我國新代課教師問題的現(xiàn)狀研究

我國新代課教師問題的現(xiàn)狀研究（2005~）

代課教師這個群體，作為教師勞動力市場中的一支供給力量，曾在義務(wù)教育的發(fā)展和普及階段發(fā)揮過重要作用。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新階段和民眾不斷提升對教育品質(zhì)的需求，基礎(chǔ)教育事業(yè)開始由數(shù)量飽和邁入質(zhì)量提升階段。[1]教育質(zhì)量的提升，首要的是教師質(zhì)量的改善。傳統(tǒng)代課教師由于受教育程度低和職業(yè)資質(zhì)缺失等因素的限制，被列入了清退的行列。2006年3月27日，教育部新聞發(fā)言人指出，教育部計劃在短時間內(nèi)將44.8萬中小學(xué)代課教師，包括30萬名農(nóng)村代課教師全部清退。[2]隨著“特崗計劃”的實施和教育投入的不斷增加，農(nóng)村師資短缺狀況有所緩解。2010年1月21日，教育部宣布嚴(yán)禁聘用新的代課人員，[3]多個省份相繼出臺清退計劃。2013年11月1日，在全國地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上李克強總理指出，“要嚴(yán)控地方政府機構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增”，隨后各地政府出臺相關(guān)文件確保各地行政編制、政法專項編制、事業(yè)編制和工勤編制嚴(yán)格控制在2012年底的總數(shù)內(nèi)?！疤貚徲媱潯闭吆汀扒逋擞媱潯痹诮處煹墓┙o側(cè)產(chǎn)生了“一進一退”的效果。農(nóng)村教師隊伍的質(zhì)量有所提升，但是在編制約束下，師資供給不足的問題依然沒有得到解決，城市在編教師數(shù)量不足的問題反而變得越發(fā)嚴(yán)重，這就導(dǎo)致農(nóng)村和城市都出現(xiàn)了新代課教師問題。據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年我國中小學(xué)共有22.6萬名代課教師，其中約14萬名分布在城鎮(zhèn)，8.6萬名分布在農(nóng)村，城鎮(zhèn)代課教師占總代課教師的62%，農(nóng)村代課教師占總代課教師的38%。[4]舊代課教師問題還沒有完全解決，新代課教師問題又開始在城市和農(nóng)村出現(xiàn)。在城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化和均衡化發(fā)展的大背景下，面對新舊代課教師并行存在的中小學(xué)師資現(xiàn)狀，本研究主要分析以下幾個問題：第一，什么是新代課教師？新代課教師的規(guī)模及變化趨勢如何？第二，新代課教師質(zhì)量是否與在編教師存在顯著差異？工資是否有效反映了新代課教師與在編教師質(zhì)量的差異？第三，如何有效地解決由編制約束所帶來的新代課教師問題？本研究對中國廣東、江蘇、湖南、湖北、河南、河北、山西、重慶、四川、陜西、青海和廣西12個省、自治區(qū)、直轄市的687位教師（其中新代課教師183位）、109位校長、9位地方教育管理部門相關(guān)責(zé)任人做了問卷調(diào)查和訪談，涉及118所中小學(xué)校，試圖了解新代課教師的基本現(xiàn)狀。一新代課教師的規(guī)模和變化趨勢（一）新代課教師的概念和類型新代課教師是指接受過高等教育、在城鄉(xiāng)公立中小學(xué)從事教師工作，但不具有事業(yè)編制的教師群體，也稱為新生代代課教師、編外教師、臨聘教師等。這些教師基本都具有教師資格證，日常教學(xué)任務(wù)與編制內(nèi)教師一樣，除了教學(xué)還要管理學(xué)生。但是由于缺乏國家財政的基本保障，他們的生存、心理和工作狀態(tài)都受到了一定影響，這也使得公共財政支撐下的基礎(chǔ)教育勞動力市場發(fā)生了分割：大部分中小學(xué)教師處于工資和福利保障健全的主要勞動力市場之中，而屬于少數(shù)群體的新代課教師則處于體制和市場機制缺失的次要勞動力市場中。目前，新代課教師的聘用類型多樣，按照聘用主體的級別，主要可以分為政府購買服務(wù)（或直接聘用）和學(xué)校聘用這兩種類型。