2014水行政執(zhí)法培訓課件

2014水行政執(zhí)法培訓課件第一頁，共35頁。行政執(zhí)法案卷的一些問題探討江蘇省水政監(jiān)察總隊晏浩紋第二頁，共35頁。一、行政執(zhí)法案卷二、行政執(zhí)法案卷的內(nèi)容三、對幾宗案卷的一些審視四、如何形成一個完整的執(zhí)法案卷第三頁，共35頁。一、行政執(zhí)法案卷1、行政執(zhí)法案卷是指具有法定職能的行政執(zhí)法機關(guān)，在查處違法案件過程中形成并經(jīng)過分類整理、按序排列、統(tǒng)一編號、立卷歸檔的各種執(zhí)法資料的組合，主要包括事實整理、程序記錄、證據(jù)材料和法律文書等。2、行政執(zhí)法案卷的基本屬性，我國行政法領(lǐng)域?qū)W界和實務(wù)界比較趨同的認識：一是客觀性，亦即必須是基于違法事實、執(zhí)法程序、裁量基準和處罰執(zhí)行等相關(guān)要素的真實記錄；二是排他性，行政執(zhí)法機關(guān)通過調(diào)查、取證、鑒定等取得的證據(jù)以及在行政執(zhí)法程序中作出、收到、形成的各種資料，是行政執(zhí)法機關(guān)作出具體行政行為的唯一證據(jù)；三是獨立性，行政執(zhí)法案卷一案一卷、一卷一宗或一卷多宗，同類不同案的案件資料不能混裝同卷。第四頁，共35頁。二、行政執(zhí)法案卷應當包含內(nèi)容，分兩部分內(nèi)容（一）基礎(chǔ)內(nèi)容或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容，它是行政處罰行為是否合法、能否成立的標準?；A(chǔ)內(nèi)容是案卷合格的基本要素，不設(shè)具體分數(shù)，但不符合其中任何一項基礎(chǔ)標準內(nèi)容的，該案卷為不合格卷。包含以下內(nèi)容：1、主體是否合法2、事實是否清楚；證據(jù)是否確鑿；3、適用法律是否正確；4、程序是否合法；5、是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)、顯失公正；6、其他。（二）一般內(nèi)容是卷內(nèi)文書的基本要素是否齊備、填寫是否規(guī)范等。主要包括：1、文書格式是否統(tǒng)一；2、文書材料是否完整；3、卷宗內(nèi)容是否填寫齊全；4、是否有卷內(nèi)目錄，材料排列是否有序，是否有頁碼；5、紙張無破損，裝訂整齊；6、書寫文書是否用耐久的墨水填寫；7、其他。第五頁，共35頁。三、對幾宗案卷體現(xiàn)內(nèi)容的一些審視（一）案卷名稱規(guī)范。行政執(zhí)法案卷，首先必須審視的是案卷名稱的定性問題。綜觀參評案卷，至少在這方面尚未趨于規(guī)范統(tǒng)一。多數(shù)參評案卷通常是“案由”與“當事人”分兩格處理，有的“案由”在前，“當事人”在后；有的“當事人”在前，“案由”在后。

第六頁，共35頁。（二）告知執(zhí)法身份。身份告知是行政執(zhí)法中的法治常識問題。正確的表述應當是告知當事人“我們是××××（執(zhí)法單位）的行政執(zhí)法人員，現(xiàn)在依法對你（單位）進行執(zhí)法檢查（或詢問），請你配合”。有的案卷中，有的省略了身份告知，僅以“現(xiàn)場出示執(zhí)法證件”為替代；有的削弱了執(zhí)法權(quán)威，淡化為“我們是××局的工作人員（如C縣水利（務(wù)）局）”；有的內(nèi)容不完整，如“我們是執(zhí)法人員”，究竟是哪一級行政主體、哪一級執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法人員，無具體記載。（三）集體審案記錄。重大行政處罰案件提交審案委員會集體討論，這是規(guī)范行政權(quán)力運行的重要制度。與之相關(guān)的審案記錄，如何記，記什么，繁簡詳略如何處理，同樣是檢測行政主體或行政執(zhí)法單位法治化、規(guī)范化水平的重要尺度。有些案件的集體討論記錄只限于行政執(zhí)法人員，無行政機關(guān)首長，

