專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)中的困境及成因解析

專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)中的困境及成因解析

D691.75：A1008-6323(2011)03-0031-04近年來(lái)，我國(guó)專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)決策的形式越來(lái)越多，有的是作為環(huán)境主管部門的“外腦”，為規(guī)劃決策提供咨詢意見；有的是以普通民眾的身份對(duì)有關(guān)規(guī)劃獻(xiàn)言獻(xiàn)策。各級(jí)環(huán)境行政機(jī)關(guān)中更有許多專家擔(dān)任“政策顧問(wèn)”、“決策顧問(wèn)”，參與了從環(huán)境問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查研究到治理方案的提出以及方案的執(zhí)行等整個(gè)環(huán)境行政管理過(guò)程。這些狀況表明了專家參與制度在實(shí)踐中的采用越來(lái)越經(jīng)?；⒐潭ɑ?，以及專家參與制度運(yùn)行的配套做法和規(guī)定越來(lái)越完善，專家參與制度的實(shí)踐操作越來(lái)越規(guī)范和深入。雖說(shuō)我國(guó)專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度的實(shí)踐已經(jīng)如火如荼的發(fā)展和壯大起來(lái)，相關(guān)配套制度也越來(lái)越健全，但是，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實(shí)施過(guò)程中，專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)制度還是暴露出了一些問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一、專家角色的異化從專家參與制度設(shè)立的初衷來(lái)看，就是利用專家所特有的立場(chǎng)中立性和知識(shí)專業(yè)性雙重特性來(lái)為規(guī)劃決策提供科學(xué)性和合理性的論證，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方案的各要素布局趨于合理、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。但是，從規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐來(lái)看，專家這個(gè)具有二元特性的身份并沒(méi)有得到很好的利用，甚至在某種程度還出現(xiàn)了“異化”。具體而言，這種專家角色的異化，可以歸因?yàn)橐韵聝蓚€(gè)方面：1.專家立場(chǎng)中立性的危機(jī)首先是指專家被利益團(tuán)體收買或者俘獲的現(xiàn)象，也有人將這種現(xiàn)象稱之為“木偶專家”。在這種現(xiàn)象中，專家出于利益的誘惑或者力量對(duì)比的差異而被實(shí)力機(jī)關(guān)所收買或控制，成為他們意見和政策的詮釋者。這些實(shí)力機(jī)關(guān)可能是政府部門，也可能是與某項(xiàng)環(huán)境行政決策密切相關(guān)的大型的公司、企業(yè)等利益集團(tuán)。由于現(xiàn)實(shí)中這些機(jī)關(guān)或利益集團(tuán)大多是掌握行政權(quán)力或經(jīng)濟(jì)資源的強(qiáng)力部門，他們?cè)诤推渌c決策結(jié)果有利害關(guān)系的人員對(duì)比時(shí)存在很大的天然優(yōu)勢(shì)。同時(shí)任何集團(tuán)都會(huì)有利己的傾向，即使是代表公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)保部門也不例外。當(dāng)專家的論證意見可能與自身的利益不相一致時(shí)，他們或者通過(guò)提供誘人的條件促使專家在提出論證建議時(shí)向有利于自己的角度傾斜；或者依靠自己對(duì)某一領(lǐng)域的操縱和控制力直接促使專家做出有利于自己的論證建議。這樣，專家在論證過(guò)程中保持中立的預(yù)設(shè)就會(huì)被打破?！