政府購買服務(wù)（或直接聘用）型是指教育主管部門以社會公開招聘或委托第三方機構(gòu)負(fù)責(zé)招聘的形式，通過嚴(yán)格的流程篩選聘用的代課教師，教師直接與地方教育管理部門或第三方機構(gòu)簽訂勞務(wù)合同，地方教育主管部門以購買服務(wù)型崗位的聘任制形式將這些教師分配到各個學(xué)校；學(xué)校聘用型主要是指由學(xué)校根據(jù)教育教學(xué)崗位的臨時空缺，直接通過一定的流程篩選聘用的代課教師。（二）新代課教師的規(guī)模及其變化趨勢1.新代課教師的規(guī)模及變化趨勢分析本研究對新代課教師規(guī)模的統(tǒng)計分析，采用2005年至2016年的《中國教育統(tǒng)計年鑒》對代課教師的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。之所以采用這段時間范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)，主要基于三個方面的考慮：第一，2006年是教育部對代課教師開展“清退計劃”的時間起點，因此選取2005年作為研究分析的起點，可以用來觀察清退計劃的相對效果；第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代課教師，表明這個時間節(jié)點應(yīng)該是舊代課教師人數(shù)的最低點，接下來的增量是以新代課教師為主；第三，2013年，李克強總理指出“要嚴(yán)控地方政府機構(gòu)編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增”，將編制總量控制在2012年底的基數(shù)內(nèi)。因此，2013年后新代課教師的數(shù)量應(yīng)該會有明顯增加。本研究將中國大陸地區(qū)分為東部、中部和西部三個地區(qū)，參照國家統(tǒng)計局（2017）對東中西部的劃分標(biāo)準(zhǔn)：東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省份；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省份；西部地區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省份。中小學(xué)代課教師數(shù)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和變化趨勢如表1和圖1所示。表12005～2016年中國東中西部地區(qū)及全國中小學(xué)代課教師數(shù)量統(tǒng)計單位：人年份東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)全國2005114798119583213227447608200611308211980219464042752420071086431162451544183793062008101291122641130229354161200998803121379114991335173201078143114587103876296606201165549122200100818288567201264234113302895192670552013590471136278992426259820144588310727465881219038201544403978756233920461720165168211259961267225548|Excel下載表12005～2016年中國東中西部地區(qū)及全國中小學(xué)代課教師數(shù)量統(tǒng)計圖12005～2016年中國東中西部地區(qū)及全國中小學(xué)代課教師數(shù)量變化趨勢結(jié)合表1和圖1，可以有以下幾個發(fā)現(xiàn)：第一，2006年實施的“清退計劃”效果是非常顯著的。從2005年至2010年，全國中小學(xué)代課教師的數(shù)量由44.8萬人減少為29.7萬人，減少幅度約為34%，表明不符合從教資格的代課教師基本被清退完畢。第二，2010年，教育部宣布禁止聘用新的代課教師，從2010～2015年的數(shù)據(jù)來看2010年代課教師的數(shù)量確實達到了政策的底部，也就是說在這段時間內(nèi)代課教師的數(shù)量沒有增加，并且都是達到教師任職要求的。第三，2013年至2014年，全國代課教師的數(shù)量減少了近5萬人，并且以西部地區(qū)減少最為明顯。