第七頁，共35頁。第八頁，共35頁。（四）主體認定問題。目前，執(zhí)法主體一般都不會出現(xiàn)錯誤，被處罰主體資格認定還存在一些問題，如應認定公民為被處罰人的，錯認成法人或其他組織；應認定法人或其他組織為被處罰人的，錯認成法定代表人、負責人或其他公民；應認定法人為被處罰主體的，不得錯認成其他組織；被處罰主體確認應當清楚、準確，在主要法律文書中前后一致。如在宿豫區(qū)剛岐錄擅自挖掘土方，損壞城鄉(xiāng)供水管網(wǎng)案中，從調(diào)查的情況可以看出，剛岐錄是宿遷市二建公司的助理工程師，代表單位負責現(xiàn)場施工，應該說，在本案中應該處理宿遷市二建公司為好，處理剛岐錄有點牽強，存在被處罰主體不適格。另外在宿遷市銀泰花園工程取用地下水案中，處罰告知書與處罰決定書中的被處罰主體不一致，而且處罰告知書明確將項目部作為主體。第九頁，共35頁。第十頁，共35頁。第十一頁，共35頁。（五）自由裁量的合理運用。一些案件中對當事人的處罰明顯低于法律法規(guī)設(shè)定的幅度，但沒有相關(guān)的證明依據(jù)。可能引起對行政處罰是否隨意的猜測。如宿遷市銀泰花園工程項目取水案和泗陽嘉誠新型建材有限公司擅自取用地下水案中，按照《水法》第69條的規(guī)定，對未經(jīng)批準擅自取水的違法行為，應當處以2萬元以上10萬元以下罰款的行政處罰。但這兩起案件分別處以一萬元、一萬五千元的罰款。從案卷的材料來看，沒有相關(guān)的材料和證據(jù)證明當事人有符合《行政處罰法》規(guī)定的從輕和減輕情節(jié)。（六）程序合法問題。在宿遷市銀泰花園工程項目取水案中，負責人集體討論筆錄為3月17日，行政處罰事先告知是3月15日作出，3月16日送達，當事人陳述申辯筆錄是3月16日，調(diào)查總結(jié)報告時3月16日（其中記載的調(diào)查日期是3月14日至3月18日），行政處罰決定書審批表審批時間是3月16日，其中還明確當事人3月17日到水政大隊陳述申辯。一看時間就知道該案辦理程序出現(xiàn)重大問題。第十二頁，共35頁。第十三頁，共35頁。第十四頁，共35頁。第十五頁，共35頁。第十六頁，共35頁。第十七頁，共35頁。（六）執(zhí)法語言運用規(guī)范。文書中語言運用要前后一致，在剛岐錄一案中，當事人明確放棄陳述申辯的權(quán)利，而決定書中卻說當事人在規(guī)定期限內(nèi)未提起陳述申辯，或出現(xiàn)行政處罰罰款3000元的字句（可以寫作出罰款人民幣3000元的行政處罰）；或出現(xiàn)漏字現(xiàn)象，行政處罰決定書中10日內(nèi)寫成10內(nèi)。另外，行政處罰決定書是水行政主管部門作出的執(zhí)法文書，口氣應以第一人稱為好，可以不再出現(xiàn)“某某局認為等”字樣。第十八頁，共35頁。第十九頁，共35頁。（七）處罰告知事項。參評案卷多數(shù)存在著權(quán)利告知不規(guī)范的“通病”。如有的使用“行政處罰權(quán)利告知書”，有的使用“行政處罰聽證告知書”，有的則簡單使用“行政處罰告知書”，正確的表述應當是“行政處罰事先告知書”，當事人的陳述、申辯以及申請聽證等權(quán)利，內(nèi)含于“事先告知”之中。此外，有的行政執(zhí)法機關(guān)尚不能明晰“權(quán)力”與“權(quán)利”的內(nèi)涵與外延，造成告知過程中的概念差異。（八）卷內(nèi)頁碼編排?？茖W有序的頁碼編排是案卷規(guī)范和整體質(zhì)量的評價標準之一。參評案卷中，有的標示為實際頁碼數(shù)，有的標示為多位阿拉伯數(shù)；有的有序編排在頁右下，有的臨時書寫在頁右上；多數(shù)頁碼為3位數(shù)，即0××，少數(shù)竟多達6位數(shù)，即0000××，十分冗長。第二十頁，共35頁。（九）保管期限設(shè)定。目前在行政執(zhí)法案卷保管期限方面尚缺乏統(tǒng)一的標準和規(guī)范，但將涉及公共利益的重大行政處罰案卷的保管期限設(shè)定為30年，將一般行政處罰案卷的保管期限設(shè)定為10年，應當在行政執(zhí)法領(lǐng)域成為普遍遵守的非明示的制度性規(guī)范。此外，雖有“卷內(nèi)備考表”，但無具體文字記錄。

