分稅制與財政地方承包

/13分稅制與財政地方承包【分類號】《財政原理與比較財政制度》【分類名】財政學(xué)【書名】財政原理與比較財政制度【著者】平新喬【出版社】生活．讀書.新知三聯(lián)書店上海分店/上海人民出版社【出版日期】1９9504一個國家的財政體制是與該國經(jīng)濟資源配置方式與文化傳統(tǒng)有關(guān)的，財政是采取中央一元化的體制還是采取聯(lián)邦式的分權(quán)體制,往往是與民主政體與其他非經(jīng)濟因素有關(guān)的.但是，從經(jīng)濟學(xué)的角度來分析，仍然可以幫助我們認識一元化的的財政體制與聯(lián)邦式財政體制的優(yōu)劣，從而幫助我們正確地選擇符合中國國情的財政體制。一般來說，一元化的財政體制，以英國為代表。但是,在美國，人們很難接受有效的一元化的民主制，從而也接受不了一元化的財政體制。關(guān)于集權(quán)的財政體制與分權(quán)的財政體制各有什么優(yōu)劣,這是本章分析的重點.然后，將介紹各國的財政預(yù)算體制的特點;最后,再介紹中國財政體制上的分稅制與地方承包制的爭論。關(guān)于集權(quán)的財政體制的理由公共品的分類關(guān)于公共品的分類,第2章中已有所涉及。這里，再從全國性的公共品與地方性的公共品之間的區(qū)別作些分析。從公共品的性質(zhì)來區(qū)分,公共品又可以區(qū)分為全國性的公共品、準全國性的公共品以及地方性(非全國性)的公共品。所謂全國性的公共品是指那些可供全國居民同等消費并且共同享受的物品，像國防這樣的經(jīng)濟物品就是屬于這類公共品.所謂準全國性的公共品是指這樣的物品，它們滿足消費上的公共性即非競爭性，但是不滿足消費上的同等性，即不同地域、不同的行政區(qū)的居民在對這類物品的消費上不是機會均等的。比如，教育就屬于這一類物品，盡管國立大學(xué)是為全民族服務(wù)的，但不同地區(qū)的升學(xué)率是不一樣的，學(xué)校培養(yǎng)的學(xué)生分配也不是對每一個行政區(qū)都平等的。當(dāng)然,還有一類物品(注:嚴格地講，這類物品不是pａbｌicｇoodｓ，而是pａbｌicbadｓ.)不是提供利益,而是會帶來損害的，比如政府造成的水污染,就是一種準全國性的公共損害品，因它對各地產(chǎn)生的損害是不均等的。最后，非全國性的公共品是指在地方的層次上被消費者共同地且平等地消費的物品。比如，地方政府提供的高速公路巡邏,救火設(shè)施與地方治安力量,都是地方性公共品,這類公共品在區(qū)域之間只存在極小的外在性。由于公共品的性質(zhì)上存在著上述差別，因此,客觀上會存在中央政府與地方政府的分工。只有地域很小的國家，以上三類公共品的區(qū)分才并不明顯,于是才會使中央政府一元化財政體制的建立比較穩(wěn)固。集權(quán)型的財政體制的理由這方面的理由大體上有以下五條:第一，為了有效地配置全國性的公共品或準全國性的公共品。全國性的公共品應(yīng)由中央政府出面來提供,這自不待說.準全國性的公共品為什么需要由中央財政來提供呢？這是因為，當(dāng)這類公共品產(chǎn)生受益面不均勻時，中央政府就有責(zé)任出面決定這類公共品的提供數(shù)量,并且適當(dāng)解決地區(qū)之間的不同的經(jīng)濟外部性問題；否則，如果中央財政不努力解決地區(qū)之間的不同的外在性問題，則就會發(fā)生得益人口與提供資助的人口之間的不對應(yīng)問題，這是不利于整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展的。第二，只有中央財政出面才能解決地區(qū)之間、地方政府之間的平等，以及私人收入／財產(chǎn)的再分配問題。有時，稅收負擔(dān)的落實涉及到不同的?。ㄖ荩┗虻貐^(qū),這就需要地域上統(tǒng)一的中央政府出面干預(yù)并且進行決策。換言之,在決定地區(qū)之間的再分配政策上,中央政府是具有比較優(yōu)勢的。對于私人部門或不同的產(chǎn)業(yè)部門的收入或財富的再分配,中央政府也有決策方面的相對優(yōu)勢,因為這類問題是不宜于讓部門去自行籌劃決定的。如果中央政府不決定個人所得稅或公司法人所得稅的問題,而是讓地方政府或私人部門去擅自決定個人所得稅稅率或公司所得稅稅率，則人口的流向就會發(fā)生不利于社會的變化.比如，有的地方為了發(fā)展對窮人的福利項目，就要對該地的富人征稅，這會迫使該地的富人遷出，而會吸引其他地區(qū)的窮人遷入.當(dāng)然,人口流動本身又會自我抵御地方性政府的財政政策，只要資本、人口、技術(shù)是能自由流動的,則地方政府就難以做小動作。問題在于，如果一個社會的資金市場、勞動力市場與技術(shù)市場還未建立起來時，如果地方財政擅自決定稅率等重要的再分配杠桿，則后果往往是有害的.有時，為了保證地方性財政政策奏效，地方政府往往會對人口、資金與技術(shù)流動設(shè)置障礙。在這種條件下,中央財政就更需要統(tǒng)一稅率,統(tǒng)一再分配政策.第三，中央財政體制的確立有助于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。為了充當(dāng)穩(wěn)定經(jīng)濟的角色，中央財政是具有綜合性的比較優(yōu)勢的.比如，在經(jīng)濟衰退時由中央政府出面干預(yù)要比省(州）政府或地方政府出面干預(yù)有效得多。這是因為，經(jīng)濟衰退問題往往是全國性的。再比如，一個國家是對外開放的，各個地區(qū)都在發(fā)展對外貿(mào)易,這時，一個省(州)實行的擴張性的宏觀政策,很可能會使好處落在別的?。ㄖ?上,或者本國的各個省份（州)都沒有撈到好處，而讓外國人得利了。這時，中央政府出面進行干預(yù)，就尤其顯得必要.第四,在征稅上，由中央政府征稅，比地方政府出面征稅要有效得多。中央政府之所以在征稅問題上具有綜合的相對優(yōu)勢，主要來自于下列幾個因素：(1）中央政府在政治上具有寬得多的管轄范圍,這就有利于發(fā)現(xiàn)與稅基有關(guān)的各種收入,從而使稅率的決定更適合各種稅基；(2）從全國范圍計征稅收，就不會使流動性人口的收入漏稅；(3)從中央財政出發(fā)決定稅率,可以減少由地方?jīng)Q定稅率后帶來的稅款或稅率的減免現(xiàn)象。第五,中央預(yù)算的性質(zhì)可以避免由于地方之間的產(chǎn)業(yè)競爭所造成的有害影響。地區(qū)之間為了進行產(chǎn)業(yè)競爭,本能地會頒布名目繁多的補貼政策或懲罰措施，以示自己的偏好與歧視，這在全局上是非常有害的。中央預(yù)算的一元化性質(zhì)當(dāng)然會避免上述現(xiàn)象.中央與地方收支劃分的一般原則盡管在集權(quán)財政體制與分權(quán)財政體制的選擇上存在著分歧，但大多數(shù)國家一般都是要劃分中央與地方的收支的。國家收支既然有中央收支與地方收支之區(qū)分，那么,兩者應(yīng)當(dāng)如何劃分，這就需要確立一般的原則.中央與地方支出的劃分原則巴斯特布爾(C.F。Basｔable）提出了關(guān)于劃分中央支出與地方支出的以下三個原則：第一,受益原則.凡政府所提供的服務(wù)，其受益對象是全國民眾,則支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡其受益對象是地方居民，則支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。第二,行動原則.凡政府公共服務(wù)的實施在行動上必須統(tǒng)一規(guī)劃的領(lǐng)域或財政活動，其支出應(yīng)屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的,其支出應(yīng)屬于地方政府的公共支出。第三，技術(shù)原則。凡政府活動或公共工程，其規(guī)模龐大，需要高度技術(shù)才能完成的項目，則其支出應(yīng)歸中央政府的公共支出；否則,應(yīng)屬于地方政府的財政支出中央與地方收入的劃分原則在中央收入與地方收入的劃分原則上，學(xué)者們的意見不一致.在這方面,美國財政學(xué)者塞利格曼(E.R。A.Selig—maｎ）與迪尤（Joｈn．Ｆ．Due）分別提出了三個原則與兩個原則，現(xiàn)分述如下：第一,塞利格曼的三個原則.（1）效率(Eicienｃy)原則。該原則是以征稅效率高低為劃分標準。例如,所得稅的征收對象為所得即收入,但所得的所在地點會隨納稅人的流動而難以固定,并且，人往甲地，所得可能在乙地,甚至遍至全國各地.這樣，若把所得稅歸于地方政府就顯得麻煩。如果把所得稅歸中央政府,在估算調(diào)查歸戶方面就較方便，征收起來效率就比較高。