第四，2016年，全國中小學(xué)代課教師的數(shù)量出現(xiàn)明顯反彈，主要發(fā)生在東部和中部地區(qū)，而西部地區(qū)無顯著波動。通過以上分析，可以認(rèn)為現(xiàn)有的代課教師以及增加的代課教師都是在新代課教師范疇內(nèi)的。2.新代課教師的數(shù)量及規(guī)模針對新代課教師數(shù)量的調(diào)查，本研究在校長調(diào)查問卷中設(shè)計了如下的問題：本校新代課教師的數(shù)量大致在以下哪個范圍？統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。表2新代課教師數(shù)量的調(diào)研情況（來自校長問卷）區(qū)域1～10人10～20人20～30人0人西部38.4%3.5%3.5%54.7%注：由于中部和東部地區(qū)參與問卷調(diào)研的校長數(shù)量較少，地區(qū)統(tǒng)計意義不顯著，在此不做呈現(xiàn)。|Excel下載表2新代課教師數(shù)量的調(diào)研情況（來自校長問卷）由以上數(shù)據(jù)可見：西部地區(qū)中小學(xué)的代課教師數(shù)量基本是處在臨時補充的級別，并沒有呈現(xiàn)編制短缺的現(xiàn)象。中部和東部地區(qū)的校長問卷數(shù)據(jù)雖然較少，但是從調(diào)研情況來看，代課教師確實在發(fā)揮彌補編制不足的作用。上述對中西部地區(qū)校長的問卷調(diào)查主要集中在農(nóng)村中小學(xué)，在和這些農(nóng)村中小學(xué)校長交流的過程中，他們表示由于國家政策的扶持和城鎮(zhèn)化的推進，現(xiàn)在農(nóng)村的代課教師數(shù)量已經(jīng)很少了。除了上述問卷調(diào)查外，本研究也對部分省份的教師、校長和地方教育管理部門責(zé)任人員進行了訪談。湖南省S市的某中學(xué)教師說：“我們這邊中學(xué)里的代課教師比較少了，有時會請一些當(dāng)?shù)貛煼秾W(xué)院的實習(xí)生來代課，基本上都是臨時性的。因為在我們這兒，民辦中學(xué)也很缺教師，并且給的工資會比公辦中學(xué)要高。所以，沒有編制的教師大多會選擇去民辦中學(xué)任教。但是，小學(xué)里的代課教師還是比較多的。”山西省J市的某公立小學(xué)校長說：“我們學(xué)校有10多名代課教師，在這兒工作時間最長的有10年了。這些代課教師因為有公立學(xué)校的教學(xué)經(jīng)歷，很多民辦學(xué)校也想聘請他們，但是他們了解到民辦學(xué)校雖然工資高些，但是會累很多，并且我們學(xué)校也有一些教師子弟入學(xué)的優(yōu)惠政策，所以他們也愿意在這兒干?！鄙轿魇市的教育管理部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示：“本市現(xiàn)在大約有2000多名代課教師，占教師總數(shù)的6%左右。本市現(xiàn)在有1000多名教師處在產(chǎn)假期，這1000多名教師的教學(xué)崗位主要采用兩種方式進行臨時補充，一種是采用勞務(wù)合同聘用代課教師，另一種就是其他在編教師來‘頂崗’。”深圳L中學(xué)教育集團（公立）的校長說：“我們教育集團的新校中采用第三方服務(wù)購買形式聘用的教師占該校教師的20%，從整個集團來看，第三方服務(wù)購買形式聘用的教師占集團教師總數(shù)的10%。”在對該區(qū)教委人事科工作人員進行訪談的過程，該比例也得到了進一步確認(rèn)，“截至2018年6月，我們區(qū)通過購買第三方服務(wù)的形式來彌補教師不足的人數(shù)已達2000多人，本區(qū)有在編教師1萬多人?！泵褶k中學(xué)吸納新代課教師的現(xiàn)象，在湖南很多地區(qū)普遍存在。這與湖南民辦中學(xué)教育相對發(fā)達，也有一定的關(guān)系。從對湖南省會城市長沙部分中學(xué)教師的調(diào)研情況來看，上述現(xiàn)象也得到了印證。來自湖南省長沙市某公立中學(xué)的教師反映：“我們學(xué)?；旧蠜]有代課教師，因為代課教師的工資會遠(yuǎn)低于在編教師。所以沒有編制的教師基本都會選擇去私立中學(xué)任教，那邊雖然工作壓力會大些，但是工資高，好一些的（私立中學(xué)）比公立中學(xué)工資還高?！钡?