加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目運行管護(hù)工作的調(diào)研報告

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目運行管護(hù)工作的調(diào)研報告（XX）一、基本情況《XX市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管護(hù)辦法》自2006年5月1日頒布實施以來，我市農(nóng)發(fā)項目管護(hù)工作走出了一條獨具特色的依法管護(hù)之路。多年來，全市各級財政、農(nóng)發(fā)部門圍繞貫徹落實《管護(hù)辦法》，認(rèn)真研究制定政策，不斷強(qiáng)化措施，積極探索農(nóng)發(fā)工程管護(hù)機(jī)制，項目設(shè)施得到了有效管護(hù)，項目區(qū)工程完好使用率逐年提高，項目區(qū)內(nèi)一些群眾反映多、對群眾生產(chǎn)生活影響大的問題得到了解決，農(nóng)發(fā)項目取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。(一)管護(hù)理念進(jìn)一步增強(qiáng)1、良好管護(hù)氛圍日益濃厚。全市各級以大力宣傳《管護(hù)辦法》為抓手，注重營造良好的管護(hù)范圍。通過召開宣傳動員大會，充分利用電視、廣播、報紙等新聞媒介，集中宣傳報道《管護(hù)辦法》；各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛張貼有關(guān)宣傳標(biāo)語，印發(fā)明白紙，出動宣傳車，把宣傳工作做到了村莊和田間地頭，使《管護(hù)辦法》內(nèi)容家喻戶曉，人人皆知。真正形成了項目區(qū)干部群眾“人人知管護(hù)，人人抓管護(hù)”的良好氛圍。2、管護(hù)理念提前介入。規(guī)劃設(shè)計是項目實施的前提，一個科學(xué)實用、符合實際的規(guī)劃設(shè)計方案不僅有利于項目建設(shè)質(zhì)量的提高，也有利于項目建成后的管護(hù)。隨著管護(hù)工作的日益深入，各區(qū)縣越來越重視規(guī)劃的重要性，制作項目實施方案時，將管護(hù)理念提前介入，對項目區(qū)考察的更仔細(xì)，制定的設(shè)計方案更貼近實際，更有利于實施管護(hù)、降低管護(hù)成本。XX區(qū)梧臺鎮(zhèn)項目區(qū)，按群眾的進(jìn)地習(xí)慣科學(xué)布局進(jìn)地涵，從根本上解決了竹節(jié)溝問題，既方便了群眾又保持了項目區(qū)的完整性。XX縣張家坡鎮(zhèn)項目區(qū)，針對夏季雨水大、路面容易被沖壞的實際，每隔一定距離設(shè)計與排水溝相連的泄洪過路穿涵，直接將雨水排泄到山溝里，減少了雨水對道路的沖刷破壞，杜絕了年年水毀現(xiàn)象的發(fā)生。3、建管并重理念初步形成。工程建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣直接影響建成項目的管護(hù)工作難易。近年來，全市各級嚴(yán)格落實項目監(jiān)理制、單項工程驗收登記制、項目追蹤問效制等機(jī)制，狠抓項目建設(shè)管理，確保了工程質(zhì)量的提高，為管護(hù)打下了堅實的基礎(chǔ)。XX項目區(qū)自2011年以來堅持高標(biāo)準(zhǔn)水泥硬化道路，大大節(jié)約了管護(hù)成本，提高了項目管護(hù)水平。XX區(qū)西河鎮(zhèn)項目區(qū)，國槐作行道樹，全部采用高標(biāo)準(zhǔn)大苗，精心施工栽植，當(dāng)年林木成活率保存率達(dá)到98%以上，林網(wǎng)管護(hù)這一最大的難題迎刃而解。（二）管護(hù)措施不斷完善1、建章立制，確保實現(xiàn)依法管護(hù)。針對已建成的農(nóng)發(fā)項目損壞嚴(yán)重、不能長期發(fā)揮作用的問題，我市開展了專題調(diào)研活動，并啟動立法程序。2006年3月30日經(jīng)第十屆省人大常委會第十九次會議批準(zhǔn)，《XX市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管護(hù)辦法》于當(dāng)年5月1日正式頒布實施。