2023年反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)研報(bào)告

反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法調(diào)研報(bào)告根據(jù)國(guó)家工商局局領(lǐng)導(dǎo)的指示，國(guó)家工商局市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理研究中心于1999年11月8日至10日在XX市召開了“1999年國(guó)家工商局研究中心特約研究員研討會(huì)”。研究中心各特約研究員除了就有關(guān)課題進(jìn)行了熱烈的討論和交流外，還著重談了當(dāng)前工作中遇到的各種難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，主要是圍繞《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在實(shí)施過程中遇到的一些障礙展開討論?，F(xiàn)將有關(guān)情況總結(jié)整理如下：

一、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是未來工商行政管理工作的主旋律

一些與會(huì)代表指出，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)是工商行政管理工作未來的主旋律，是今后的發(fā)展方向和重中之重?！吨腥A人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（以下簡(jiǎn)稱《反法》）的立法宗旨是“鼓勵(lì)和保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益”，作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的基本法律，該法涵蓋了打擊假冒偽劣商品的制售行為、打擊欺詐交易、打擊限制競(jìng)爭(zhēng)行為、打擊商業(yè)賄賂和打擊傾銷等諸多工商行政管理職能。從工商行政管理的現(xiàn)狀、國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理執(zhí)法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革的趨勢(shì)等多種因素出發(fā)，同志們主張把工商職能劃分為登記注冊(cè)和公平交易監(jiān)督管理兩大類，把反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)作為一條主線貫穿于整個(gè)工商行政管理工作，突出監(jiān)管重點(diǎn)，改變工商部門目前“什么都管、什么都管不徹底”的工作現(xiàn)狀，以貫徹執(zhí)行《反法》為契機(jī)，促進(jìn)工商行政管理職能全面到位。

二、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在實(shí)際操作中遇到的一些問題

自頒布實(shí)施以來，《反法》對(duì)于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但由于多方面因素的影響，《反法》存在的一些問題在實(shí)際執(zhí)行過程中逐漸顯露出來。工商部門應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷探索，努力完善，從而使我國(guó)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律體系日趨成熟，更好地發(fā)揮其維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的作用。

（一）關(guān)于強(qiáng)制措施和授權(quán)問題

工商執(zhí)法隊(duì)伍執(zhí)行《反法》缺乏強(qiáng)制措施的問題是各與會(huì)代表集中反映的一個(gè)問題。與會(huì)代表認(rèn)為，強(qiáng)制措施是法律得以實(shí)施的有力保證，對(duì)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為具有十分重要的作用。從幾年來《反法》執(zhí)行的情況看，現(xiàn)行《反法》賦予工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段較少，缺乏必要的強(qiáng)制措施：在《反法》規(guī)定的強(qiáng)制措施中，扣留權(quán)、查封權(quán)、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有了，檢查權(quán)作了限制，雖然《反法》第十七條中規(guī)定可以檢查財(cái)物，可責(zé)令其“暫停銷售，聽候檢查”，但對(duì)違反暫停銷售的再罰則無明文規(guī)定。缺少必要的強(qiáng)制手段，執(zhí)法者在執(zhí)法中往往感到處罰難、執(zhí)行難，造成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為得不到有力的打擊，無形中助長(zhǎng)了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為違法者的違法心理，使他們有恃無恐，無視工商行政管理部門的監(jiān)督檢查，在一定程度上損害了法律和執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威性。

還有的與會(huì)代表反映，工商所是本系統(tǒng)執(zhí)法的主力軍，但其法律地位受到較大限制。《反法》等法律、法規(guī)一般都作“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門……”的規(guī)定，使工商所執(zhí)法缺乏法律授權(quán)。

（二）關(guān)于處罰幅度和法律轉(zhuǎn)致問題

為了有效地制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)公平交易秩序，《反法》設(shè)立了對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為從1萬元以上至20萬元以下的罰款。與會(huì)代表反映，這樣的規(guī)定在實(shí)際操作中有一定的弊端：一是彈性太大，在適用中不易掌握，時(shí)輕時(shí)重；二是外延不夠，對(duì)有些情節(jié)顯著輕微、數(shù)額較小的違法行為（如按萬元以上處罰）會(huì)造成處罰不當(dāng)。有的同志認(rèn)為可采取如下辦法解決問題：一是采取層級(jí)遞進(jìn)的辦法縮小罰款之差額，將罰款額度按1萬至5萬、5萬至10萬、10萬至15萬、15萬至20萬的層級(jí)分級(jí)，這樣便于執(zhí)法機(jī)關(guān)操作；二是對(duì)數(shù)額較小、情節(jié)輕微的行為，實(shí)行“兜底條款”的辦法，即按其情節(jié)規(guī)定500元以上1萬元以下的罰款，從而使過罰相當(dāng)。