皩＜覀兓蛘弑焕婕瘓F(tuán)所雇傭而參與決策過(guò)程，成為‘被管制者’用以‘捕獲’管制者的工具；也有可能被政府所雇傭，提供‘政府定制的專家意見’，成為‘論證政府所欲求的決策方案的工具’。”[1]關(guān)于政府定制專家意見的情況，最為典型的例子要數(shù)舉世聞名的三峽工程。在該規(guī)劃項(xiàng)目中，有關(guān)部門為了保證支持規(guī)劃項(xiàng)目動(dòng)工的論證結(jié)論的得出，不顧第一次專家論證中“工程弊大于利”的審查結(jié)論，重新組織了一次新的論證，并且將異議專家都排除在此次論證的專家人選之外，得出新的結(jié)論：三峽工程對(duì)生態(tài)的影響是有利有弊、利大于弊。這種選擇性地任命專家，干預(yù)參與活動(dòng)中立性的行為影響了論證的科學(xué)性。[2]由于被收買或者被俘獲的專家已經(jīng)喪失了其最初被預(yù)期所具有的中立性，其提供論證建議的立足點(diǎn)也就不完全是知識(shí)和理性的視角。專家參與制度的功效已經(jīng)受到了部門利益或集團(tuán)利益的擠壓，不能得到完全的發(fā)揮。其次是專家出于趨利性而有“失語(yǔ)”的現(xiàn)象。除了受到利益集團(tuán)或者部門利益的收買或者控制以外，專家還有可能受到自己的利益的影響。從經(jīng)濟(jì)人的角度來(lái)說(shuō)，任何人都具有趨利的傾向，專家也不例外。當(dāng)其提供咨詢建議或?qū)彶榻Y(jié)論的事項(xiàng)涉及自身利益時(shí)，專家提供建議時(shí)是否仍能夠保持中立就很難說(shuō)了。對(duì)此，有的學(xué)者從其他角度提出了自己的看法：“依據(jù)公共理論選擇邏輯，由于專家行為的靈活性以及自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)烈刺激，當(dāng)決策結(jié)果與專家個(gè)體利益或價(jià)值偏好具有聯(lián)系時(shí)，他們的行為實(shí)際上也是盡可能的利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是其聲稱的服務(wù)于最大限度的增進(jìn)公共利益”[3]。當(dāng)遇到規(guī)劃項(xiàng)目決策與自身利益相悖時(shí)，專家的中立性也會(huì)受到一定的侵蝕，他們提供咨詢建議的出發(fā)點(diǎn)可能變成自身的利益謀求，從而導(dǎo)致專家參與制度的理性強(qiáng)化功能難以得到真正實(shí)現(xiàn)。2.專家專業(yè)知識(shí)的“失靈”即使專家意見是基于自身專業(yè)知識(shí)而形成的，即專家意見保持了獨(dú)立性或中立性，然而，專家并不是萬(wàn)能的，他們掌握的知識(shí)也是有限的。在運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)分析規(guī)劃問(wèn)題時(shí)也可能會(huì)出錯(cuò)，而且不同專業(yè)的專家往往傾向于從自身的專業(yè)知識(shí)出發(fā)給出建議，使得專家意見難以達(dá)成一致，還有可能相互沖突。專家知識(shí)的局限性也成為專家參與制度功效發(fā)揮作用的主要障礙之一。在專家參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐中，常常會(huì)出現(xiàn)“錯(cuò)信”專家的能力，認(rèn)為專家參與制度是萬(wàn)能的，而導(dǎo)致由專家來(lái)對(duì)自己不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域提出論證建議的情況出現(xiàn)。在這種情況下，專家其實(shí)并不是真正的專家，他在解決與自己的專業(yè)不相關(guān)的領(lǐng)域的問(wèn)題時(shí)并不具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，只是一個(gè)普通的參與者而已。這時(shí)候如果還由這些“專家”來(lái)提供審查或論證建議，就是對(duì)專家參與制度的濫用，也即有的學(xué)者所說(shuō)的“參與過(guò)度”。根據(jù)導(dǎo)致過(guò)度的原因，過(guò)度參與在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為：超越專家能力的參與。正如前文所述，任何人所能夠掌握的知識(shí)和信息都是有限的，也即理性是有限的，在他們所擅長(zhǎng)的領(lǐng)域之外，專家就不是專家了。