為搞好《辦法》的落實，我市相繼制定出臺了《〈XX市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管護(hù)辦法〉實施細(xì)則》、《XX市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和驗收辦法》等相關(guān)配套文件，進(jìn)一步明確了各級農(nóng)發(fā)部門、項目主體的管護(hù)責(zé)任、管護(hù)資金的籌集、管護(hù)工作的目標(biāo)要求等，市及各區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦工作人員統(tǒng)一辦理了執(zhí)法證，配備了執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，全市農(nóng)發(fā)工程管護(hù)工作步入法制化管理的軌道。2、加大投入，確保實現(xiàn)有錢管護(hù)。一是市縣兩級財政設(shè)立專項管護(hù)資金，根據(jù)《XX市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目管護(hù)辦法》，市縣兩級財政把管護(hù)資金列入年度預(yù)算，市級財政每年預(yù)算安排不少于120萬元，逐年遞增。二是積極引導(dǎo)項目主體投入，以項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，根據(jù)項目管護(hù)需要進(jìn)行必要的投入。三是對項目工程通過租賃、拍賣、承包等形式籌集。四是從項目建設(shè)資金中按比例提取。2010年以來，全市共投入管護(hù)資金1450萬元，有效地保障了管護(hù)工作的正常開展。3、健全隊伍，確保實現(xiàn)有人管護(hù)。市農(nóng)發(fā)辦設(shè)立了管護(hù)科、各區(qū)縣安排專人專門負(fù)責(zé)建成項目的管護(hù)工作。各區(qū)縣和有關(guān)項目建設(shè)單位，根據(jù)市辦統(tǒng)一要求，按“每千畝項目區(qū)一名管護(hù)員”的標(biāo)準(zhǔn)，成立了專門的管護(hù)隊伍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或管護(hù)協(xié)會與管護(hù)員簽訂聘任協(xié)議，并在區(qū)縣農(nóng)發(fā)辦建檔，市農(nóng)發(fā)辦備案，統(tǒng)一辦理上崗證。目前，在市辦備案的2010-2013年三個年度項目區(qū)管護(hù)員共278名。各項目單位對管護(hù)員實行統(tǒng)一管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)配使用、統(tǒng)一工資報酬，定人員、定路段、定質(zhì)量、定獎懲的“三統(tǒng)四定”管理，確保責(zé)任落實，管護(hù)到位。4、因地制宜，創(chuàng)新項目管護(hù)模式。為搞好項目管護(hù)工作，我市根據(jù)不同地域和不同項目的特點，研究探索出了多種適合項目特點的管護(hù)模式，在項目管護(hù)中發(fā)揮了重要作用。XX縣對水利設(shè)施全部采用了農(nóng)民用水協(xié)會的管理模式；XX區(qū)對道路、排水溝、橋涵、林網(wǎng)等公益性工程實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘管護(hù)員進(jìn)行管護(hù)；XX縣根據(jù)項目區(qū)不同情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，分別采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管和公司化運作模式；XX區(qū)對水利設(shè)施實行井長制+協(xié)會的管理模式；XX縣對林網(wǎng)實行拍賣模式，拍賣資金繼續(xù)用于項目管護(hù)；XX區(qū)對以村為單位建設(shè)的項目區(qū)采用村管模式，以村為管護(hù)主體，明確職責(zé)，整體管護(hù)。這些模式的有效運用使管護(hù)工作建立起了長效機(jī)制。5、強(qiáng)化督導(dǎo)，確保實現(xiàn)管護(hù)效果。把管護(hù)工作納入計劃管理體制，要求各區(qū)縣每年3月底前上報管護(hù)計劃和管護(hù)實施方案，經(jīng)市辦批復(fù)后組織實施，使管護(hù)工作有計劃地落實。