，由于財政供給主體的差異，大學(xué)的附屬中學(xué)（公立）在財政充裕的情況下，可以吸納更多的新代課教師長期從教。湖南長沙某大學(xué)附屬中學(xué)的教師說：“在大學(xué)附屬中學(xué)里的代課教師還是比較多的，大概有1/3吧。大家之所以愿意長期在這兒干，主要是因為工資和在編教師差不多，并且‘五險一金’都有保障，所以不存在明顯的工資和福利差距。并且工作壓力也會比民辦中學(xué)小些。”在地方財政比較充裕的地區(qū)，也有類似的新代課教師普遍存在的現(xiàn)象，有些地區(qū)甚至基本取消了編制。江蘇省Z市科技園區(qū)的公立小學(xué)教師反映：“從2013年起，整個園區(qū)的新聘教師都是沒有編制的，但是我們的工資比園區(qū)外的教師工資要高，并且都有‘五險一金’的保障。只是工作壓力會比較大，因為園區(qū)內(nèi)的家長受教育程度比較高，對教育也有更多的期待。”從以上數(shù)據(jù)分析和訪談情況來看，新代課教師的規(guī)模和變化趨勢基本上是和國家政策及經(jīng)濟的發(fā)展相一致的：第一，城鎮(zhèn)化的快速推進，使得大量農(nóng)村中小學(xué)的學(xué)生向城鎮(zhèn)遷移，但是教師編制是按照戶籍學(xué)齡兒童的數(shù)量來計劃的，同時，國家要求2012年底在事業(yè)編制的基數(shù)上進行縮編，這就造成了城市中小學(xué)教師的嚴(yán)重缺編狀態(tài)。第二，編制外教師的工資收入對地方財政的嚴(yán)重依賴性，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)和單位有更強的聘用代課教師的能力和意愿，并且能更好地留住一些較優(yōu)秀的代課教師。而經(jīng)濟落后些的地區(qū)，由于地方財政的約束，更傾向于用更低的成本雇用一些代課教師，但是這些代課教師的流動率會較高。二新代課教師的工資和質(zhì)量本部分主要是對新代課教師和在編教師的質(zhì)量進行比較研究，并依據(jù)教師質(zhì)量的指標(biāo)對兩類教師工資差異的合理性進行論述。（一）新代課教師與在編教師工資水平的差異本研究對新代課教師的工資從教師和校長兩個層面進行了問卷調(diào)查和訪談。在教師層面，問卷調(diào)查設(shè)計了這樣一個問題：與本學(xué)校教齡、工作量相似的有編制教師相比較，您的平均稅前月工資大概處于以下哪個狀態(tài)？統(tǒng)計結(jié)果如表3所示。表3新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自教師問卷）受訪新代課教師人數(shù)為在編教師的30%左右為在編教師的50%左右為在編教師的80%左右和在編教師差不多比在編教師高不太清楚18321（11.5%）34（18.6%）59（32.2%）15（8.2%）4（2.2%）50（27.3%）|Excel下載表3新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自教師問卷）為了印證新代課教師自答的相對工資水平，在校長層面，問卷調(diào)查也設(shè)計了一個類似的問題：本校新代課教師的工資與在編教師比有多大差距？統(tǒng)計結(jié)果如表4所示。表4新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自校長問卷）受訪校長人數(shù)為在編教師的30%左右為在編教師的50%左右為在編教師的80%左右和在編教師差不多比在編教師高不太清楚4913（26.5%）21（42.9%）4（8.2%）11（22.4%）0（0%）0（0%）|Excel下載表4新代課教師與在編教師工資水平的差異（來自校長問卷）同時，通過對部分校長和教育管理部門負(fù)責(zé)人的訪談，也了解到：兩類新代課教師的工資水平的參照是不同的，地方教育主管部門直接或購買服務(wù)崗位招聘的教師，其工資主要是參照在編教師標(biāo)準(zhǔn)，一般都有“五險一金”，因此會出現(xiàn)工資水平“為在編教師的80%或差不多”的情況；而在學(xué)校層面臨時聘用的教師，其工資則是參照地方最低工資標(biāo)準(zhǔn)，教師會根據(jù)自己的教學(xué)能力和工作經(jīng)驗與校方進行“議價”，而校方也會根據(jù)自己學(xué)校可支配的資金情況進行考慮，所以會出現(xiàn)工資水平“為在編教師的30%或50%”的情況。