再比如土地稅,如以土地為征收對象，地方稅務(wù)工作人員就較易明瞭當(dāng)?shù)厍樾?，對于地價的情況也較為熟知,自然比較方便,且不易逃稅。因此，在國外，土地稅一般是劃為地方稅。（2）適應(yīng)（ｓｕitaｂilｉty）原則。該原則以稅基廣狹為劃分標準，稅基廣的稅種歸中央政府，稅基狹的稅種歸地方政府.如印花稅，稅基廣泛，就應(yīng)屬中央稅；房產(chǎn)稅因為其稅基在于房屋所在區(qū)域,較為狹隘，所以應(yīng)為地方稅。（3)恰當(dāng)（ａdequacy）原則。該原則以租稅負擔(dān)分配公平為劃分標準。例如，所得稅在西方國家就是為了使全國居民來公平地負擔(dān)租稅而設(shè)立的,這種稅如由地方政府來征收,就難以達到上述目標,所以，所得稅應(yīng)歸中央政府，這才符合恰當(dāng)原則。第二,迪尤的兩個原則。(1)效率原則。該原則的內(nèi)容與塞利格曼的效率原則在內(nèi)容上是相同的。（2)經(jīng)濟利益原則。該原則是以增進經(jīng)濟利益為標準。稅收應(yīng)歸中央政府還是劃歸地方政府,應(yīng)以便利經(jīng)濟發(fā)展，不減少經(jīng)濟收益為標準。例如，貨物銷售稅劃歸中央，使貨物在全國暢通無阻，不致于妨礙生產(chǎn)力.反之,如歸地方政府，則同一貨物，每到一省一地,均要課征一次貨物稅，則難免增加成本,提高物價，對于經(jīng)濟發(fā)展影響是極為不利的.中央政府與地方政府之間的財政手段如果一個國家里既存在著中央政府財政，又存在著許多地方政府，并且每一級政府都有其獨立的財政，這就在客觀上需要有一系列財政手段來協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的關(guān)系，并且來協(xié)調(diào)地方政府之間的關(guān)稅。在這一節(jié)里,就來分析這些財政手段。一般說來，在財政收支方面，中央政府與地方政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào),涉及到下述七種權(quán)力與權(quán)限的劃分與協(xié)調(diào)運用。它們是稅法制定權(quán)，委任立法權(quán)，稅款支配權(quán),租稅課征權(quán)、稅款享用權(quán),稅法解釋權(quán)和立法提案權(quán)。在綜合實施這七種權(quán)力的過程中，各國政府所采取的手段大體上有三類：一是分享稅制,二是政府撥款，三是財政承包。各種形式的分享稅制分享稅制又稱分稅制.它是中央政府與地方政府之間劃分稅收收入的各種制度之總稱。具體說來，分稅制在不同國家又有按稅源劃分、分成、附加與特定稅收分配這四種主要形式。稅源劃分法（separaiｏnofｓourcｅs）這種做法是對各種稅的不同性質(zhì)加以劃分,使中央政府與地方政府各有不同的稅源。例如,美國的關(guān)稅（ＣustomsHｄuｔy)、執(zhí)照稅（eｘcｉses)等歸于聯(lián)邦政府；財產(chǎn)稅及其他直接稅歸于各州。這種分享稅制的形式，依據(jù)稅源來劃分，可避免重復(fù)課征及浪費之弊端。但它亦有其缺陷,主要是：以稅源劃分的方法與政府提供的公共服務(wù)的種類是不完全對應(yīng)的;并且，某些稅源究竟應(yīng)屬于中央，還是應(yīng)屬于地方，這頗難區(qū)分;況且，某些稅種在性質(zhì)上應(yīng)為中央及地方所共有，因此，要劃分就更加困難了。分成法（Shａreｒeｖenue）分成法是把稅源屬于中央政府的租稅分給地方政府若干成,或者把稅源屬于地方政府的租稅分給中央政府若干成.這種分享稅制的方式有其優(yōu)點,即無重復(fù)征稅之弊端，還可以節(jié)省征收費用,并避免中央與地方對于稅源歸屬問題的爭執(zhí)。但是，這種方式亦有缺陷，分成時中央拿幾成，地方留幾成，這是會經(jīng)常發(fā)生爭論的;況且，分成法不能普遍適用于全部稅種，也不宜推廣到全國所有地方,總有一些地方,總有一些稅種是不宜采用分成制的。附加稅(Taxsuppｌｅｍeｎts)附加稅是指在不同等級的政府之間對于某一個統(tǒng)一的基礎(chǔ)稅率再分別加成不同的稅率。在實施這種手段時，高一級的政府往往是決定某一個基礎(chǔ)稅率，也就是說，在中央政府決定了某一個基礎(chǔ)稅率之后,再由省政府(或州政府）附加若干成；或者在省(州）一級政府決定某一個基礎(chǔ)稅率之后,再由縣（地方)政府附加若干成。從各國實踐來看，有兩類附加稅：一是純粹的稅收附加(pureｔaxsupｐlｅmenｔs)。這是指較低一級的政府把上一級的政府所決定的稅率為基礎(chǔ)稅率，然后再加上自己這一級的稅率，在征稅過程中由地方政府一并加以征收。二是“背負稅”(Tａｘｐiggyｂaｃk).這是指這樣一種情況，即地方政府或下一級政府把上一級政府決定的稅率作為基礎(chǔ)稅率后,附加上自己這一級稅率，然而，在征稅過程中要求上一級政府來一并加以征收，然后再要求上一級政府留出一部分相應(yīng)作為地方政府財政的加成而分給地方政府或下一級政府。稅收附加與前述的稅收分成在某些方面是類似的,因為兩者都是把由上一級政府所征收的歲入的一部分分給下一級政府或地方政府。但是，稅收附加與稅收分成也有區(qū)別。稅收分成時，中央政府的稅基與地方政府的稅基是合為一體的,是按照一種稅率進行征收的,但稅收附加時，中央政府定的稅率與地方政府定的稅率是分開的,在形式上它們分別由不同級別的政府來確定。附加稅這種做法雖然比較普遍，但在使用時必須嚴加控制，否則附加項目及稅率會泛濫成災(zāi),使人民怨聲載道。特定稅收分配法這是指在同一稅源之上，中央政府與地方政府各自獨立征收。例如,加拿大與澳大利亞在第二次世界大戰(zhàn)中，其中央政府與地方政府曾各自征收所得稅。實行這種做法，難免多耗費征稅費用,對于人民大眾產(chǎn)生苛捐之害.嚴格說來，這種方式已不屬于分享稅制的范圍了。但這種做法又不同于財政承包，因為它仍是按照稅同一種與不同稅率對居民或企業(yè)征收稅的，有類似于附加法的地方。因此，本書仍在分享稅制的范圍內(nèi)加以討論。分享稅制中還包括一些別的財政形式與手段，比如稅收信貸(Taｘcreｄits）與稅收減免（Tａxdedｕctimｓ）。稅收信貸是指允許人們通過把稅收轉(zhuǎn)付給另一單位的方式來減輕其本來要對某一級政府完成的納稅義務(wù).比如，中央政府可以允許下一級政府用本來要向中央繳納的個人所得稅的某一部分支付給另一個地方政府單位。稅收減免不同于稅收信貸。稅收減免是在按稅率征稅之前事先就從稅基中減少下一級政府或納稅單位的納稅義務(wù)，而稅收信貸則仍要堅持按原稅率來征稅，只是為了把一部分稅款支付給地方政府單位，才減少下一級政府對于上一級政府的納稅義務(wù)。稅收信貸與稅收減免這些方法的運用，主要是上級政府為了鼓勵下級政府去發(fā)展本身的稅收源泉?？傊瑹o論是稅收信貸還是稅收減免,都是稅收基金在中央政府與各級地方政府之間進行的重新分配。但是事實上，這兩種方式都不可避免地會減少全國的稅收基金,而這部分喪失了的稅金本來是可以在不增加納稅人的稅負的前提下由中央政府征收到的分稅制是一項比較復(fù)雜的工程，并且西方各國的分享稅制的形式與手段也不盡相同.就是同一個國家，什么稅種劃分為中央稅,什么稅種劃分為地方稅,其界限亦不是一成不變的.但是，隨著全國性統(tǒng)一的商品市場的形成,對于什么是國稅（Nａt(yī)ionａlＴaｘes)，什么是地方稅（ＬｏcaｌTaｘes），是應(yīng)該有一個比較明確的標準的。各級政府之間的撥款（Inｔergovｅrnmentaｌｇｒants)各級政府之間撥款是一種非常重要的財政手段。在正常條件下，它采取垂直的資金流動形式，即從上一級財政流向下一級財政。這種撥款一般采取三種方式:有條件的撥款、專項撥款與無條件撥款。有條件的撥款有條件的撥款是指附帶條件的撥款。當(dāng)上級政府把款項撥給下一級政府時，專門指出該如何使用這筆撥款,比如說，專門用于教育，用于買書，支付教員薪金等等特殊用途。一種有條件的撥款又可分為配套的撥款與非配套的撥款兩種.當(dāng)撥款是配套的時，接受撥款的政府必須自己籌集到一定比例的款項，才有資格接受上一級政府的撥款。比如，撥款配套若是１對1,則下一級政府為得到一筆撥款,必須自己擁有同樣多的資金.非配套的撥款則不要求接受撥款的下級政府自己擁有一定比率的資金.在社會主義條件下，上級財政向下一級財政撥款時，往往是采用這種配套的有條件配套撥款方式，于是,財政擴張造成滾動式的擴張效應(yīng)。如果財政撥款是采取配套式的有條件撥款方式，則它還會采取兩種方式出現(xiàn)，一是封頂(cloｓｅｄ－end)的配套撥款，它規(guī)定接受撥款的單位可以得到的最高撥款數(shù)量界限.