專家所提供的咨詢意見或?qū)彶榻ㄗh的科學(xué)性或者說(shuō)合理性程度就值得質(zhì)疑。實(shí)踐中，往往會(huì)存在這種超出專家的專長(zhǎng)范圍進(jìn)行咨詢或論證的情況。對(duì)于某些問(wèn)題，本來(lái)應(yīng)該邀請(qǐng)這方面的專家進(jìn)行咨詢或論證，結(jié)果卻邀請(qǐng)了其他不相關(guān)領(lǐng)域的專家。以云南怒江水電開發(fā)規(guī)劃為例，云南省只邀請(qǐng)了贊成水電開發(fā)建設(shè)的學(xué)者考察了怒江，而沒(méi)有邀請(qǐng)反對(duì)者或持不同意見者考察怒江。[4]結(jié)果得出全部都贊成加快怒江水電建設(shè)的結(jié)論。從怒江水電開發(fā)規(guī)劃項(xiàng)目的可行性論證階段邀請(qǐng)的專家構(gòu)成來(lái)看，水電方面的專家占據(jù)了絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，而環(huán)保等其他方面的專家卻很少。水電專家們?cè)谒姷拈_發(fā)方面的確具有一般人難以比擬的專業(yè)知識(shí)，而在水電開發(fā)所帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面，可能就缺乏必要的知識(shí)儲(chǔ)備。此時(shí)所謂的專家也就泯然眾人了。在怒江水電開發(fā)建設(shè)事件中，云南省的行為就屬于超越理性限度進(jìn)行專家論證，他們也為自己的行為付出了代價(jià)。這一事件向我們展示了超越理性限度進(jìn)行專家論證不僅不能達(dá)到提高決策科學(xué)水平的效果，還有可能產(chǎn)生負(fù)面影響，最終有損政府公信力。所以，無(wú)論這種超越理性的專家參與是主動(dòng)的參與還是被動(dòng)的參與，都會(huì)對(duì)專家參與制度的功效性造成不良的影響。并且其對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行判斷分析的功能被放大，而實(shí)際上這一制度并不能真正起到解決問(wèn)題的作用。無(wú)論是專家立場(chǎng)中立性的受限，還是對(duì)專家知識(shí)專業(yè)性的“失靈”，都是對(duì)專家參與制度設(shè)計(jì)初衷的偏離，這可謂是一種制度異化的現(xiàn)象。當(dāng)然，由于理論設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作的情形是存在差距的，專家參與制度出現(xiàn)一定程度的異化是兩者之間的矛盾使然，問(wèn)題的關(guān)鍵是如何采取相關(guān)措施進(jìn)行彌補(bǔ)，以保證專家參與制度效用得到最大限度的發(fā)揮。二、專家意見讓位于部門利益考量專家的專業(yè)論證可以有助于發(fā)現(xiàn)和確定規(guī)劃決策問(wèn)題，增加對(duì)規(guī)劃決策背景的認(rèn)識(shí)，為規(guī)劃決策提供多個(gè)可選擇的合理方案，且有助于確定合理的規(guī)劃目標(biāo)，優(yōu)化規(guī)劃方案。但是，公共行政決策的過(guò)程并不是簡(jiǎn)單地追求方案最優(yōu)，還涉及各種利益集團(tuán)之間的相互博弈、制衡，“政策制定過(guò)程中各種利益集團(tuán)的相互影響和相互作用，決定了公共決策過(guò)程不可能是公共決策者在單純的知識(shí)分析的基礎(chǔ)上理性選擇的過(guò)程?！盵5]由于資源的稀缺性與需求的多元化、無(wú)限性以及利益上的競(jìng)合，專家在知識(shí)層面的專業(yè)性不一定能夠符合公共決策中的利益考慮，正如丹尼爾·貝爾所說(shuō)：“根據(jù)我們所理解的政治的意義，政治總是優(yōu)先于理性，而且往往破壞理性?！盵6]因而，決策者在考慮規(guī)劃方案時(shí)，所首先考慮的不是它是否符合知識(shí)規(guī)律，而是利益，尤其是那些能夠?qū)λ麡?gòu)成影響的權(quán)力主體的利益要求。所以，如果專家論證或?qū)彶榈慕Y(jié)論與部門利益的價(jià)值觀念發(fā)生沖突，決策者不僅不會(huì)運(yùn)用理性分析的結(jié)論，還會(huì)對(duì)理性的主體——專家進(jìn)行歪曲，甚至摧殘。