抓好關(guān)鍵時間節(jié)點的日常維護(hù)，重點抓好三夏、三秋及春季農(nóng)田林網(wǎng)補植等關(guān)鍵時間節(jié)點，加大督促檢查力度，確保損毀工程能及時得到修復(fù)。嚴(yán)格執(zhí)行年度驗收制度，每年組織一次管護(hù)工作驗收，重點對各區(qū)縣管護(hù)計劃的落實情況、管護(hù)資金的籌集使用情況和項目管護(hù)效果進(jìn)行全面檢查，把驗收結(jié)果作為分配資金、績效考核的重要依據(jù)。一是項目工程設(shè)施得到了及時維護(hù)?！豆茏o(hù)辦法》實施以來，各級對運行管護(hù)日益重視，建成項目管護(hù)水平穩(wěn)步提高。以2010年-2013年度48個土地治理項目區(qū)管護(hù)驗收結(jié)果為例，23個項目區(qū)達(dá)到優(yōu)秀等次，17個項目區(qū)達(dá)到良好等次，8個項目區(qū)達(dá)到合格等次，公益工程優(yōu)良率達(dá)到93.7%，農(nóng)灌工程完好率達(dá)到100%，實現(xiàn)了“建成項目長期發(fā)揮效益”的目標(biāo)。多年來，XX市管護(hù)工作成效得到了省辦領(lǐng)導(dǎo)—“管護(hù)工作在全省居領(lǐng)先水平”—的充分肯定和高度評價。二是建立了穩(wěn)定的市級管護(hù)資金投入機(jī)制。“十二五”期間（不包括2015年），市級財政管護(hù)資金共計投入501萬元，年度資金額度平均以5%幅度逐年遞增。特別是自然災(zāi)害損毀工程修復(fù)項目的設(shè)立和財政資金補助，調(diào)動了區(qū)縣和項目鎮(zhèn)增加管護(hù)投入的積極性，充分發(fā)揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，有效解決了項目區(qū)群眾亟待解決行路難等問題。大大提高了有限管護(hù)資金的使用效益。三是管護(hù)工作得到了社會認(rèn)可，項目區(qū)經(jīng)濟(jì)社會效益不斷提高。通過不斷加大《管護(hù)辦法》宣傳力度，采取多種措施多形式宣傳管護(hù)，項目區(qū)“人人知管護(hù)，人人抓管護(hù)”的良好氛圍已經(jīng)形成，基層投資管護(hù)的積極性日益高漲。通過依法管護(hù)，工程保持了較高的完好率，優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施條件，吸引了越來越多工商企業(yè)入駐，項目區(qū)種植結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)效益逐年逐年提升，項目區(qū)農(nóng)戶收入逐年增加。四、存在的主要問題（一）認(rèn)識不到位，日常管護(hù)工作亟待加強(qiáng)。一是個別區(qū)縣對項目日常管護(hù)的重要性認(rèn)識嚴(yán)重不足。總認(rèn)為管護(hù)工作是增加負(fù)擔(dān)，申請項目積極，管護(hù)項目消極。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對項目管護(hù)工作卻存在畏難發(fā)愁情緒，失去了當(dāng)初爭項目、干項目的熱情，給錢就干點，不給錢就不管不問。二是不注重日常管護(hù)。平時不下功夫，驗收前搞勞民傷財式的臨時突擊，為應(yīng)付驗收，個別區(qū)縣項目區(qū)管護(hù)員臨時拼湊，不惜投入重金雇傭勞務(wù)市場人員進(jìn)行突擊整理，花錢不少，但效果寥寥。（二）部分項目區(qū)管護(hù)長效機(jī)制落實不力。部分項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然按照市里的統(tǒng)一部署，成立了項目運行管護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，有的也建立了管護(hù)協(xié)會，制定了相關(guān)制度，但由于落實不力，管護(hù)組織建設(shè)、管護(hù)員聘任管理基本形同虛設(shè)，管護(hù)責(zé)任不明確。未能有效的開展工作。有的只是停留在喊口號、轉(zhuǎn)文件的層面上。（三）管護(hù)員隊伍落實不到位。