二是不封頂（open－ｅnd)的配套撥款，它并不規(guī)定接受撥款的單位可以得到的撥款的最高界限，只要你有自有資金，就一直可以“釣魚”，向上級政府要求撥款。有條件的撥款會產(chǎn)生收入效應(yīng)與替代效應(yīng)。所謂收入效應(yīng),是指接受撥款的下級政府會因為得到了撥款而放松開辟本身的財源的努力。從而使本身的財政收入來源減少。所謂替代效應(yīng),是指由于得到了上級政府的撥款，下級政府供給公共品的成本就大為減低了,這會使下級政府傾向于擴大公共品供給，從而也擴大來自本身財政收入的那一部分公共支出。這兩個效應(yīng)說明，上級政府向下級政府進行撥款，雖然本意是想消除下級政府的赤字或財政虧損,但卻會助長下級政府多開支的傾向，又會減少下級政府開辟財源的努力，結(jié)果只會使下級政府更加陷入惡性的財政赤字循環(huán)之中。這是值得我們深思的.分類撥款（Blockgranｔs)分類撥款與有條件撥款有相似之處，這就是,上級撥款政府對于接受款項的下級政府要規(guī)定這種財政撥款的使用方向。但是，分類撥款又不同于有條件的撥款，即它不具體指明下級政府應(yīng)該使用該款項的細目與用途。比如,撥款的上級政府向下級政府撥出一筆款項作為教育經(jīng)費，下級政府可以用它來購買書籍，給教員發(fā)薪水，用使學(xué)校午餐的費用,建造學(xué)校宿舍或購置教學(xué)設(shè)備等等,擁有自主權(quán)。但是,大的使用方向必須是教育，不能用此項經(jīng)費來辦旅游事業(yè)或其他事業(yè)。這一點，是分類撥款與無條件撥款的不同之處.無條件撥款按字義解釋,無條件撥款就是上級撥款政府對于下級政府不限定該款項使用范圍與要求的財政性撥款。也就是說,上級政府只是簡單地給下級政府撥出一筆款項,不用附帶任何條件.這種財政手段之所以必要，是出于以下三方面的原因：(1)從管理和使用上來說，應(yīng)講究規(guī)模經(jīng)濟,上級政府把一大筆款項撥給下級政府后,由于不規(guī)定具體使用方向，下級政府便于集中靈活地使用這筆款項；(２）不同的?。ㄖ荩┡c地方政府所具有的財政能力是有差別的，如中央或上級政府對于財政撥款事無巨細一律規(guī)定款項使用方向,則不利于因地制宜地使用財政資金；（3)下級政府在支配稅金上與上級政府相比，一般總是處于不利的地位,因此，需要由上級政府給予下級政府以靈活支配一定數(shù)額的稅金的自由與自主權(quán)。應(yīng)當(dāng)指出的是,無條件撥款與有條件撥款相比，收入效應(yīng)更為明顯，這就是說,接受撥款的下級政府會依賴于上級政府的無條件撥款而不積極組織自己的財政收入。但是,由于無條件撥款并未指明財政撥款的專門用途,因而不會出現(xiàn)某一方面公共開支增加替代別的支出的替代效應(yīng)。不過,無條件撥款會導(dǎo)致間接的替代效應(yīng)，即如果收入效應(yīng)并未使地方政府自我組織的財政收入的減少額與無條件撥款額相等，則無條件財政撥款仍會使某一類公共品的供給量增加，相應(yīng)地便擴大這一部分的公共支出。財政承包財政承包也有多種形式,最一般的做法便是,由地方政府將其稅金的特定數(shù)額上繳中央政府，這種上繳中央政府的款項數(shù)額往往是以絕對數(shù)核算的，并且一定幾年不變，地方政府所收的稅金凡超過上繳中央數(shù)額的那一部分，或者全數(shù)留歸地方，或者按一定比率再與中央政府分成。例如,滿清末年的中國,各省以布政使掌握財政，直隸戶部每歲收入由布政使匯報，解送中央，地方亦留用一部分。中央政府以一部分留用,另一部分則按定額(財政虧損定額）補貼給貧困的省份。這里有必要對財政承包與法國在中世紀后期實行的包稅制作一區(qū)分。財政承包制度有多種方式（本章第四節(jié)要作專門分析）,但其實質(zhì)是政府經(jīng)濟職能的垂直劃分，是承認地方政府的自治與自主權(quán)。而法國在中世紀后期所實行的包稅制并不是中央政府與地方政府劃分稅收、統(tǒng)一核定分成,而是把征稅權(quán)直接包給個人.當(dāng)時的法國，沒有一個合適的公共財政體系,王國的財政活動被眾多的包稅人所操縱。他們?yōu)閲跽魇站瓒悾睫k王室專賣,作為回報，他們每一個人在把錢交給上一級機關(guān)之前，都截留下自己的“折扣”，每個人還獲取當(dāng)初為買官職時所付代價的5%的利息。對于這種包稅制，當(dāng)時的經(jīng)濟學(xué)家布阿吉爾貝爾曾在《法國的辯護書》中作過分析批判指出其要害是使政府征稅權(quán)落入私人手中.因此,如果地方財政承包制是下級政府對上級政府劃分收支，是以嚴肅政府財政紀律與法令為前提的,則與當(dāng)年法國的包稅制毫無共同之處；另一方面，如國家財政體制不嚴，使征稅權(quán)落入私人手中,則就是在標準的分享稅制下也會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。中央與地方的財政關(guān)系的國際比較地方公共支出的趨勢皮考克(Ａ．Peacｏck）與威斯曼（J．Wisemｅn）的觀點在中央財政支出與地方財政支出之間的關(guān)系上,皮考克與威斯曼認為，一國在經(jīng)濟增長過程中，中央政府在公共部門的經(jīng)濟活動有顯著增加的趨勢，而地方政府的活動則擴張得較為緩慢。這樣,從長遠看，財政支出中中央財政支出的比重會上升,財政有向中央財政集中的趨勢,這就是所謂集中效應(yīng)（Cｏｎcentratｉonｅｅct）。他們的這一觀點，是以英國的實證材料為基礎(chǔ)的。其具體的依據(jù)是：(1）由于經(jīng)濟的發(fā)展,尤其是由于城市化，致使外部性逐漸增大，從而會要求中央財政加強干預(yù),提高對中央財政支出的依賴度.（2）與地方政府活動相比較而言，中央政府活動較具有效率。（3)為了促進經(jīng)濟增長,必然要求交通、能源等部門先行發(fā)展，而這些基礎(chǔ)設(shè)施部門無論在產(chǎn)品品質(zhì)上還是服務(wù)內(nèi)容上都比較劃一,公共性質(zhì)較強，因此適合于由中央政府來完成。(4）中央政府的課稅權(quán)力較大，稅基廣，其財源籌措也較為容易。應(yīng)當(dāng)說，皮考克與威斯曼的論點大體上代表了那些主張加強中央財政比重的論點。但是這個論點受到了第二次世界大戰(zhàn)后許多國家地方財政支出膨脹的經(jīng)濟現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。地方支出膨脹的事實自從第二次世界大戰(zhàn)以來,各國地方政府的財政支出迅速增加，這成了一個無可爭辯的事實。美國財政預(yù)算的實際支出中,在７0年代至80年代，各級政府開支的比例大體上是:聯(lián)邦政府占３３%，州政府占２3％,地方政府占44%.日本在８0年代初,整個財政支出的格局是:中央只占三分之一，地方則占三分之二。弗魯金(J.Frooｍｋin)分析了巴西、哥倫比亞、肯尼亞、南朝鮮、菲律賓、錫蘭、坦桑尼亞和土耳其等國家和地區(qū)的資料,發(fā)現(xiàn)這些國家和地區(qū)的地方財政支出占全國和地區(qū)公共開支的比重,除土耳其、肯尼亞之外,都有長期增加的趨勢.根據(jù)世界銀行的《1９8８年世界發(fā)展報告》,從1974—19８6年，南斯拉夫的地方開支占政府總開支的比重，平均每年為74.9％；印度的地方開支占政府總開支的比重，平均每年為50％以上。英國是一個財政上中央集權(quán)型國家,但從50年代到７0年代，地方政府開支占全國總公共支出的比重也是有所提高的。地方公共支出膨脹的原因為什么地方政府的開支會在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)上升趨勢呢？從理論上說，這與中央財政與地方財政在功能上的差別有關(guān)。我們知道，政府財政部門一般說來有三大功能：配置功能、分配功能與穩(wěn)定功能。經(jīng)濟學(xué)界一般都相信中央政府相對于地方政府而言，在穩(wěn)定功能與分配功能上要多發(fā)揮作用,而地方政府則會在配置功能上多發(fā)揮作用.其理由如下：從穩(wěn)定功能來看,一般都相信中央政府較能維持就業(yè)與物價的穩(wěn)定,因為只有中央政府才能控制通貨的發(fā)行量；反之,若每一個地方政府都有權(quán)控制通貨，則各地方政府就都會自制貨幣，勢必造成全國貨幣供給量的急劇擴張及物價上漲。另一方面,由于每一個地方政府之間都存在著高度的競爭性，若要求地方政府來自行決定增稅或減稅，以便調(diào)節(jié)經(jīng)濟波動，則勢必會在地方之間出現(xiàn)“稅率戰(zhàn)”。因此,由地方政府謀求其管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟穩(wěn)定，極易導(dǎo)致其他地區(qū)的不穩(wěn)定。