第二十一頁，共35頁。四、如何形成一個完整的合格執(zhí)法案卷（一）嚴格按照程序執(zhí)法或處罰。做到主體適當，事實清楚，主要證據(jù)具備，程序合法，適用法律準確。如，主體適當中，對公民、法人、其他組織界定標準1、根據(jù)民法通則的規(guī)定，除自然人外，個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個人合伙也屬于自然人的范疇，實施行政處罰時以“公民”對待。2、根據(jù)民法通則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第41條、第42條規(guī)定及有關(guān)法律的規(guī)定，依法登記、領(lǐng)取法人營業(yè)執(zhí)照的組織為法人。注意以下情況：（1）法人非依法設(shè)立的分支機構(gòu)，或雖依法設(shè)立，但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的，以設(shè)立該分支機構(gòu)的法人為被處罰人。（2）法人或者其他組織的工作人員的職務(wù)行為或者授權(quán)行為違反行政管理秩序時，該法人或者其他組織為被處罰人。

第二十二頁，共35頁。3、根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第40條規(guī)定：“其他組織是指合法成立，有一定組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：（1）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨資企業(yè)、合伙組織。（2）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的合伙型聯(lián)營企業(yè)。（3）依法登記領(lǐng)取我國營業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)。根據(jù)《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》的規(guī)定，中外合作者可以共同舉辦具有中國法人資格的合作企業(yè)，也可以舉辦不具有中國法人資格的合作企業(yè)?！锻赓Y企業(yè)法》規(guī)定，外資企業(yè)可以是有限責任公司，也可以為其他責任形式。（4）經(jīng)民政部門核準登記領(lǐng)取社會團體登記證，但不具備法人資格的社會團體。（5）法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)。（6）中國人民銀行各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機構(gòu)。（7）中國人民保險公司設(shè)在各地的分支機構(gòu)。（8）經(jīng)核準登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)。（9）符合本條規(guī)定的其他組織。第二十三頁，共35頁。

4、當事人之間存在隸屬關(guān)系。隸屬關(guān)系主要發(fā)生在單位之間，通常有兩種情況：一是下屬單位并不具有獨立法人的資格，其下屬單位并不能以自己的名義獨立從事民事活動；二是雙方均為獨立的法人，均可以獨立從事民事活動。對于前一種情況，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，違法責任應當由具有法人資格的上級單位承擔。后一種情況，因雙方均為獨立的法人，各自僅對各自的行為負責，誰實施的行為，由誰承擔法律責任。執(zhí)法實踐中經(jīng)常遇見某某工程項目部等等問題，能否作為被處罰主體來對待，也是值得研究。項目部是施工單位承擔具體施工項目的臨時管理機構(gòu)，項目經(jīng)理部只是受單位委托承擔合同義務(wù)，而不是法人。項目部是施工單位代表,對它所作出的違法行為應將施工單位作為當事人進行處罰。而受罰的施工單位可以對項目部或項目經(jīng)理進行追償。還有存在企業(yè)掛靠、承包的特殊主體，掛靠人和承包人如若出現(xiàn)違反水行政管理秩序的行為，在進行行政處罰時應當將被掛靠、承包企業(yè)作為處罰的對象。第二十四頁，共35頁。（二）文書制作要規(guī)范1、特點一是制作程序合法;二是內(nèi)容體現(xiàn)法律規(guī)定；三是執(zhí)法文書形式規(guī)范化。結(jié)構(gòu)要固定；事項要固定；用語要固定；語言表達力力求準確；具有法律上的確定力。2、水行政執(zhí)法文書制作（1）基本原則：態(tài)度嚴謹；實事求是；遵從法律；講求效率，文書規(guī)范化。（2）基本要求：格式統(tǒng)一；思想明確；材料準確；敘事清楚；說理充分；文字簡潔，技術(shù)要領(lǐng)。（3）語言規(guī)范：語言準確；句式規(guī)范；修辭妥帖；推理合理第二十五頁，共35頁。（三）案卷的一些規(guī)范行政執(zhí)法案卷目前尚無統(tǒng)一的“國頒”或“省頒”標準，各地各部門在組織行政執(zhí)法案卷評過程中，多數(shù)系各取所需、各自為政的區(qū)域性、行業(yè)性操作。事實上，行政執(zhí)法案卷是一項基于法理、遵循規(guī)范的法制實務(wù)，實踐過程中有許多共通的屬性可以求同存異。1.卷宗規(guī)范。主要涉及到封面與封三兩大“板塊”。封面：應當有所涉案件名稱、立案時間、執(zhí)法單位、執(zhí)法時間、執(zhí)法人員、行政處罰決定與執(zhí)行，以及案卷號、歸檔號和保管期限等相關(guān)記錄。其中，最核心的要素是案卷名稱和執(zhí)法單位。案卷名稱不應以“案由”和“當事人”分格填寫，而應明確標示“××單位××××案”；執(zhí)法單位應完整標示執(zhí)法機構(gòu)全稱，注明“行政處罰案卷”。封三：應當有“卷內(nèi)備考表”設(shè)計，并有完整記錄。