從規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)踐來(lái)看，在對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告進(jìn)行審查時(shí)，有關(guān)環(huán)評(píng)專家的論證意見往往讓位于部門利益的考量?！董h(huán)評(píng)條例》第17條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府審批的專項(xiàng)規(guī)劃，在審批前由環(huán)境保護(hù)主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組，對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查……”由此可見，在專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)評(píng)文件草案上報(bào)審批前，環(huán)保部門只能召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審查，提出意見，但最終審批決定權(quán)在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上政府或行業(yè)主管部門，即環(huán)保部門對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)行使的是“審查權(quán)”而非“審批權(quán)”。由環(huán)保主管部門召集起來(lái)的包括專家在內(nèi)評(píng)審小組，從某種意義上來(lái)說(shuō)，就是不同部門利益的匯集。專家理性的意見，在部門利益的競(jìng)合下，很難得到完全的表達(dá)，即使得到表達(dá)，也很難對(duì)審查結(jié)論產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上影響。同時(shí)，由于規(guī)劃環(huán)評(píng)工作涉及政府發(fā)改委、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門，部門之間的利益沖突導(dǎo)致相互間的合作機(jī)制很難建立起來(lái)。這往往導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)所注重的長(zhǎng)期和全局利益，與政府部門的眼前和局部利益相沖突，致使很多地方和部門對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)工作以種種理由逃避推脫，致使規(guī)劃環(huán)評(píng)工作進(jìn)展非常緩慢，造成流域和區(qū)域開發(fā)各自為政，高能耗、高污染項(xiàng)目隨意上馬，城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局沖突日益尖銳，嚴(yán)重威脅著居民的健康以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。甚至作為公眾環(huán)境利益維護(hù)者——環(huán)保部門，在規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐中，也常常會(huì)為自己行業(yè)或組織的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件，通過(guò)與其他部門的競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)本部門本行業(yè)的權(quán)威與地位。由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行條塊分割的政府管理模式，環(huán)保部門一方面是政府的一個(gè)職能部門，另一方面也是一種利益共同體，是其成員共同利益的代表者，因而，為了本部門的利益與政府及其他部門爭(zhēng)利益的情況就在所難免。遺憾的是，環(huán)保部門經(jīng)常在這種利益之爭(zhēng)中成為犧牲品。環(huán)保部門的專業(yè)理性在規(guī)劃環(huán)評(píng)過(guò)程中得不到全面的展現(xiàn)。因此，總的看來(lái)，規(guī)劃環(huán)評(píng)審查結(jié)論的得出，往往是部門利益博弈的結(jié)果，而不是專家理性分析的結(jié)晶。在這種利益高于理性的情況下，專家意見就只能讓位于部門利益了。