新代課教師中有27.3%的教師不太清楚自己工資水平與在編教師的差異，主要原因是樣本選擇偏誤，深圳部分調(diào)研教師來自新型公立學(xué)校，這種類型學(xué)校的教師都沒有編制，占總新代課教師統(tǒng)計人數(shù)的大部分，且都比較年輕，所以在填寫問卷時有部分教師會參照其他學(xué)校的在編教師工資水平，而另一部分確實可能不了解差異情況。綜合以上數(shù)據(jù)和訪談情況，可以發(fā)現(xiàn)新代課教師與在編教師的工資是存在顯著差異的，由于地方財政和學(xué)校資金的約束，新代課教師聘用的類型也存在地域性特點，中部地區(qū)校聘和政府購買服務(wù)這兩種類型的教師都大量存在，而東部則以地方政府直接購買服務(wù)為主。（二）新代課教師與在編教師質(zhì)量的差異本部分對制度變量、工作量和教師質(zhì)量相關(guān)的變量進行統(tǒng)計分析。其中，制度變量ES（employstatus）采用分類變量：1表示在編，0表示非編；工作量WKQ（workquantity）包括每月用于教學(xué)、備課、批改作業(yè)和試卷、和學(xué)生談話或輔導(dǎo)、參加會議等的小時數(shù)（每月按4周計算）；教師質(zhì)量用4個變量來表示：學(xué)歷S（schoolyears）（用受教育年限表示，其中大專學(xué)歷為15年，本科學(xué)歷為16年，碩士學(xué)歷為19年，博士學(xué)歷為23年）、工作經(jīng)驗EXPC（experience）（工作以來的教學(xué)年限）、教師合作TC（teachercooperation）用量表測量、教師自我效能SE（self-efficacy）用量表測量。關(guān)于教師工資Y（salary），在調(diào)研過程考慮到教師隱私和報答數(shù)據(jù)可信度的問題，并沒有直接詢問，而是采用詢問工資范圍和新代課教師工資大約為教齡、工作量相似的在編教師的百分比的形式獲得。所以，工資數(shù)據(jù)在賦值時，采用了標(biāo)準(zhǔn)化處理，設(shè)所有在編教師工資為10000元，按照應(yīng)答的百分比來計算新代課教師工資。例如，某位新代課教師填答其工資為教齡、工作量相似的在編教師的80%，那么他的工資就按8000元處理。如果某位新代課教師填答“不清楚”自己工資占在編教師的百分比，本研究就按80%處理。因為按照邏輯，勞動者對相對工資都會比較敏感的，所以“不清楚”應(yīng)該是“差不了多少”。本次調(diào)研的抽樣方式為目標(biāo)抽樣，以新代課教師為主要研究對象，將在編教師作為參照。根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒》（2016）各省代課教師的統(tǒng)計數(shù)據(jù)排序，分別選取東中西部的典型省份進行抽樣分析。考慮到數(shù)據(jù)和指標(biāo)的完整性，對總體數(shù)據(jù)進行了部分使用，本部分研究分析所采用的數(shù)據(jù)來自東部：廣東省、江蘇省，中部：湖南省、湖北省、山西省，西部：重慶市、陜西省、青海省、廣西壯族自治區(qū)等共9個省份的366組教師數(shù)據(jù)，其中在編教師307人，新代課教師59人；88.8%來自城鎮(zhèn)，11.2%來自鄉(xiāng)村；27%來自中學(xué)，73%來自小學(xué)。新代課教師占總樣本的16.1%，高于實際10%左右的占比，滿足了樣本結(jié)構(gòu)充分的條件。本研究利用SPSS22進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析。由于全體在編和新代課教師的工作量、教師質(zhì)量及工資在一定程度都滿足正態(tài)分布，所以可以做獨立樣本T檢驗，結(jié)果如表5所示。表5在編和新代課教師工作量、教師質(zhì)量及工資的獨立樣本T檢驗項目Levene的變異數(shù)相等測試針對平均值是否相等的t測試F顯著性tdf顯著性（雙尾）平均差異標(biāo)準(zhǔn)誤差受教育程度（schoolyears）采用相等變異數(shù)28.3340.000-2.5183640.012-.34616不采用相等變異數(shù)-1.91267.9860.060-.34616工作量（workquantity）采用相等變異數(shù)1.3820.2412.3813640.01828.02286不采用相等變異數(shù)2.33980.5730.02228.02286