再從分配功能來看，假定由某一地方政府實行收入再分配政策，則極易導(dǎo)致家庭與企業(yè)外遷,最終使收入再分配政策失效。因此,在分配功能上，應(yīng)由中央政府來執(zhí)行.而從配置功能上來看，地方政府在資源的配置上具有極大的作用潛力。這是因為，不同地區(qū)的人民對于各國地方政府所提供的公共品，具有不同的偏好,所以，在資源的分配上,地方政府可依其地方人民的偏好而提供公共品，以滿足人民的需要.但是,從公共支出的數(shù)額來說，配置性支出往往是大量的，而穩(wěn)定性支出與再分配支出在數(shù)額上一般要小于配置性開支.配置性開支尤其是為經(jīng)濟發(fā)展提供公共性的基礎(chǔ)設(shè)施的費用，在一個國家的經(jīng)濟發(fā)展過程中會急劇上升，這也就可以說明，為什么世界上許多國家的地方財政開支會迅速膨脹。第二次世界大戰(zhàn)后地方政府開支迅速上升的一個基本背景是城市化與人口不斷擴充。隨著城市化過程的發(fā)展,在許多國家里，省(州)級政府和地方政府通常需要為公眾提供一系列公共服務(wù)，這些服務(wù)將大大有利于提高生活標準和社會增長.它們包括基礎(chǔ)保健與教育、街道照明和清潔;排水、排污和供電；開設(shè)公共市場和收集垃圾；主要交通運輸網(wǎng)絡(luò),以及為商業(yè)與居住而進行的土地開發(fā).省(州）政府必須就這些服務(wù)的支出額度和如何籌資作出決定。每個?。ㄖ荩┱仨毤葘卜?wù)的標準和范圍作出規(guī)定,又對它們的籌資渠道作出規(guī)定,這些公共服務(wù)應(yīng)盡可能地為管轄區(qū)內(nèi)的居民帶來好處。這樣，地方財政就不是僅僅作為中央政府的一種工具了,它應(yīng)該是一個能對其管轄區(qū)內(nèi)的公民的意愿作出反映的地方機構(gòu).而這樣的地方財政必然要求中央財政放權(quán)，因為放權(quán)可以通過公共服務(wù)的增加與各種各樣的個人實惠的增加而提高整個財政體系的效率；同時,放權(quán)還可將公共服務(wù)的好處與其成本明確地結(jié)合起來，從而提高地方政府的責(zé)任感和公平程度.由此可見,在地方支出急劇上升的背景中，除了財政本身不同的功能對地方財政有要求之外，還有順應(yīng)城市化而出現(xiàn)的對地方財政放權(quán)這種體制上的改革與變化.應(yīng)該說，這種改革與變化既無可指責(zé)，又難以加以制止。分享稅制的比較分析國際上通行的分稅制,從集權(quán)與分權(quán)的程度劃分,大體可歸納為三種類型：一是管理權(quán)限分散的聯(lián)邦制國家的分稅制，以美國最為典型,丹麥、意大利、挪威、瑞典和聯(lián)邦德國也屬于此類；第二類是管理權(quán)限集中的一元制國家的分稅制,法國最為典型,英國、匈牙利等國的稅制也屬此類;第三類是發(fā)展中國家的聯(lián)邦制財政體制，以巴西為代表，印度、馬來西亞與尼日利亞都屬于這一類。這里分別介紹美、法、巴西、印度、尼日利亞等國的分稅制。美國的分稅制的特點第一，與世界上普遍按稅種來劃分收入不同,美國采取稅率分享的形式來劃分稅收收入。這是一種分權(quán)式的分稅方式。聯(lián)邦、州、地方政府都征收個人所得稅、公司所得稅、銷售稅以及其他稅收。第二,三級政府都有主體稅種,而且劃分主體稅種時把稅種的性質(zhì)和不同級次政府的特點結(jié)合了起來.聯(lián)邦政府的主要收入來源是對所得的課稅。由于美國憲法規(guī)定公民可以自由選擇居住和投資區(qū),所以所得稅由聯(lián)邦政府一級來征收；州政府的主體稅種是銷售稅和總收入稅,這種稅直接對工商企業(yè)的商品或勞務(wù)的生產(chǎn)和銷售流轉(zhuǎn)額課征，其優(yōu)點是州政府可用較低的名義稅率和課征費用得到大量收入,征收管理效應(yīng)強，給州政府提供了一個重要稅源。地方政府的主體稅種是財產(chǎn)稅，財產(chǎn)稅一般占到地方收入的70％以上。由于固定資產(chǎn)代表一種相當(dāng)長遠的資本投資形式,因而就成為地方政府的一個豐富的稅源。第三,美國三級政府之間收入與職責(zé)劃分清楚，各司其職,各級政府的支出主要依靠自己的收入.盡管近幾年來補助金的數(shù)額有所增加，但其影響遠不如日本、法國和英國的補助金作用大。19７5年、1980年、1983年聯(lián)邦補助金占地方政府收入的比重依次為17．８％、18。4％與1３．2％，都大大低于日、法、英三國的比重.法國分稅制的特點第一,法國分稅制采取完全劃分稅種的辦法，一些大宗稅收都歸中央所有，不與地方分成。第二，地方稅收包括直接稅和間接稅。直接稅包括房屋建筑稅地產(chǎn)稅、非房屋建筑地產(chǎn)稅、動產(chǎn)稅等。間接稅可分為強制性與非強制性間接稅兩種。強制性間接稅有飲料銷售稅、演出稅、娛樂稅和通行稅等;非強制性間接稅有居住稅、礦泉水附加稅、電力消耗稅、廣告稅、打獵稅等。第三，在稅收管理權(quán)限劃分方面,稅收立法,包括開征權(quán)、征稅范圍與稅收收入分配，均由中央統(tǒng)一規(guī)定；但地方也有一定的機動權(quán)力,如地方稅的稅率由地方自行決定,地方有權(quán)對納稅人采取某些減免稅措施等。在稅收具體征收管理上,法國分為中央、地方兩套系統(tǒng)，分別征收本級政府的收入.第四，在稅收收入劃分上，中央一級占大頭，中央財政收入一般占總收入的75％左右。以上四點說明，法國是一個財政集權(quán)型的國家。巴西分稅制的特點第一,各州政府有著相當(dāng)大的而且彈性也很高的財政收入來源（尤其是增值稅）,而且靠聯(lián)邦政府收入轉(zhuǎn)移的部分僅占州政府總收入的1６％。但另一方面,市政府卻有4０%的總收入要靠來自州政府的貸款轉(zhuǎn)移。第二,中央政府對州政府的控制體現(xiàn)在稅率控制與稅基限制上。聯(lián)邦政府對有些稅收固定了最高稅率，并通過對許多項目實行免稅而限制了稅收基礎(chǔ)。第三,收入分享的計算辦法極為復(fù)雜，常常是以人口、面積、人均收入等數(shù)據(jù)作為向州提供轉(zhuǎn)移收入的依據(jù)，并且常常是以國家機構(gòu)批準的項目和計劃為條件，專項撥款是很常見的。印度的分稅制特點第一，與巴西不同,印度的地方政府(邦）在銷售稅和國內(nèi)貨物稅方面無論對稅率還是對稅基都有靈活掌握的自主權(quán),但邦與邦之間的銷售由中央政府課稅。由邦政府負責(zé)的稅收占這些政府總收入的6０%左右，它是地方政府獨享的稅收。第二，數(shù)額較大、彈性較大（即稅收上升率超過國民收入上升率）的稅收，則由中央政府（聯(lián)邦）與地方政府（邦）分享，這類稅收主要是個人所得稅、統(tǒng)一國內(nèi)貨物稅等.這種分享的稅收和贈與部分在邦政府收入中已達４0％左右。第三,印度邦與邦之間的收入差別較大,因此中央財政要決定財政收入在各邦政府之間的轉(zhuǎn)移。據(jù)估計,各邦之間所轉(zhuǎn)移的這一部分財政收入，有５0％要按需要情況或平等標準（如人口、相對落后性、人均收入水平的倒數(shù)等)來決定分配。這樣一來,較貧困的邦往往比富邦從中央政府那里得到相對多的轉(zhuǎn)移收入。中央政府對于邦政府的贈與部分，其分配也依據(jù)需要情況而定。尼日利亞的分稅制特點第一，與其他大多數(shù)的聯(lián)邦政府所不同的是，尼日利亞中央政府將個人對所得稅和出口稅交由州政府負責(zé)。這當(dāng)然會大大提高州政府的財政收入在總財政收入中的份額。但是，從70年代以來,聯(lián)邦政府已命令州政府交出征收出口稅的權(quán)力，同時,還制定了關(guān)于各州個人所得稅的范圍和管理的立法，統(tǒng)一了各州的個人所得稅率、個人津貼與其他減免標準。這樣一來,交由地方政府負責(zé)的只有財產(chǎn)稅了.所以,地方財政狀況十分糟糕。第二,目前,稅收分成與聯(lián)邦贈與在州政府收入中占有越來越大的比重.８0年代初,稅收分成與聯(lián)邦贈與占州政府的收入約為9０％。聯(lián)邦政府全部收入的三分之一以上分配給了州政府，另有１０％分配給了地方政府。不過,大部分的聯(lián)邦贈與都要以經(jīng)國家計劃核準的發(fā)展項目為條件。第三，稅收分成的辦法相當(dāng)簡單。目前,分成部分的稅收有3６％是在各州間平等分配的（即各州所得到的絕對額完全相等）,另有36％是按人口等需要情況進行分配的。這樣,稅收分成看來不會起到很大的收入再分配的作用。從以上5個國家的分稅制的比較中，我們可以得出下列結(jié)論:第一，分稅制并不是只有一種形式，其中有分稅種的分稅制，也有稅率分享的分稅制，還有稅收分成的分稅制,另外,也會有稅種分享與稅率分享相結(jié)合的分稅制.