第二十六頁，共35頁。2.目錄規(guī)范。目錄是通觀行政執(zhí)法案卷的索引，應當具有科學性、邏輯性和有序性。參評案卷中，有的以群眾舉報或相關(guān)投訴為導引，有的將“××違法行為立案審批表”或“立案審批表”列于卷首。正確的編排應當將“行政處罰決定書”、“立案審批表”依次排列于卷首，余以執(zhí)法過程的時間性、遵循一定的邏輯規(guī)范依序排列。目錄文件名稱與卷內(nèi)文件名稱應當保持統(tǒng)一。3.頁碼規(guī)范。頁碼是閱讀或評測案卷資料的基本要素，但在執(zhí)法案卷制作中時常被忽略。鑒于參評案卷實際存在著一案一卷、一案多卷等多種制作形式，行政執(zhí)法案卷的頁碼留空區(qū)間以3位阿拉伯數(shù)為宜，即001至999，超過千頁的多卷案件可視作“特例”，但頁碼留空區(qū)間最長不宜超過4位阿拉伯數(shù)。頁碼編排宜在全部資料收集整理齊全后，用打碼機有序編排，不宜以手寫方式操作。頁碼位置建議考慮中國人的閱讀習慣，以頁右上為宜。第二十七頁，共35頁。4.文書規(guī)范。文書包括資料文書、執(zhí)法文書和法律文書，其基本考量是紙張、簽名、文號、用印四大要素。紙張：案卷文書應以A4紙存檔，小于A4紙的資料憑證要粘貼于A4紙之上；簽名：執(zhí)法文書必須有執(zhí)法人員和當事人的真實簽名，不得代筆或以私印代簽，詢問、聽證筆錄有涂改痕跡的，當事人或參會人員必須在簽名處加按手??；文號：保持行政執(zhí)法文書文號的連貫、統(tǒng)一；用印；不宜使用“行政處罰專用章”，而應加蓋行政主體公章。5.告知規(guī)范。涉及執(zhí)法身份告知和當事人權(quán)利告知。執(zhí)法身份告知：應完整告知執(zhí)法者所在行政主體和執(zhí)法單位的全稱及執(zhí)法內(nèi)容，如“我們是××廳（局）執(zhí)法總隊（支隊、大隊）的行政執(zhí)法人員，現(xiàn)在依法對你單位進行執(zhí)法檢查（或詢問）”；權(quán)利告知應在行政執(zhí)法機關(guān)作出行政處罰決定后以“行政處罰事先告知書”方式告知，且要求當事人填寫送達回證，當事人陳述、申辯和申請聽證的權(quán)利內(nèi)含于“事先告知”之中。