關(guān)于法律轉(zhuǎn)致問題，《反法》在確定假冒商標(biāo)行為時(shí)采用了這一立法辦法，即第二十一條的規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者假冒他人的注冊(cè)商標(biāo)……，依照《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定處罰”。與會(huì)代表反映，《反法》設(shè)定的這一法律轉(zhuǎn)致造成了實(shí)際工作中部門執(zhí)法權(quán)的交叉重疊，易引起部門之間相互爭(zhēng)案或相互推諉，削弱了工商機(jī)關(guān)查處的力度，并導(dǎo)致對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為定性和處罰的不相一致（依據(jù)《反法》處罰與依據(jù)《商標(biāo)法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》處罰在處罰幅度上有較大差異）。因此，有的同志認(rèn)為，對(duì)第二十一條所規(guī)定的行為，從反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)角度出發(fā)，首先應(yīng)確定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，按不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)處罰，其執(zhí)法力度較其他法律強(qiáng)大，可以收到更好的效果。

（三）關(guān)于《反法》中有關(guān)的具體條款的執(zhí)行問題

與會(huì)同志反映，《反法》雖規(guī)定了11種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，但其中一些行為因其概念界定模糊、外延過大，不便于認(rèn)定，在查處過程中較難把握。一是對(duì)政府及其所屬部門限制競(jìng)爭(zhēng)行為的有關(guān)規(guī)范?！斗捶ā钒颜捌渌鶎俨块T列為《反法》的特殊違法主體，無疑對(duì)維護(hù)我國(guó)社會(huì)主義大市場(chǎng)的統(tǒng)一性和創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境起到了重要的作用。但從《反法》的規(guī)定來看，只規(guī)定了對(duì)政府及其所屬部門的禁止行為，對(duì)其違反此規(guī)定的罰則卻軟弱無力。因此，應(yīng)在法律規(guī)定上加大對(duì)政府及其所屬部門限制競(jìng)爭(zhēng)行為的處罰力度；二是幾種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為沒有設(shè)定相應(yīng)處罰的問題?！斗捶ā穼?duì)如何處理某項(xiàng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為未作明確規(guī)定，如壓價(jià)排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、搭售行為等。任何一種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為都有其針對(duì)某種社會(huì)關(guān)系的危害性，法律應(yīng)根據(jù)其危害性規(guī)定相應(yīng)的處罰，否則不能有效地制止這些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。

另外，《反法》所規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和限制競(jìng)爭(zhēng)行為僅11種。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各種違法競(jìng)爭(zhēng)行為越來越多，手段越來越新，如傳銷、還本銷售、有獎(jiǎng)儲(chǔ)蓄、有獎(jiǎng)保險(xiǎn)等行為，都未納入《反法》的規(guī)范調(diào)整之中。工商部門查處這些新出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為往往依據(jù)不夠，查處不力。

三、執(zhí)法環(huán)境問題

與會(huì)代表普遍反映，工商行政管理部門在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、打擊各種違法經(jīng)濟(jì)行為的過程中，常常遭遇很大的阻力。這些阻力有時(shí)是來自政府部門，對(duì)工商部門的執(zhí)法環(huán)境產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

（一）地方保護(hù)主義干擾公正執(zhí)法

有的地方領(lǐng)導(dǎo)從狹隘的本地區(qū)利益出發(fā)，錯(cuò)誤地把進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)作發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的一條途徑。當(dāng)工商部門利用《反法》制止這些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，地方政府往往偏向于“取利”，對(duì)這些不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為采取放任、慫恿的態(tài)度，甚至無原則地加以袒護(hù)。很多地方政府采取行政手段直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，設(shè)立關(guān)卡、限制銷售，強(qiáng)制性地規(guī)定有政府指定的企業(yè)和部門進(jìn)行壟斷性經(jīng)營(yíng)，禁止或限制外地經(jīng)濟(jì)力量的進(jìn)入等，上述行為嚴(yán)重干擾了工商部門的公正執(zhí)法。

（二）法外“特區(qū)”加大了執(zhí)法難度

有的與會(huì)同志反映，在改革過程中，地方行政分權(quán)及財(cái)政包干形成地方保護(hù)性“諸侯經(jīng)濟(jì)”，筑起了以舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為依托的競(jìng)爭(zhēng)“壁壘”。而一些公用企業(yè)則利用其早已獲得的準(zhǔn)官方地位、部分行政權(quán)力及其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，操縱、控制市場(chǎng)，進(jìn)行以排擠對(duì)手為目的的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，并強(qiáng)行對(duì)消費(fèi)者搭售商品或附加其它不合理?xiàng)l件。有的地方還把某些限制競(jìng)爭(zhēng)行為以文件、規(guī)定的形式合法化，造成了執(zhí)法中的困難。有的公用企業(yè)抗拒工商行政管理部門的監(jiān)督檢查，并利用壟斷權(quán)力反過來給工商部門“穿小鞋”，嚴(yán)重妨礙了《反法》等法律、法規(guī)的有效貫徹執(zhí)行。