工作經(jīng)驗experience）采用相等變異數(shù)4.8570.0285.9323640.0007.89035不采用相等變異數(shù)7.191102.1420.0007.89035教師合作（teacher_cooperation）采用相等變異數(shù)0.6790.4111.3003640.194.21416不采用相等變異數(shù)1.31582.7470.192.21416自我效能（se1f_efficacy）采用相等變異數(shù)0.1080.7431.7653640.078.13437不采用相等變異數(shù)1.56974.5380.121.13437教師工資（salary）采用相等變異數(shù)1853.4490.00019.6883640.0003135.59322不采用相等變異數(shù)8.58158.0000.0003135.59322|Excel下載表5在編和新代課教師工作量、教師質(zhì)量及工資的獨立樣本T檢驗由上述分析結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)在編和新代課教師的工作量、工作經(jīng)驗和工資水平均在5%的檢驗水平上存在顯著差異，教師合作不存在顯著差異，受教育程度、自我效能均在10%的檢驗水平上存在顯著差異，也就是說這兩類教師在質(zhì)量方面是存在顯著差異的。進一步查看兩類教師的工作量、工作經(jīng)驗、受教育程度和自我效能這四個變量的具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)如表6所示。表6在編和新代課教師工作量、工作經(jīng)驗、受教育程度和自我效能的描述性統(tǒng)計項目雇傭狀態(tài)（employstatus）樣本數(shù)均值標(biāo)準(zhǔn)偏差標(biāo)準(zhǔn)錯誤平均值工作量（workquantity）在編307174.938182.446774.70549非編59146.915384.6406811.01928受教育程度（educationdegree）在編30716.00980.880010.05022非編5916.35591.336010.17393工作經(jīng)驗（experience）在編30717.94979.702050.55373非編5910.05937.276610.94733自我效能（self-efficacy）在編3073.28690.518530.02959非編593.15250.617270.08036|Excel下載表6在編和新代課教師工作量、工作經(jīng)驗、受教育程度和自我效能的描述性統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)在編教師的工作量、工作經(jīng)驗（以工作年限表示）及自我效能是高于新代課教師的，在編教師的平均受教育程度要略低于新代課教師（如果控制年齡，兩類教師的受教育程度是不存在顯著差異的）。但是，兩類教師工資水平的差異是由教師的雇傭狀態(tài)、工作量，還是由教師質(zhì)量引起的呢？接下來，通過Spearman相關(guān)性分析進行探索，如表7所示。表7教師工資與雇傭狀態(tài)、工作量和教師質(zhì)量等相關(guān)指標(biāo)的相關(guān)性分析雇傭狀態(tài)（employstatus）工作量（workquantity）受教育程度（educationdegree）工作經(jīng)驗（experience）自我效能（self-efficacy）教師工資（salary）相關(guān)系數(shù).688**0.0720.0020.187**0.017顯著性（雙尾）.0000.1680.9720.0000.743樣本數(shù)366366366366366**表示相關(guān)性在1%的水平顯著。|Excel下載表7教師工資與雇傭狀態(tài)、工作量和教師質(zhì)量等相關(guān)指標(biāo)的相關(guān)性分析由表7可以發(fā)現(xiàn)，教師工資與教師雇傭狀態(tài)和教師質(zhì)量中的工作經(jīng)驗項是顯著相關(guān)的，與工作量、受教育程度及自我效能的相關(guān)性不顯著。但是，教師工資與教師雇傭狀態(tài)之間是一種強相關(guān)（r=0.688，p＜0.01），與工作經(jīng)驗之間是一種弱相關(guān)（r=0.187，p＜0.01）。