第二十八頁，共35頁。6.取證規(guī)范。這里所指的取證，是內(nèi)存于行政執(zhí)法案卷之中的各種資料憑證的規(guī)范與統(tǒng)一，涉及現(xiàn)場檢查（勘驗）記錄、詢問筆錄以及實施抽樣取證、證據(jù)先行登記保存、查封、扣押等執(zhí)法文書。現(xiàn)場檢查（勘驗）記錄應一個現(xiàn)場制作一份記錄，一份詢問筆錄對應一個被詢問人；抽樣取證應制作相關(guān)通知書和物品清單并有當事人或第三人簽名；實施證據(jù)先行登記保存和查封、扣押等行政強制措施，應履行審批手續(xù)并制作相關(guān)通知書和物品清單。7.程序規(guī)范。程序是案卷中顯見執(zhí)法機關(guān)行政法治理念和行政執(zhí)法水平的資料憑證。一份相對完整的行政執(zhí)法案卷，應當是由受理、立案、調(diào)查、取證、審查、復核、討論、決定、告知、送達、執(zhí)行等相關(guān)程序行為組成的資料憑證和執(zhí)法文書的邏輯性處理。一般地講，除反映行政機關(guān)具體行政行為的“行政處罰決定書”應當列于卷首外，其余執(zhí)法過程各階段的程序性資料，應當有序排列。執(zhí)法時間順序和案卷編排順序均不得錯亂、顛倒。第二十九頁，共35頁。8.適法規(guī)范。行政執(zhí)法案卷中，行政執(zhí)法機關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)，必須是現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章，予以處理的法律事實必須由作為處理依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章所調(diào)整。案卷所存法律文書中，法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱應使用全稱，并準確引用到條、款、項、目；同一案卷立案審批與作出行政處罰決定的法律依據(jù)不得采用不同的法律文本。行政執(zhí)法機關(guān)實施自由裁量應基于一定的標準，就高或就低都要有嚴格的審批程序并依法履行告知義務(wù)。

第三十頁，共35頁。（四）案卷形成注意的一些事項1、水行政執(zhí)法卷宗必須一案一卷。這里的一案一卷，是指按照一般程序處罰的案件。材料過多，可一案多卷；簡易程序案件可以多案合并組卷。2、文書材料檢查。行政機關(guān)在受理案件后，辦案人員應即開始收集有關(guān)本案的各種行政執(zhí)法文書，著手立卷工作。歸檔的行政執(zhí)法文書材料，必須是真實、準確、法律手續(xù)完備的原件。在案件辦結(jié)后，要認真檢查全案的文書材料是否收集齊全，發(fā)現(xiàn)法律手續(xù)不完備的，應及時補齊或補證，剔除與本案無關(guān)的材料。超過復議和訴訟期限的，或復議、訴訟后的行政處罰卷宗，一個月內(nèi)進行立卷歸檔。卷內(nèi)行政執(zhí)法文書材料，一般只保存一份（有領(lǐng)導批示的除外），重份的文書材料一律剔除。照片要寫好文字說明，隨紙質(zhì)文件一起立卷。第三十一頁，共35頁。3、一個案件的行政執(zhí)法文書材料經(jīng)過系統(tǒng)排列后，要逐張編頁號，兩面有文字的兩面都編號。一本卷宗編一個流水頁號。卷宗封面、卷內(nèi)文件目錄、卷內(nèi)備考表、卷底不編頁碼。頁碼一律使用阿拉伯數(shù)字，用鉛筆書寫在右上角和背面的左上角。大張材料折疊后應當在有字跡頁面的右上角編寫頁號；A4橫印材料應當字頭朝裝訂線擺放好再編頁號。4、案卷應當制作封面、卷內(nèi)目錄和備考表。封面題名應當由當事人和違法行為定性兩部分組成，如關(guān)于×××長江非法采砂案。卷內(nèi)文件目錄應按卷宗內(nèi)行政執(zhí)法文書材料排列順序逐份登記，包括序號、題名、頁碼和備注等內(nèi)容?！绊撎枴币粰冢挥凶詈笠环菸募钇鹬固?，其余各份文件只填起始號。備考表應當填寫卷中需要說明的情況，并由立卷人、檢查人簽名。卷宗封面所列的各個項目，都要用毛筆、鋼筆逐項填寫齊全，書寫要工整。其中，封面的第一行，填寫水行政執(zhí)法機關(guān)的全稱；“自年月至年月”欄，填寫立案日期和正式執(zhí)罰結(jié)束日期；“歸檔號”欄，填寫執(zhí)法機構(gòu)給本卷宗的歸檔時保管序號。第三十二頁，共35頁。

5、裝訂前要做好行政執(zhí)法文書材料的檢查。對破損或褪色的材料，應當進行修補和復制。裝訂部位過窄或有字跡的材料，要用紙加襯邊。紙面過小的書寫材料，要加貼襯紙。紙張大于卷面的材料，要按卷宗大小折疊整齊。對字跡難以辨認的材料，應當附上抄件。需要附卷的信封要打開平放，