三、專家的事實(shí)判斷來(lái)代替大眾的價(jià)值選擇專家的意見與大眾的利益是兩個(gè)不同層面的東西，規(guī)劃決策需要兼顧兩者。但是，我們?cè)谝?guī)劃中只聽到專家的意見，而且政府往往是利用專家的意見來(lái)抵制公眾正當(dāng)利益的訴求。專業(yè)人士的價(jià)值觀和社會(huì)理想與一般大眾的隔離和分化，導(dǎo)致他們?cè)谝?guī)劃決策中不一定能反映民眾的價(jià)值觀以及社會(huì)理想。[7]一般大眾所追求、能夠支持他們生存和日常生活的經(jīng)濟(jì)利益，往往和某些專業(yè)人士所追求的社會(huì)理想有一定差距。例如，一些富裕階層所大力追求的空氣質(zhì)量、珍稀動(dòng)物保護(hù)等，往往還沒(méi)有被那些還在為基本生存奔忙的普通大眾所認(rèn)識(shí)和支持。又如，在對(duì)常熟市歷史文化名城保護(hù)的規(guī)劃民意調(diào)查分析中發(fā)現(xiàn)：“居民首先關(guān)心的是與自身利益密切相關(guān)的物質(zhì)現(xiàn)實(shí)——即他們的生存空間和與之配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。只有在與此不相矛盾的前提下，居民才會(huì)轉(zhuǎn)向關(guān)心城市建設(shè)的文化品位。”這與該項(xiàng)目規(guī)劃專家們的初始想法和判斷差距較大。顯然，公眾對(duì)改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求已超出了對(duì)傳統(tǒng)文化保護(hù)的要求，說(shuō)明在保護(hù)傳統(tǒng)文化與實(shí)際功能需求的選擇上，居民更注重實(shí)際?？梢姡瑢＜姨峁┑膬H是技術(shù)層面的多學(xué)科支持，但不是各方利益的代表，絕不能將專家意見取代公眾價(jià)值判斷。其實(shí)在專家意見和大眾利益沖突的背后，是兩個(gè)群體不同價(jià)值理念的碰撞。在規(guī)劃方案的編制和審查過(guò)程中，這兩種基本的理念都需要決策機(jī)關(guān)進(jìn)行考慮。一個(gè)是關(guān)于規(guī)劃決策的價(jià)值選擇問(wèn)題，還有一個(gè)是規(guī)劃決策的事實(shí)問(wèn)題。在這兩個(gè)問(wèn)題中，前一個(gè)問(wèn)題是與各個(gè)利益相關(guān)群體的價(jià)值傾向有關(guān)，是一個(gè)通過(guò)衡量來(lái)確定的問(wèn)題。任何一個(gè)價(jià)值選擇都有自己的理由和出發(fā)點(diǎn)，沒(méi)有誰(shuí)優(yōu)誰(shuí)劣之分。而對(duì)于事實(shí)問(wèn)題，卻可以通過(guò)對(duì)比分析來(lái)得出好壞優(yōu)劣。專家所擅長(zhǎng)的恰恰就是這一部分的問(wèn)題。然而在實(shí)際的規(guī)劃決策中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)存在這樣一個(gè)難題，即如何區(qū)分事實(shí)問(wèn)題和價(jià)值問(wèn)題。比如說(shuō)對(duì)于舊城區(qū)的拆遷改造問(wèn)題，有很多公眾認(rèn)為這涉及對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的限制和遷徙權(quán)的問(wèn)題。但也有決策者認(rèn)為這屬于如何最大程度地發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。如果認(rèn)為是前者，那么是否拆遷是一個(gè)需要衡量的問(wèn)題；而如果屬于后者，那么是否需要拆遷改造是不需要考量的，需要考慮的僅僅是采取何種手段能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目標(biāo)。將拆遷改造問(wèn)題看成一個(gè)事實(shí)問(wèn)題的觀點(diǎn)可能忽略這里實(shí)際上是存在一個(gè)更大的價(jià)值假設(shè)的，即對(duì)舊城進(jìn)行拆遷改造是所有人都會(huì)做出的最優(yōu)先的價(jià)值選擇。究竟在哪個(gè)層面上來(lái)斷定拆遷改造問(wèn)題是屬于價(jià)值問(wèn)題還是事實(shí)問(wèn)題，我們很難確定。在事實(shí)問(wèn)題和價(jià)值問(wèn)題如此模糊的界限里，專家常常會(huì)陷入超越自身的專業(yè)能力而對(duì)價(jià)值問(wèn)題做出判斷的情況，這種情況甚至是專家自己也有可能沒(méi)有意識(shí)到的。