這也從一定程度上反映了教師工資的梯度和績效工資并沒有起到預(yù)期“優(yōu)績優(yōu)酬”的激勵作用。[5]（三）結(jié)論基于以上數(shù)據(jù)分析，可以得出以下結(jié)論。第一，對于在編和非編兩類中小學(xué)教師群體，工資沒有有效地反映教師質(zhì)量差異，編制制度成為工資差異的主要影響因素。第二，對于在編和非編兩類中小學(xué)教師群體，沒有將教師質(zhì)量（用教師工作經(jīng)驗、受教育程度、自我效能、教師合作等指標(biāo)表示）和工作量作為反映工資差異的重要指標(biāo)。三編制制度約束下的改革現(xiàn)狀現(xiàn)有的編制制度與教育發(fā)展需求的矛盾主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，城鎮(zhèn)地區(qū)學(xué)齡人數(shù)急劇增加與戶籍生源約束之間的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進，大量學(xué)齡人口流動進入城鎮(zhèn)，導(dǎo)致對流入地中小學(xué)教師的需求急劇增加。但是中小學(xué)教師編制的數(shù)量是以戶籍人口學(xué)生數(shù)為參照標(biāo)準(zhǔn)的，這就導(dǎo)致教師編制數(shù)量的不足。第二，農(nóng)村地區(qū)教師超編與部分學(xué)科教師不足之間的矛盾。我國現(xiàn)階段執(zhí)行的是2014年中央編辦、教育部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，該標(biāo)準(zhǔn)要求“統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)，促進城鄉(xiāng)中小學(xué)教育資源的均衡配置”。從標(biāo)準(zhǔn)上來考量，雖然農(nóng)村有大量兒童流出進入城鎮(zhèn)，按照戶籍學(xué)齡人口計算的教師編制數(shù)超出了真實需求。但是，由于農(nóng)村地區(qū)學(xué)生分散，按照現(xiàn)行的生師比計算，很多小規(guī)模學(xué)校都不能夠足額配齊教師，就只能在超編的狀態(tài)下聘用代課教師。上述矛盾為各地教師編制的供給提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本部分通過對全國部分地區(qū)有關(guān)教師編制管理改革的資料進行分析，同時結(jié)合對地方的調(diào)研情況，來探索和總結(jié)各地有效的改革經(jīng)驗。（一）編制管理改革的基本途徑從現(xiàn)有的資料分析來看，有關(guān)編制管理的改革主要是從以下三個方面開展的。第一，在省級層面進行統(tǒng)籌管理，通過精簡壓縮機構(gòu)和其他事業(yè)單位編制，對教育部門進行調(diào)劑；在縣（市、區(qū)）層面，對編制實行動態(tài)管理，分批核定到急需用編的學(xué)校。第二，在縣級層面建立臨聘教師制度，通過政府購買社會服務(wù)來緩解在編教師人數(shù)的不足。第三，全面推行中小學(xué)教師聘任制度，進一步落實推進交流輪崗制度，真正意義上發(fā)揮“縣管校聘”的功能，提高編制使用的效益。（二）編制管理改革的地方經(jīng)驗本研究重點調(diào)研了山西省J市和廣東省深圳L區(qū)的情況，通過訪談當(dāng)?shù)亟逃趾椭行W(xué)相關(guān)負(fù)責(zé)人，對地方編制管理改革有了一些細(xì)節(jié)上的了解和認(rèn)識。對比上述資料分析，可以更好地理解編制管理改革落實過程中的效果和存在的問題。山西省J市在編制管理上采取“縣管校聘，科學(xué)規(guī)劃，市場補充”的策略。結(jié)合各個區(qū)縣的具體情況，分別采用生師比（城市一般校）、班師比（農(nóng)村校）和課時比（城市大校）三種方式測算所需的教師編制數(shù)量，并定編到教育部門?？紤]到教師中的老弱病殘、生頭胎和二胎問題，通過地方政府購買社會服務(wù)型崗位和頂崗的方式來動態(tài)補充在編教師的數(shù)量不足。在學(xué)校層面，各校也將城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的1年交流輪崗經(jīng)歷作為中級和高級職稱評聘的必需指標(biāo)。