第二,盡管地方財政在全部公共支出中的支出比重在提高，但是，地方財政的收入在全部公共收入中的比重且沒有相應(yīng)提高,這樣，就保證了中央財政在收入中的優(yōu)先地位，并一般形成了中央一級財政有盈余，地方一級財政有赤字的后果。解決這種問題的手段是借撥款來進行中央與地方之間的垂直平衡。第三，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，只要實行分稅制，就應(yīng)以稅收自身的特征來劃分各級政府的稅源，地方政府的財政支出的主要部分應(yīng)當(dāng)有其自身的收入。這樣,才會減少上下級之間無休止的扯皮,也從根本上消除了地方政府眼睛向上的傾向.第四，凡建立分稅制的國家，都注重財政收入再分配的作用，注重經(jīng)濟落后地區(qū)的發(fā)展。不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有以補助金為基本形式的稅收調(diào)整制度。只是發(fā)展中國家可能更強調(diào)分配財政收入上的平均主義，更依賴于國家計劃項目的配合，使中央政府對地方的贈款的再分配作用削弱了.第五，可能也是最被人們認識不清的是,即使是在聯(lián)邦制的國家里,中央財政也是強有力的.比如在美國，聯(lián)邦一級財政收入占總財政收入的比重為60％左右（自70年代以來）。這就為中央政府進行宏觀調(diào)控,進行中央與地方之間的垂直均衡協(xié)調(diào)提供了財力上的保證.地方性公共開支上升的趨勢不能等同于地方財政收入上升的趨勢。前者反映的是地方政府在公共部門中作用的上升，后者則反映地方政府自主權(quán)的大小。分稅制本身只是明確中央與地方收入的劃分,它并不決定財政上的聯(lián)邦制或集中制;聯(lián)邦制本身只說明財政體制是分權(quán)的體制,它并不意味著要削弱中央財政在總財政收入中的支配或主導(dǎo)地位。中國的財政地方承包中國財政中中央與地方之間關(guān)系的基本特征：財政體制與財政結(jié)構(gòu)不相對稱中國的地方政府融資(籌集財政收入）與大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的地方政府融資相比,形成了一個鮮明的對照。中國有三級政府,即中央級、省級與地方級。但是與典型的分稅制國家相比，中國的中央與地方的財政關(guān)系具有以下四個特征:第一，中央、省、地方政府這三級政府都征收相同的一套稅種，不論是在市級還是在省級,都沒有真正的地方稅;第二，所有的稅率和稅基都由中央決定,中央具有決策權(quán)，但稅款的核定和征收由地方政府管;第三,中國的財政收入分享主要是在中央、省和地方之間劃分利潤（利潤稅)與營業(yè)稅。稅款由地方政府征收后,然后再以分享的形式交給上一級政府；第四,在中國，從中央向地方的撥款,無論是資本項目還是經(jīng)常性項目,都沒有一個統(tǒng)一的規(guī)則，所有的撥款都建立在特定項目的基礎(chǔ)上.從以上四個特征看，中國的財政體制明顯屬于中央集權(quán)一元式的財政體制。但是，從財政收入與財政支出中中央一級與地方(省加地方政府）各自所占的比例來看，中國又是一個具有強烈的地方傾向的國家（見表1３。1)。?

附圖：［資料來源］張風(fēng)波主編：《中國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與政策》,中國財政經(jīng)濟出版社1988年版，第１7９頁。表１３.1的數(shù)字明顯地告訴我們，在中國，中央一級在財政總支出中的所占比重大大高于其在財政總收入中的所占比重，這樣必然出現(xiàn)財政收入從地方向中央一級的垂直轉(zhuǎn)移，而這種轉(zhuǎn)移過程在傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟體制下一般是通過上繳、調(diào)撥的形式進行,由此構(gòu)成了中央集中型的財政體制。但是，財政收入中地方所占的比例告訴我們，地方一級政府盡管沒有獨立的征稅權(quán),但財政收入主要是由它們收得的，而且地方政府通過地方行政管轄的企業(yè)利稅是直接歸地方的。這樣，在中國，實質(zhì)上歷來（從新中國成立以來）就存在著阻礙中央集權(quán)型財政體制實行的力量與基礎(chǔ)，存在著一種加強地方分權(quán)型財政的傾向。這就構(gòu)成了3０多年來財政體制上圍繞著中央集權(quán)與地方分權(quán)這一核心問題的若干次爭論與若干次改革。中國地方政府的經(jīng)濟基礎(chǔ)表13。１表明，中國地方財政收入在財政總收入中占著主要比例，從１95３—1983年這3０年中，中央一級財政收入平均只占總財政收入的22.６％，而地方財政收入平均占了７７.4％。鑄成上述格局的基本因素是中國工業(yè)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系。盡管197８年以前的中國經(jīng)濟是一個傳統(tǒng)的集中統(tǒng)一計劃的社會主義經(jīng)濟，但仔細觀察不難發(fā)現(xiàn)，中國工業(yè)行業(yè)中的所謂計劃并不是與其他社會主義計劃經(jīng)濟國家那樣集中與統(tǒng)一的。這里有兩個基本事實是應(yīng)當(dāng)加以注意的。一是中國具有數(shù)量巨大的工業(yè)企業(yè)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》給出的數(shù)據(jù),1984年底的中國企業(yè)總數(shù)達43720０個，其中屬于國家部門（包括中央與地方部門管的國營企業(yè)）的是84100個。這個數(shù)字并沒有包括大量的農(nóng)村企業(yè),也沒有包含改革以后大量增加的企業(yè)數(shù)目.但僅就40多萬個企業(yè)這一數(shù)目，就是一大特色了。二是在中國的工業(yè)企業(yè)中，小型企業(yè)在數(shù)量上占絕對優(yōu)勢。據(jù)世界銀行測算，中國大約只有0．６％的企業(yè)其職工人數(shù)超過２４3人,而這一數(shù)據(jù)在匈牙利則是65。1％,在南斯拉夫則是33．５%。不僅如此，在其他社會主義國家中，將一些企業(yè)合并為更大規(guī)模的企業(yè)，一直是發(fā)展的趨勢，而在中國,趨勢正好相反，小企業(yè)的產(chǎn)出占工業(yè)總產(chǎn)出的比重卻一直增長著,從1970年的４5%提高到1989年的大約5５％。在工業(yè)企業(yè)數(shù)目多并且規(guī)模小的條件下，要將這些眾多的小企業(yè)納入中央計劃中去是不可能的,由此就導(dǎo)致了一個多層次的、以地區(qū)為基礎(chǔ)的計劃體制的產(chǎn)生。在這種體制下,計劃、協(xié)調(diào)的大部分職責(zé)交給了地方政府；大型、關(guān)鍵型企業(yè)仍屬中央計劃管轄，而那些非關(guān)鍵性的企業(yè)則交由省、地和縣去進行計劃與協(xié)調(diào).這樣,就客觀地、自然地形成了人們常說的中央與地方對企業(yè)的行政管轄關(guān)系的劃分，或者稱為是企業(yè)對中央與地方的行政隸屬關(guān)系的劃分這種行政隸屬關(guān)系的劃分情況我們可以從表13.２中大體看出。表13－2的上端是2500個左右的由中央政府與國務(wù)院各部所直接管轄的企業(yè)，其產(chǎn)值大約占工業(yè)總產(chǎn)值的30-35％。與國防工業(yè)中的關(guān)鍵性企業(yè)加在一起，它們構(gòu)成了中國各重要工業(yè)部門中的最大型企業(yè)類。表中的第二層是由省、市所主管的企業(yè)，這包括300００—40000個國營企業(yè)和1０0,０0０個集體企業(yè)，盡管這些集體企業(yè)的大多數(shù)直接歸屬于各個輕工業(yè)系統(tǒng)，但它們?nèi)栽诤艽蟪潭壬鲜艿胤秸刂?。表中第三層所列的是地、縣系統(tǒng)的企業(yè)，其中包括大約4000—5００0個國營企業(yè)和２00０0—25000個集體企業(yè).這些企業(yè)大多是小規(guī)模的，而且它們的活動基本上不在國家計劃的控制之列。表中第四層所列的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村所經(jīng)營的農(nóng)村集體企業(yè)，198５年《中國統(tǒng)計年鑒》給出1983年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)目為18６100個,其實，中國尚有幾十萬個村級和村級以下的企業(yè)。