如果將價(jià)值問(wèn)題交給專家來(lái)提供論證意見，是難以收到提高規(guī)劃決策科學(xué)性的效果的。因?yàn)閮r(jià)值問(wèn)題是不可能通過(guò)量化的分析得出結(jié)論的，而事實(shí)問(wèn)題則可以通過(guò)量化的方式來(lái)加以解決。實(shí)踐中也常常出現(xiàn)政府部門利用專家的事實(shí)判斷來(lái)代替大眾的價(jià)值選擇的情況，有的學(xué)者也把這種現(xiàn)象稱之為：“決策過(guò)程中的以專家為代表的科學(xué)和以大眾為象征的民主之間的博弈?！比鐓墙械睦贌福捎诋?dāng)?shù)厝罕姷牡种?，一個(gè)投資3億多、可解決江蘇省吳江市生活垃圾處理的工程，在包括由權(quán)威環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)江蘇省環(huán)境科學(xué)院出具環(huán)評(píng)報(bào)告等一切程序“合法”的情況，被公眾“叫?！?。這個(gè)案例從側(cè)面說(shuō)明了環(huán)境行政決策不能想當(dāng)然打著“公益”的幌子把什么問(wèn)題都當(dāng)成技術(shù)問(wèn)題來(lái)處理。只有在決策過(guò)程中充分考慮大眾的切身利益，才可能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化。四、專家咨詢組織發(fā)展不均衡，制度運(yùn)行基礎(chǔ)不牢固除了以上探討的專家參與制度三種障礙外，專家咨詢組織發(fā)展不力也是影響專家參與制度功效發(fā)揮的重要因素。從我國(guó)專家參與組織的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的三類專家組織，如官方專家機(jī)構(gòu)、半官方專家機(jī)構(gòu)和民間專家機(jī)構(gòu)都存在“官?gòu)?qiáng)民弱”、資源分配不均和實(shí)力發(fā)展不均衡的狀況。從專家理性模式理論的角度來(lái)看，專家組織本身的良性、健康發(fā)展是這一模式得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。如果作為理性來(lái)源的專家或者專家組織本身都不具備相應(yīng)的資質(zhì)和獨(dú)立性，那么專家理性模式所賴以運(yùn)行的理性基礎(chǔ)也就不能存在。來(lái)看一下2008年11月4日法制日?qǐng)?bào)的一則報(bào)道：“我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門存在各種利益關(guān)系，影響了環(huán)評(píng)審批的公正性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保系統(tǒng)所屬?gòu)氖颅h(huán)評(píng)的科研機(jī)構(gòu)占甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的24，7%，占乙級(jí)機(jī)構(gòu)的48%。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位存在利害關(guān)系，將環(huán)評(píng)工作變成順從建設(shè)單位愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學(xué)立場(chǎng)。2008年前9個(gè)月，環(huán)保部直接受理的群眾行政復(fù)議案件總數(shù)比2006年增加了170%，其中一半以上涉及環(huán)評(píng)質(zhì)量問(wèn)題?！盵8]由上述報(bào)道可見，良性競(jìng)爭(zhēng)，并且有一定獨(dú)立性的專家組織是高質(zhì)量的參與活動(dòng)所必不可少的。在我國(guó)，除了隸屬于環(huán)保部門的科研機(jī)構(gòu)之外，其他大多的科研院所各自都有其政府的主管部門，尤其是在經(jīng)濟(jì)開發(fā)與決策領(lǐng)域的政府主管部門。這一現(xiàn)狀，不能不令人對(duì)專家組織立場(chǎng)中立性和參與實(shí)效性產(chǎn)生質(zhì)疑。我國(guó)目前這種資源和實(shí)力過(guò)度集中在政府內(nèi)設(shè)的官