目前還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有真正建立管護(hù)員隊伍，即使建立的也是臨時性的、兼職的，沒有進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，缺乏穩(wěn)定、專業(yè)的管護(hù)人員。另外，由于管護(hù)員工資報酬不能及時兌現(xiàn)，獎懲制度難落實，很難調(diào)動管護(hù)員的積極性，有的應(yīng)付差事，有的干脆走人，致使個別項目區(qū)管護(hù)效果大打折扣。（四）管護(hù)資金籌集缺乏穩(wěn)定渠道和增長機(jī)制，管護(hù)資金缺口較大。隨著管護(hù)面積的逐年增加，任務(wù)量越來越大，財政管護(hù)資金與實際需要相差也越來越大，財政管護(hù)投入費用難以發(fā)揮導(dǎo)向作用。從管護(hù)資金投入情況來看，以我市農(nóng)發(fā)項目管護(hù)投入標(biāo)準(zhǔn)測算，每萬畝項目區(qū)管護(hù)經(jīng)費約需21萬元，而1%計提經(jīng)費、市縣兩級管護(hù)實際投入加起來僅約10萬元，管護(hù)資金缺口仍然較大，難以保障管護(hù)工作需要。從經(jīng)費渠道看，部分區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)未列入財政預(yù)算，每年都要靠向領(lǐng)導(dǎo)爭取，從農(nóng)發(fā)基金中列支，個別區(qū)縣財政甚至沒有撥付，缺乏穩(wěn)定的資金渠道和增長機(jī)制。受財政狀況、經(jīng)濟(jì)條件的影響，有些可以靠自籌解決，有些則無法解決，管護(hù)工作難以維持。五、今后管護(hù)工作意見及建議（一）健全管護(hù)績效考核機(jī)制。一是提高管護(hù)工作績效考核分值比例，完善計分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《山東省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目和資金管理工作績效考評辦法（試行）》第四章第九條關(guān)于績效考評指標(biāo)分值分配情況，“工程建成后管護(hù)制度落實情況”分值為2分，僅占項目管理工作考評指標(biāo)分值的5.7%、全部績效考評指標(biāo)分值的2%。根據(jù)《計分標(biāo)準(zhǔn)》，考核內(nèi)容為管護(hù)手續(xù)移交、和管護(hù)制度建立情況，內(nèi)容設(shè)置不全面，考核分值偏低，無法有效發(fā)揮管護(hù)績效考核的導(dǎo)向作用。建議將管護(hù)績效考核分值比例提高至10%以上，《計分標(biāo)準(zhǔn)》增加管護(hù)實施、管護(hù)資金投入機(jī)制、管護(hù)隊伍建設(shè)、管護(hù)效果等內(nèi)容，全面反映管護(hù)工作水平，充分發(fā)揮管護(hù)考核指揮棒作用。二是實行建管掛鉤機(jī)制。將項目管護(hù)驗收情況與項目建設(shè)資金分配規(guī)模掛鉤，根據(jù)管護(hù)工作考核情況給予適當(dāng)增加或削減建設(shè)資金規(guī)模的獎勵或處罰。同時實行管護(hù)一票否決，對不重視管護(hù)工作，有管護(hù)不合格項目區(qū)的，實行一票否決，年度省級驗收考核不得評為優(yōu)秀等次。（二）適當(dāng)提高計提比例,落實地方配套機(jī)制。管護(hù)投入既不能靠計提經(jīng)費全包也不能不考慮項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的實際。當(dāng)前應(yīng)建立以計提經(jīng)費為主，配套投入為輔的多元化投入機(jī)制。在提高計提比例的基礎(chǔ)上，再合理確定市及市以下各級的配套比例，多渠道籌集農(nóng)發(fā)工程管護(hù)經(jīng)費。以我市每萬畝項目區(qū)財政投資較接近的2010-2013年項目為例，四年間每萬畝項目財政投資平均為1009萬元。若按5%的比例計提管護(hù)經(jīng)費，每萬畝項目可提取管護(hù)費50.45萬元（見表2）。根據(jù)前述對管護(hù)考核年限的界定和對萬畝項目區(qū)公益性工程3.5年內(nèi)管護(hù)費用74.7萬元的測算（見表1），計提經(jīng)費提高到5%后，尚有24.25萬元的資金缺口?？煽紤]在此基礎(chǔ)上，由國家或省確定適當(dāng)?shù)呐涮妆壤?，與市、縣、鎮(zhèn)管護(hù)財政投入捆綁使用，這樣既能有效解決管護(hù)經(jīng)費不足的問題，又符合縣、鄉(xiāng)級財政的承受能力，有助于解決制約項目管護(hù)的瓶頸，確保管護(hù)辦法落到實處。表2萬畝項目區(qū)不同計提比例資金缺口情況