附圖:注：括號內(nèi)的數(shù)字指所占工業(yè)產(chǎn)值的比重。［資料來源］雷樸實、吳敬璉編:《論中國經(jīng)濟體制改革的進程》，經(jīng)濟科學(xué)出版社1９88年版，第138頁。顯而易見，對于整個工業(yè)的計劃控制來說，中央政府所掌握的工業(yè)產(chǎn)值只有30—３5％，而剩下的占工業(yè)產(chǎn)值65—70%的工業(yè)都程度不同地由省級或省級以下的政府進行直接或間接控制。在中國，財政收入主要是靠工業(yè)與商業(yè)提供的,工業(yè)所上繳的財政收入無論是以前的直接利潤上繳還是改革后的利潤稅，都是按行政隸屬關(guān)系上繳的：中央管轄的企業(yè)利潤上繳給中央一級財政,地方管轄的企業(yè)利潤上繳給地方一級財政。因此，財政收入中中央與地方所占比重的格局與工業(yè)企業(yè)在計劃體系中受不同行政級別的政府控制的格局大體是一致的。這樣,我們不難看到，在中國，地方分權(quán)主義的最深刻的體制基礎(chǔ)在于工業(yè)企業(yè)的行政性隸屬關(guān)系,即不同等級的所有制關(guān)系以及與此相應(yīng)的不同等級的計劃控制關(guān)系和財政收入按行政隸屬關(guān)系上繳制度。這種體制把工業(yè)企業(yè)與政府天然地邦在一起,又把工業(yè)企業(yè)利潤與稅收天然地混在一起,還把政府的公共服務(wù)的職能與資產(chǎn)所有者職能天然地合在一起.在上述三種混同的前提下,中國的地方政府必然以本地區(qū)的工業(yè)企業(yè)為生存基礎(chǔ),它們必然要以地區(qū)工業(yè)企業(yè)的利益的代表的資格與中央政府談判。實質(zhì)上，地方政府在很大程度上已不是作為行政管理上的政府在發(fā)揮作用，而是作為企業(yè)的委托人在發(fā)揮作用，它們與企業(yè)之間的關(guān)系成了一種委托人與代理人之間的關(guān)系.1978年以后的經(jīng)濟體制改革，在兩個方面加強了工業(yè)企業(yè)對地方政府的行政隸屬關(guān)系:一是中央計劃控制外的非國營企業(yè)增長極為迅速。據(jù)估計，自19７８年以來，中國的企業(yè)數(shù)目增加了大約9萬個,幾乎都是集體企業(yè)。這些企業(yè)的建立為地方政府增加了財政收入，地方政府又可以用這增加的財政收入來增加地方投資。發(fā)生在８0年代的地方投資迅速增長,甚至發(fā)展到擠掉國家項目程度的這種現(xiàn)象的背景是:在地方政府的行政網(wǎng)結(jié)上，又增加了產(chǎn)生財源的企業(yè)。二是自1９8５年后強調(diào)區(qū)域發(fā)展，尤其是中央政府鼓勵沿海地區(qū)加快發(fā)展，在財政上也加強了沿海地區(qū)工業(yè)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣g的聯(lián)系，在沿海不少地區(qū),中央政府允許：在財政收入方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收入和關(guān)稅歸中央外,其余收入均作為地方收入。允許部分地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的方針，必然會在財政體制上發(fā)生有利于地方分權(quán)的變化。正是由于中國的經(jīng)濟體制中蘊藏著與中央集中統(tǒng)一計劃的體制不相一致的地方分權(quán)模式的基礎(chǔ),正是由于1９78年以來的經(jīng)濟改革實質(zhì)上并未觸動工業(yè)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系這一傳統(tǒng)的地方分權(quán)體制的基石,因此，1９７8年以來中國的財政體制改革在加強中央集權(quán)統(tǒng)一的方向上所采取的政策基本上都得不到貫徹,而那些有利于加強財政上分權(quán)傾向的政策則是一試就靈，其中，最有代表性的就是財政預(yù)算體制上的“分灶吃飯”.“分灶吃飯"的四種形式“分灶吃飯”是相對于財政上中央對地方的統(tǒng)收統(tǒng)支的“一灶吃飯”而言的，它是中央與地方之間劃分收支、分級包干的各種形式的形象概括。從理論上說,“分灶吃飯”本質(zhì)上絕對不是分稅制,而屬于財政上地方對中央的承包制。這種“分灶吃飯"的體制大體上在1９８０年正式實行,但在此之前中國在１９４９年后的大多數(shù)年份中也是實行有別于統(tǒng)收統(tǒng)支的財政承包的，只是19８0年后的“分灶吃飯”更全面，形式也很規(guī)范，因此具有分析價值。從19８0年起，中國政府決定，除北京、上海、天津三大城市以外,國家對各省、市、自治區(qū)實行各種“分灶吃飯”的預(yù)算管理體制。具體來說,有以下四種形式：第一種是對廣東、福建兩省實行“劃分收支、定額上繳或定額補助”的特殊照顧辦法。在財政收入方面，除中央直屬企業(yè)、事業(yè)單位的收入和關(guān)稅歸中央外,其余收入均作為地方收入。在財政支出方面，除中央直屬企業(yè)事業(yè)單位的支出歸中央外,其余的支出均作為地方支出。按照上述劃分收支的范圍，以19７9年這兩個省的財政收支決算數(shù)字為基數(shù),確定一個上繳或補助的數(shù)額，一定5年不變.執(zhí)行中收入增加或支出結(jié)余全部留歸地方使用。具體來說，對廣東省“實行”劃分收支，定額上繳”的包干辦法，對福建省實行“劃分收支,定額補助”的包干辦法。原規(guī)定廣東省每年上繳中央財政１2億元，福建省每年由中央財政補助１億元.后因197９年調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品收購價與工資,兩省財政收入短收較多，又改為廣東省每年上繳10億元，福建省每年補助1．５億元。第二種是四川、陜西、甘肅、河南、湖北、湖南、安徽、江西、山東、山西、河北、遼寧、黑龍江、吉林、浙江等省實行“劃分收支，分級包干”的辦法。所謂劃分收支，就是按照隸屬關(guān)系，明確劃分中央和地方的收支范圍。在收入方面,中央企業(yè)收入、關(guān)稅收入歸中央財政，作為中央財政的固定收入;地方企業(yè)收入、鹽稅、農(nóng)牧業(yè)稅、工商所得稅、地方稅和其他地方收入歸地方財政,作為地方財政的固定收入。經(jīng)國務(wù)院批準,上劃給中央部門直接管理的企業(yè)，其收入作為固定比例分成收入，中央分80％，地方分20％.工商稅（后來包括產(chǎn)品稅、營業(yè)稅與增值稅）則作為中央和地方的調(diào)劑收入。在支出方面,中央所屬企業(yè)的流動資金、挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費、地質(zhì)勘探費、國防戰(zhàn)備費、對外援助、國家物資儲備支出，以及中央級的文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費，農(nóng)林、水利、氣象等事業(yè)費，工、交、商業(yè)部門事業(yè)費和行政費，歸中央財政支出；地方的統(tǒng)籌基本建設(shè)投資、地方所屬企業(yè)的流動資金、挖潛改造資金和新產(chǎn)品試制費、支援農(nóng)村人民公社支出和農(nóng)林、水利、氣象等事業(yè)費、工、交、商業(yè)部門事業(yè)費、城市維護費、文教衛(wèi)生科學(xué)事業(yè)費、城鎮(zhèn)人口下鄉(xiāng)經(jīng)費、撫恤和社會救濟費、行政管理費等,歸地方財政支出。有些特殊開支，如特大自然災(zāi)害救濟費、支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金，則中央專項撥款。所謂分級包干,就是按照劃分的收支范圍，以１979年收入預(yù)計數(shù)字為基數(shù)計算；地方收入大于支出的，多余部分按比例上交；支出大于收入的,不足部分中央從工商稅中確定一定比例進行調(diào)劑；個別地方將工商稅全部留下，收入仍小于支出的；由中央給予定額補助。分成比例和補助數(shù)額確定以后，5年不變。在包干的5年當(dāng)中，地方多收了可以多支，少收了就要少支,自行安排預(yù)算，自求收支平衡。第三種是對江蘇省繼續(xù)試行固定比例包干的辦法。江蘇省從１97７年起就試行固定比例包干的財政預(yù)算管理體制。這就是根據(jù)江蘇省歷史上地方財政支出占收入的比例，確定一個上繳、留用的比例，一定4年不變。由于當(dāng)時財政收支平衡情況較緊，１977年暫定上繳58%，留用４2%,19７8—19８0年平均每年上繳57%，留用4３%。1980年以后改為上繳6１％,留用39%。第四種是對內(nèi)蒙古、新疆、西藏、寧夏、廣西5個自治區(qū)和云南、青海、貴州少數(shù)民族人口比較多的3個省,仍實行民族自治的地方財政體制，保留原來對民族自治地區(qū)的特殊照顧。