四、執(zhí)法體制問題

一些與會(huì)代表認(rèn)為，現(xiàn)行的工商行政管理執(zhí)法體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下根據(jù)“六管一打”的職能建立、并隨著職能的逐步擴(kuò)大而形成的。其弊端就在于工商機(jī)關(guān)的各個(gè)部門根據(jù)各自的職能設(shè)計(jì)和發(fā)展各自的監(jiān)管方式，各自為戰(zhàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，監(jiān)管對(duì)象已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致工商部門管理職能相應(yīng)轉(zhuǎn)變，而適應(yīng)管理職能的轉(zhuǎn)變，執(zhí)法體制也必須進(jìn)行變革?？梢哉f，現(xiàn)行執(zhí)法和監(jiān)管體制實(shí)際上是一種簡(jiǎn)單的拼裝和加法組合，不僅管理效率低，而且管理成本高，這在一定程度上影響了《反法》的貫徹實(shí)施。

五、省級(jí)以下工商部門垂直管理以后的相關(guān)問題

與會(huì)代表普遍認(rèn)為，改革工商行政管理體制、實(shí)行省級(jí)以下垂直管理以后，各省一級(jí)工商部門擔(dān)負(fù)的職能將會(huì)發(fā)生重大的變化，省級(jí)工商局必須改革工作方法，加強(qiáng)與地方政府和財(cái)政部門的協(xié)調(diào)，以適應(yīng)新的要求。

在舊的“以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，工商部門作為一級(jí)政府的得力助手，承擔(dān)了很多非份內(nèi)的工作，諸如衛(wèi)生檢查、計(jì)劃生育等等。今后，工商部門必然要從這些工作中逐漸擺脫出來，把主要精力放到市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法上去。協(xié)調(diào)好與各級(jí)政府，尤其是公、檢、法等部門的關(guān)系，互相配合，形成執(zhí)法合力，是省局今后要認(rèn)真抓好的一項(xiàng)工作。

六、與會(huì)代表針對(duì)解決上述難點(diǎn)問題提出的對(duì)策

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法律體系

1、建議國(guó)家抓緊制定《反壟斷法》等法律；

2、國(guó)家工商局應(yīng)抓緊制定《反法》有關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章。一是要制定《反法》實(shí)施細(xì)則，對(duì)各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的界定及處罰幅度作出具體規(guī)定，補(bǔ)充應(yīng)有的強(qiáng)制措施，強(qiáng)化工商部門的執(zhí)法手段；二是國(guó)家工商局應(yīng)針對(duì)《反法》規(guī)范的幾種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行調(diào)查研究，盡快制定出相應(yīng)的具體可行的管理辦法，解決貫徹實(shí)施中遇到的困難和難題；

3、從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，現(xiàn)在還應(yīng)考慮完善和修改《反法》，將新出現(xiàn)以及將出現(xiàn)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為納入其規(guī)范之中；

4、各地方工商局也應(yīng)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)厝舜蟮闹С?，根?jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，制定有關(guān)配套的地方性法規(guī)，對(duì)一些具體的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題作出更為明確的規(guī)范，增強(qiáng)可操作性；

5、建議國(guó)家工商局統(tǒng)一編發(fā)一些引據(jù)準(zhǔn)確、事實(shí)準(zhǔn)確、處罰適當(dāng)?shù)姆床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)案例，以開拓全系統(tǒng)執(zhí)法人員的思路。

（二）改善內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境

工商部門要從創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)部執(zhí)法環(huán)境著眼，盡快理順內(nèi)部執(zhí)法體制，樹立工商部門執(zhí)法權(quán)威。一要健全辦案系統(tǒng)和辦案制度，實(shí)施統(tǒng)一執(zhí)法，加大執(zhí)法力度。建議在工商系統(tǒng)內(nèi)自上而下統(tǒng)一設(shè)置公平交易機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)本部門的執(zhí)法辦案活動(dòng)，形成以公平交易部門為主、其他部門配合的強(qiáng)有力的獨(dú)立執(zhí)法體系；二要在基層工商部門調(diào)整科、所職責(zé)，實(shí)現(xiàn)重心轉(zhuǎn)移?？剖衣氊?zé)以宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)計(jì)分析為主，除登記外一般不直接接觸市場(chǎng)主體，更不必直接實(shí)施監(jiān)督管理。其數(shù)量應(yīng)盡量減少，職能應(yīng)盡量綜合。另一方面要把業(yè)務(wù)骨干充實(shí)到工商所，實(shí)行小科大所，提高工商所人員素質(zhì)，轉(zhuǎn)變工商所職能，賦予實(shí)施監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的重任，集中力量把加大執(zhí)法力度落到實(shí)處；三是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法手段的現(xiàn)代化，用現(xiàn)代化的管理設(shè)施、管理技術(shù)來裝備工商執(zhí)法隊(duì)伍，提高工作效率，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性；四是改