在城鄉(xiāng)交流過程中，教師的編制和人事關(guān)系不動；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)交流過程中，教師的編制和人事關(guān)系都動。在城鄉(xiāng)學(xué)生結(jié)構(gòu)顯著不對稱的背景下，該政策很好地促進了科目教師的城鄉(xiāng)流動，有效地彌補了農(nóng)村學(xué)校的絕對超編和結(jié)構(gòu)性缺編的缺陷。從調(diào)研情況來看，J市的編制管理政策取得了顯著效果，在編教師資源被盤活，教師們的流動積極性也得到了極大提升。相對于J市，深圳L區(qū)的編制管理改革面臨著更大的挑戰(zhàn)，也展現(xiàn)出了更大的改革魄力。深圳是我國主要的人口凈流入城市，大量學(xué)齡兒童的隨遷造成了巨大的教師供給壓力。面對日益復(fù)雜的教育現(xiàn)狀，L區(qū)政府采取了三種方式來保證教師的有效供給：第一，區(qū)教育局正常招聘，并給予教師編制；第二，區(qū)政府向派遣公司購買服務(wù)型崗位，但是提供的人員需要通過教育部門和學(xué)校的招聘流程；第三，建立新型公辦學(xué)校，這類學(xué)校由政府投資建設(shè)，財政也主要由政府提供，通過理事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長責(zé)任制進行管理，所有教師都沒有編制；學(xué)?？梢宰灾髡衅负凸芾斫處煟矒碛懈蟮呢斦灾鳈?quán)。在對區(qū)教育局相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談中，我們了解到該區(qū)的編制在統(tǒng)籌管理過程中并沒有向教育部門傾斜，并且也缺乏動態(tài)管理機制。在編制嚴(yán)控和統(tǒng)籌管理乏力的雙重約束下，該區(qū)采取新型公辦學(xué)校這種給予學(xué)校更多自治權(quán)的管理模式來打破傳統(tǒng)的制約。新型公辦學(xué)校的自主權(quán)主要體現(xiàn)在人事和財政兩個方面：人事方面，學(xué)?？梢宰杂烧衅附處煟回斦矫?，基本可以實現(xiàn)半自主，主要體現(xiàn)在教師的職級工資可以自主設(shè)定，績效工資部分也打破了基本績效和獎勵性績效7∶3的限制。本研究所調(diào)研的新型公辦學(xué)校D，創(chuàng)辦于2016年4月，政府按照生均公用經(jīng)費撥款，企業(yè)資助年均100萬元。所有教師都沒有編制，卻可以充分利用外部激勵來克服編制缺失的束縛，有效地調(diào)動了教師積極性。綜合以上資料分析和調(diào)研情況，可以發(fā)現(xiàn)大部分地區(qū)的改革都只是將功夫用在了“控、調(diào)”兩個方面，在“改”上的進度還是非常緩慢，有些地區(qū)甚至是停滯的。四新代課教師問題的解決路徑及建議目前，鑒于義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的特殊屬性，中小學(xué)教職工編制制度改革的新思路是通過漸進性制度變遷，逐步采用政府購買服務(wù)的方式，將編制附帶的工資性收入以及醫(yī)療、退休、住房、工傷、生育、子女受教育等社會保障納入政府購買范圍，使保障強度與在編人員等同。由第三方人事代理機構(gòu)承接教職工人事管理服務(wù)，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計逐步淡化編制概念，營造“弱編制”的制度環(huán)境。[6]結(jié)合上述編制制度改革路徑，建議新代課教師問題可以通過學(xué)校自治的深入改革、給予學(xué)校更多人事權(quán)和財政權(quán)來逐步解決。（一）打破編制的過度保障性作用，建立有效的教師退出機制雖然教育部門屬于公共服務(wù)部門，但是它和傳統(tǒng)的公共部門存在本質(zhì)上的區(qū)別：教師對應(yīng)的是專業(yè)職級，而大多數(shù)公共部門對應(yīng)的是行政級別。也就是說教師崗位具有更多的專業(yè)要求，教師專業(yè)不達標(biāo)就不能勝任教師工作。但是，現(xiàn)行的編制制度嚴(yán)重阻礙了教師自身專業(yè)的發(fā)展，考取了編制，只要師德不出問題，就不會被辭退；而且，干好干壞也一樣，績效基本是平均分配，毫無激勵作用可言。在調(diào)研過程中，不少校長都表示：績效工資就是按在