但是，作了兩點改進:一是對這些地區(qū)也采取包干的辦法，參照上述第二種辦法劃分收支范圍，確定中央補助的數(shù)額，并由一年一定改為一定5年不變;二是地方收入增長的部分全部留給地方，中央對民族自治地區(qū)的補助數(shù)額,每年遞增１0％。自１９８3年起，除廣東、福建兩省繼續(xù)實行大包干財政體制外，其他省、自治區(qū)、直轄市一律實行收入按固定比例總額分成的包干辦法,即江蘇的做法被推廣到全國。自1988年起,上海等省、直轄市開始實行廣東、福建的定額上交或定額補助的大包干辦法。至此，“分灶吃飯"的財政地方承包就發(fā)展到比較直接、簡單又徹底的承包形式。財政地方承包原則的再思考從1980年實行財政“分灶吃飯”以來,中央與地方之間的財政關(guān)系出現(xiàn)了兩個結(jié)局：一是中央財政支出與地方財政支出在財政總支出中所占的比重大體上各占５０％左右，與以往30年相比，地方財政開支所占的比重有了上升;二是預(yù)算內(nèi)收支和預(yù)算外收支也大體形成了各占５0%（或六四開)的格局.在這種格局下，地方財政支出上升較快,而中央財政支出上升較慢，甚至在有些年份里有所下降.比如，以1980年的財政支出為１00,地方財政支出指數(shù)１9８3年為115。6,198４年為143．7，而同期中央財政支出指數(shù)為98。8和1１3.５。由于中央財政收入在財政“分灶吃飯”后相對穩(wěn)定了下來,而對中央財政支出的要求卻隨著經(jīng)濟發(fā)展與改革的深入而日益上升,因此，中央一級財政赤字連年不斷（19８5年如果算入債款也是赤字年份).與此相反，許多地方政府卻是連年有財政盈余，使中央財政只好靠向地方借款而平衡財政收支。這種中央一級有赤字、地方財政有盈余的現(xiàn)象與西方國家和若干發(fā)展中國家的中央一級財政有盈余、地方一級財政有赤字的現(xiàn)象形成了鮮明的對照。在國內(nèi)財政學(xué)界與一般的經(jīng)濟理論界，對這種“分灶吃飯”的模式爭議頗多。爭論的問題主要是:（1)財政“分灶吃飯”這種形式有沒有合理性？（２)財政“分灶吃飯”在哪些環(huán)節(jié)上出了問題?(3)中央與地方之間的財政關(guān)系進一步改革的方向是什么?(4)如何提高地方財政的效率？關(guān)于第一個問題,國內(nèi)意見極為對立?？隙ㄘ斦胺衷畛燥?的同志認為“分灶吃飯”調(diào)動了地方的積極性,提高了財政資金的使用效率；反對“分灶吃飯"體制的意見則認為,這是一種行政性的放權(quán)，在這種行政性放權(quán)的改革下，企業(yè)與地方政權(quán)的關(guān)系更加緊密,而且地方政府直接干預(yù)企業(yè)，這樣的行政性放權(quán)不可能實現(xiàn)中國經(jīng)濟體制的真正改革。其實，對“分灶吃飯”這種做法的態(tài)度，從本質(zhì)上說還是反映了論者對公共品由中央提供還是由地方政府提供的不同選擇。從第12章所介紹的財政分權(quán)理論看,完全否認行政性分權(quán)是有一定的片面性的。中國當(dāng)然不能實行地區(qū)自治，但是應(yīng)看到,中國是一個大國，各個地區(qū)的情況又千差萬別,很不平衡,即使中央政府非常有力、非常英明，也不可能把各個地區(qū)和各種地方性的公共設(shè)施的事情辦得很好。從這個意義上說，地方財政另起爐灶是有一定作用的。但是,中國目前實行的財政地方承包辦法即“分灶吃飯”的做法并不完全妥當(dāng).這是因為，目前的財政“分灶吃飯"在許多環(huán)節(jié)上是出了問題的。而這就涉及到爭論的第二個問題了?；镜娜毕菥驮谟诔邪七@種體制上。承包制是一種委托人-—代理人關(guān)系的體制。在最簡單的情況下,委托人用一個函數(shù)來表述報酬原則,即在代理人選擇行動之前,委托人先確定一個原則,把支付給代理人的費用規(guī)定為可觀察的代理人行為結(jié)果的函數(shù).當(dāng)存在風(fēng)險和不確定性的條件下，尤其是當(dāng)對于委托人與對于代理人來說所獲得的信息是不對稱或不同時,委托人與代理人之間的關(guān)系就不會具有制約力,代理人就有可能作弊，損害委托人的利益.當(dāng)中國在中央財政與地方財政之間的關(guān)系上引入承包制時，實際上就把中央財政置于委托人的地位，而將地方政府置于代理人的地位了.由于在中國稅收的核定和征收是由地方政府管的,當(dāng)稅款由地方政府征收后，再以“分享"的形式交給中央政府，因此,地方政府確實充當(dāng)了“收租人”這一角色,而中央政府則無論從理論上還是從實際上看都是主宰稅制與稅率的主人,是真正的委托人。但是，問題正是在于，當(dāng)中央與地方的關(guān)系成了委托——代理關(guān)系之后，地方政府的財政獨立性實際上變得并不明確了，中央政府由于缺乏對于代理人的行為的監(jiān)督與必要的信息,從而陷入一種被地方政府的隱蔽性行為侵蝕的處境.拿當(dāng)前中國流行的兩種財政“分灶吃飯"的形式來分析一下，就可以看得更清楚些。一種是廣東、福建的定額承包的辦法（后推廣到上海等地）.這種財政承包形式的公式是S(X）＝X-Ｃ（１3。1)這里，S(Ｘ)是承包者即代理人的報酬函數(shù),是代理人的行為結(jié)果(如征收到的稅利總額），C為一個固定的上繳中央政府的數(shù)額，也可是一個由中央財政拿出的固定的補貼數(shù)額。在這里，中央政府保留一個固定量后,把其余的全部稅利都付給代理人——各省、市地方財政,從而使代理人有動力去積極工作。由于C是固定的，地方政府的財政收入Ｓ（X)就完全取決于其本身行為的結(jié)果X上了.但是,在公式(13。１）中,實質(zhì)上還隱含著一個風(fēng)險問題,不是地方財政本身可以完全控制的變量，而是一個隨機變量，即地方財政每年能收多少,取決于整個微觀企業(yè)活力與宏觀經(jīng)濟環(huán)境，還與政治環(huán)境有很大關(guān)聯(lián)。因此，定額承包的“分灶吃飯”方式,看上去給了地方財政很大的自主權(quán),實質(zhì)上卻要代理人——地方政府承擔(dān)全部風(fēng)險.在這種方式下,中央政府可以允許地方政府向中央隱瞞事實真相,即可以允許信息在地方與中央之間不對稱，因為信息不對稱在定額承包制下是無關(guān)緊要的，不管X（地方政府收到的稅利額）如何，反正中央政府的收入C是不會變的。如果地方政府是一個風(fēng)險的中性者，問題就易于解決,它就會盡力組織財政收入，不怕冒任何風(fēng)險,最后實現(xiàn)自身收入S（X）的極大化。然而，從現(xiàn)實生活中我們知道，地方政府是一個風(fēng)險的厭惡者;這樣，中央政府要把全部風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給他們時，地方政府總是要設(shè)法使自己逃避一些風(fēng)險,讓中央政府與自己共擔(dān)風(fēng)險，而這種共擔(dān)風(fēng)險的途徑之一就是削減上交額度,即在確定C時就把若干風(fēng)險因素考慮進去，于是，一般說來，C被定得很低.一般說來,中央政府所得到固定財政收入C只是前若干年從地方財政得到的凈收入（已減去對地方的公共支出)的平均數(shù)。這就意味著,中央財政在經(jīng)濟增長過程中的財政收入是不增長的。另一方面，對于地方財政來說,盡管是與中央分擔(dān)風(fēng)險的，但由于確定Ｃ時實際上是假定未來的財政收入增量ΔＸ作為一個隨機變量的均值為零,因而中央政府不打算增加C，這樣，地方政府實質(zhì)上是通過與中央政府訂立契約而逃避了最大的風(fēng)險——由中央政策變卦而增加C。本來是由地方政府承擔(dān)全部風(fēng)險的承包關(guān)系，就這樣由于地方政府厭惡風(fēng)險的行為而將大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了國家。國家實際上面臨著經(jīng)濟增長過程中財政預(yù)算收入不增加而支出卻要上升的風(fēng)險。不僅如此，在S(X）=X-C的形式下,由于中央政府放棄了對代理人的監(jiān)督與考察（只管那個不變的Ｃ）,地方政府是可以作弊的。正如土地承租人在需交納的租金固定之后,可以對土地所有者的土地進行掠奪性使用一樣,地方政府為了實現(xiàn)自己收入的極大化，也會對中央一級部門管轄的企業(yè)的設(shè)備盡可能加以利用，對經(jīng)濟資源的利用則按短期目標來決定。不管是什么方式,只要會增加地方財政收入,在S(X)=X—C的關(guān)系下，就都有可能被利用。連煙、酒這類本來要利用稅收杠桿加以抑制的產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在也由于它們可以提高X（地方稅利值）而被批準上馬。遍地開花的低效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),也由于可以提高Ｘ而受到地方政府的保護。與此同時，本地資金的對外省、市投資由于涉及到與外省分成的種種問題,而會受到本地地方政府的阻止；本地資源的流出由于會帶來銷售稅的損失，而遭到地方政府的反對，等等。所有這些,無不是圍繞著這個X而產(chǎn)生的?，F(xiàn)在再看地方財政承包的另一種形式，即江蘇方式,這叫固定比例承包。這種方式可以表達成：S(X）=a·X(13．２）這里,S（X）是地方政府所得的財政收入，a是地方財政分成的固定比例,（1－a）X便是中央政府從該省(市）所得的財政收入。與公式（13.1）相比，這種方式有兩點不同：一是地方財政承包后，地方收到的稅利(Ｘ）對于地方的刺激作用要相對小一些,因Ｓ′(X）=a（a＜１),而原來是S′（X）=１，說明地方財政收入對地方政府的邊際刺激比廣東方式小了;二是中央財政可以隨著地方財政收入的上升而上升，不會出現(xiàn)中央對地方在財政收入中的相對地位下降的結(jié)果,因為中央按照契約總應(yīng)拿走(1—ａ)X,這個相對比例不會變

