，建立嚴(yán)格勞動、財政、銀行三家相互監(jiān)督制約的機(jī)制，失業(yè)保險費(fèi)由勞動保障行政部門設(shè)立的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)征收，存入財政部門在國有銀行開設(shè)的社會保障基金財政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，由財政部門依法進(jìn)行監(jiān)督。此外，《失業(yè)保險條例》還調(diào)整了失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，將1993年的相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T規(guī)定的社會救濟(jì)金額的120%～150%，修改為按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平發(fā)放，具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定。3.做好下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險的銜接工作根據(jù)中國的實(shí)際情況，現(xiàn)在還難以完全按市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)范要求，把國有企業(yè)的富余人員全部推向社會。當(dāng)前及今后3～5年內(nèi)，中國企業(yè)冗員將分公開失業(yè)與企業(yè)內(nèi)部下崗兩條主要途徑分別安排。1998年6月中共中央國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知。通知指出，建立再就業(yè)服務(wù)中心是保障國有企業(yè)下崗職工基本生活和促進(jìn)再就業(yè)的有效措施，是當(dāng)前一項(xiàng)具有中國特色的社會保障制度；要求凡是有下崗職工的國有企業(yè)都要建立再就業(yè)服務(wù)中心或類似的機(jī)構(gòu)，下崗職工不多的也可以由有關(guān)科室代管。再就業(yè)服務(wù)中心主要有3條任務(wù)：一是給下崗職工發(fā)基本生活費(fèi)，繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險費(fèi)；二是組織下崗職工進(jìn)行職業(yè)或轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)；三是進(jìn)行再就業(yè)指導(dǎo)，幫助下崗職工找到較為適合的工作。進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的對象，主要是實(shí)行勞動合同制以前參加工作的國有企業(yè)的正式職工，因企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等原因而下崗，但尚未與企業(yè)解除勞動關(guān)系、沒有在社會上找到其他工作的人員。實(shí)行勞動合同制以后參加工作，合同期未滿而下崗的，也要安排進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心。下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心的期限一般不超過3年；3年期滿仍未再就業(yè)的，應(yīng)與企業(yè)解除勞動關(guān)系，按規(guī)定享受失業(yè)救濟(jì)或社會救濟(jì)。下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心期間的基本生活費(fèi)，原則上可按略高于失業(yè)救濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)安排并按適當(dāng)比例逐年遞減，但最低不得低于失業(yè)救濟(jì)水平，具體標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)實(shí)際情況確定。再就業(yè)服務(wù)中心的資金來源總的說是“三三制”，即原則上由國家財政預(yù)算安排1/3、企業(yè)負(fù)擔(dān)1/3、社會籌集（包括從失業(yè)保險基金中調(diào)劑）1/3。中央企業(yè)由中央財政負(fù)擔(dān)，地方企業(yè)由地方解決。中央財政拿出的部分，主要采取轉(zhuǎn)移支付的方式重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)和老工業(yè)基地。國有獨(dú)資贏利企業(yè)和國有參股、控股企業(yè)保障下崗職工基本生活保障的資金，原則上都由本企業(yè)負(fù)擔(dān)。對下崗職工基本生活保障資金要加強(qiáng)管理和監(jiān)督，保證專款專用，不得挪用于其他任何方面開支。再就業(yè)服務(wù)中心的管理費(fèi)用和工作人員的工資、福利等，不得在下崗職工基本生活的資金中列支。目前，下崗職工基本都進(jìn)入了再就業(yè)服務(wù)中心，其中93.2%基本生活得到保障，80.5%與再就業(yè)中心簽訂了基本生活保障和再就業(yè)協(xié)議。1998年全國下崗職工總數(shù)約為1200萬，其中609萬國有企業(yè)下崗職工實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，下崗職工再就業(yè)比例為50%。在做好下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的時候，要注意這項(xiàng)工作與失業(yè)保險制度的有機(jī)銜接。一是應(yīng)明確下崗是中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，特別是國有企業(yè)改革過程中的特殊現(xiàn)象，而失業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的常規(guī)現(xiàn)象；二是目前下崗職工的基本生活標(biāo)準(zhǔn)略高于失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)經(jīng)過3～5年降低到與失業(yè)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)持平，以便逐步將下崗人員納入失業(yè)這一市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行軌道；三是對下崗職工再就業(yè)應(yīng)當(dāng)提供一定的優(yōu)惠條件，但應(yīng)注意這些優(yōu)惠條件不應(yīng)與失業(yè)人員再就業(yè)有過大的差別，現(xiàn)在一些地方規(guī)定企業(yè)聘用下崗職工可以得到再就業(yè)基金的補(bǔ)貼，造成一些私營企業(yè)主解雇已經(jīng)聘用的失業(yè)人員，改用下崗職工，引起失業(yè)人員的不滿