計提比例（%）12345計提費用（萬元）10.0920.1830.2740.3650.45資金缺口（萬元）64.6154.6244.4334.3424.25備注1.計提費用=1009′計提比例；2.資金缺口=74.7-計提費用（三）強(qiáng)化市級管護(hù)工作機(jī)制。一是充分發(fā)揮市級對計提經(jīng)費的監(jiān)督管理職能。近年來，XX市為最大限度地調(diào)動區(qū)縣及項目鎮(zhèn)的管護(hù)積極性，提升管護(hù)水平，在市級“統(tǒng)”的功能上做了大量文章，探索制定了一系列工程管護(hù)監(jiān)督、驗收辦法，取得了較好的成效，充分顯現(xiàn)了市級在統(tǒng)一組織工程管護(hù)上的潛力。建議適時修改關(guān)于1%計提經(jīng)費由縣級農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排管理的規(guī)定，在提高現(xiàn)行計提經(jīng)費比例的基礎(chǔ)上，將計提經(jīng)費按3：7的比例分別由市、縣支配使用。市級資金主要用于管護(hù)資金獎勵、自然災(zāi)害損毀工程的修復(fù)，縣級資金主要用于項目管護(hù)的日常維修與維護(hù)。這有利于克服縣級管理過程中資金被挪作他用、缺乏監(jiān)督的弊端，強(qiáng)化市級對管護(hù)工作的監(jiān)督作用，更好地調(diào)動區(qū)縣管護(hù)的工作積極性，充分地發(fā)揮資金效益，促進(jìn)農(nóng)發(fā)工程管護(hù)工作在市級范圍平衡開展。二是對計提經(jīng)費實行規(guī)范化管理。計提經(jīng)費在市級財政設(shè)立專賬，實行專帳核算、?？顚Ｓ??？h級農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)各個項目區(qū)實際，年初有針對性地制定管護(hù)實施方案，報市級農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)審批，年末根據(jù)管護(hù)實施情況和管護(hù)費用實際支出情況，向市級農(nóng)發(fā)辦事機(jī)構(gòu)和財政局申請管護(hù)驗收并補助經(jīng)費。從管護(hù)方案的制定到驗收、補助經(jīng)費，充分體現(xiàn)“先干后補”的原則，杜絕資金“跑冒滴漏”。（四）設(shè)立自然災(zāi)害損毀修復(fù)項目，完善管護(hù)救助機(jī)制。項目區(qū)內(nèi)每逢雨季特別是強(qiáng)降雨過后，山體滑坡、地堰坍塌、路橋被毀、水利工程損壞情況時有發(fā)生，且波及范圍廣，工程量大，涉及人數(shù)多，嚴(yán)重危及項目區(qū)農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活安全，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很大損失。盡管市級財政每年從土地治理項目市級管護(hù)資金中撥付一塊用于自然災(zāi)害損毀項目的修復(fù)補助。但是相對于龐大的工程修復(fù)費用來說，這點資金只是杯水車薪。因此，建議國家、省級農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)建立自然災(zāi)害損毀工程修復(fù)常態(tài)化補助機(jī)制。以市為單位，按照受災(zāi)面積、中低產(chǎn)田改造任務(wù)量、農(nóng)發(fā)項目受損額作為分配因素，下達(dá)災(zāi)毀補助資金控制指標(biāo)。同時，嚴(yán)格自然災(zāi)害損毀項目編報程序，由市、縣農(nóng)發(fā)辦逐級把關(guān)，報省辦審批。（五）探索建立公益工程質(zhì)量保證金使用機(jī)制。針對當(dāng)前項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)資金不足的問題，我市擬在2015年土地治理項目招標(biāo)時，在XX、XX兩個縣區(qū)進(jìn)行試點，在工程招投標(biāo)時，將