這種方式下，中央與地方是共同承擔(dān)風(fēng)險的，即在契約形式上也是清楚地表明中央要承擔(dān)全部風(fēng)險的（１－a）部分。但是，這種承包關(guān)系卻給中央政府提出了一個監(jiān)督地方政府的任務(wù)：必須核清X。而在S（X）＝X-C時，X是多少，中央政府可以對此不管，反正Ｃ不會變,但現(xiàn)在,X為多少,是直接關(guān)系到中央從某?。ㄊ校┠米叨嗌儇斦杖?。如果中央政府沒有強大的審計力量,不進行財務(wù)、稅收大檢查,則難以保證各個地方政府報上來的稅利收入是真實的收入數(shù)。除此以外，江蘇方式便具有廣東方式所具有所有缺陷，即地方政府為了使S（X）極大，會使自己的行為短期化。無論是S(Ｘ）=Ｘ－Ｃ,還是S(X)=aＸ，中央財政對地方財政的控制辦法都是平均值控制法。平均值控制法本來有兩種，一種是水平平均值法，一種是垂直平均值法。如果委托人與代理人之間的關(guān)系有重復(fù),是同一個委托人與多個代理人的關(guān)系，如果代理人的行為與產(chǎn)出（Ｘ）（或財政收入)之間的不確定性對每個代理人都相同的話，不確定性就可以通過比較不同代理人的實績得到大體的估計,代理人的行為也可以大體為委托人確定。這種用平均值比較每個代理人的行為的方法,是水平平均值控制法。當(dāng)委托人可以追蹤幾年的累計產(chǎn)出（X）（或財政收入），并且確定代理人的平均產(chǎn)出（或財政收入)時,如果代理人的當(dāng)年產(chǎn)出(或財政收入）偏離于由時間函數(shù)決定的產(chǎn)出(或財政收入），則委托人就可以認為代理人的實績比期望值要低或高.這是垂直平均數(shù)控制法.由于中國各省、自治區(qū)、直轄市與中央的關(guān)系都不相同，財政上幾乎不存在可以重復(fù)的委托人與代理人的關(guān)系，所以,事實上中央在與地方政府訂立承包契約時,所采納的是垂直平均數(shù)控制法。這種控制法有兩方面的缺陷：(1)它總是滯后的。由于垂直平均數(shù)是依據(jù)以前幾年地方政府收到的稅利收入（Ｘ)而決定的，因此總是把經(jīng)濟增長后稅利收入的部分或全部留給了地方,當(dāng)中央政府發(fā)現(xiàn)問題而采取調(diào)整參數(shù)a與c時，往往是四、五年以后的事了。（2）這種垂直平均數(shù)控制法總是不公平的，不符合水平公平的原則。由于省與省之間缺乏水平的比較，中央在確定a或C是時根據(jù)每個?。ㄊ?的歷史情況，所以,對于省與省來說，不同的a或不同的C/X—Ｃ實質(zhì)上是有很大差別的。這樣,在中央與地方的關(guān)系的邊際調(diào)節(jié)上，對每個?。ㄊ校┧舻倪呺H空間是極不相同的。財政地方承包制還有一個缺陷，即它會使稅收的配置作用被部分抵消。盡管地方政府是按中央定的稅種與稅率在征收稅，在?。ㄊ校﹥?nèi)是發(fā)揮了稅收的配置功能的，但在地方與中央之間是一種定額上繳與定比上繳的關(guān)系，這樣，至少在地方與中央的關(guān)系上，稅收的函數(shù)關(guān)系被定得十分簡單，不同稅種與不同稅率之間的差別被抹煞了。當(dāng)稅種是涉及到省(市)之間的資金流動（如企業(yè)所得稅）與商品勞務(wù)的流動（如營業(yè)稅與產(chǎn)品稅）時,由地方政府出面征稅是不可能達到最優(yōu)的資源配置效果的.應(yīng)該承認,中國80年代初的財政地方承包與以前由中央統(tǒng)收統(tǒng)支的體制相比，是一大進步。那時，中央政府與地方政府之間的關(guān)系也是委托人與代理人之間的關(guān)系，但那時地方政府報酬函數(shù)是完全不確定或不獨立的,地方政府的收入S與自己的行為完全無關(guān),結(jié)果導(dǎo)致普遍的無效率，看上去是中央統(tǒng)收統(tǒng)支，其實是各地都吃中央的“大鍋飯”。與此相比，江蘇方式與廣東方式建立起了一種獨立的地方政府報酬函數(shù),這有利于使中央與地方之間劃清權(quán)限與責(zé)任，從而有利于提高整個財政體制的效率。但是，問題在于，中央政府與地方政府本來不應(yīng)是一種委托人與代理人的關(guān)系，中央與地方之間都應(yīng)有自己獨立的財政預(yù)算,地方不應(yīng)僅僅是中央政府的附屬機構(gòu)，而是有著獨立地提供地方公共品的義務(wù)與職責(zé)的一級政府。要消除目前財政承包中的種種問題,出路在于建立一種非委托——代理關(guān)系的分權(quán)的財政體制,而分稅制便是這樣一種非委托-—代理關(guān)系的財政體制?，F(xiàn)在涉及到爭論的第三個問題。在中國,分稅制的主張在１９8５年前就有人提出來了.1984年實行的第二步利改稅方案中，其實就有劃分中央稅、地方稅與共享稅的構(gòu)想.但是當(dāng)時分稅的方案并不具體。1986年，中國理論界有人明確提出分稅制的建議①：)參見吳敬璉、周小川、李劍閣:《關(guān)于各級政府職能和分層管理的思考》,載《論中國宏觀經(jīng)濟管理》,中國經(jīng)濟出版社19８7年版，第76７-7７5頁。)第一，地方稅?？稍O(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅,個體所得稅，城市維護建設(shè)稅，還可開設(shè)地方性所得稅，地方資源稅,營業(yè)稅。第二，共享稅。可設(shè)資源稅，土地稅(地方分成應(yīng)占大部分),營業(yè)稅，所得稅,房產(chǎn)稅,車船使用稅，增值稅（較小比例歸地方)。第三,中央稅?？稍O(shè)產(chǎn)品稅，關(guān)稅,出口退稅,消費稅，國有固定資產(chǎn)稅，進口環(huán)節(jié)征收的國內(nèi)流轉(zhuǎn)稅.這個方案提出后，在理論上都被認為是中央與地方之間財政關(guān)系的改革方向，但在實際上卻正朝著與此背道而馳的原則辦。19８７年承包制普及后，地方財政承包（大包干)也就被進一步強化了。從實踐反饋的信息來看，地方政府并不歡迎分稅制，至少從目前說，財政的地方承包制要比分稅制有基礎(chǔ).這是為什么呢?關(guān)鍵是企業(yè)在所有制與行政隸屬關(guān)系上還與分稅制不相一致。如前所述，現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè)中，隸屬于地方的占６0％以上，僅計算產(chǎn)品稅與所得稅，如按照隸屬關(guān)系分,地方就會分得大頭。但是,真要實行分稅制，就會把企業(yè)所得稅的大頭、產(chǎn)品稅的全部劃歸中央,這不能不會引起中央與地方之間利益的大調(diào)整。地方企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系向上級政府繳稅利，這是企業(yè)按照行政關(guān)系劃分的必然產(chǎn)物.現(xiàn)在要求企業(yè)完全按照所得納稅原則向國家歸所得稅,首先便應(yīng)摘除企業(yè)頭上種種部屬企業(yè)、省屬企業(yè)、縣屬企業(yè)、鄉(xiāng)屬企業(yè)等等頭銜，使所有企業(yè)在行政級別上大體平等,在按章納稅面前完全平等。這等于要求企業(yè)擺脫地方政府的行政管轄與干預(yù)。在企業(yè)經(jīng)營體制還未根本改革之前，上述要求只能是一種美妙的設(shè)想。還有一個障礙是來自于稅利合一。由于稅利合一，目前地方企業(yè)上繳給地方財政的收入中有相當(dāng)部分是利潤，這一部分利潤就企業(yè)是地方國營企業(yè)這一點說確應(yīng)上繳給地方政府,地方政府在收入這部分利潤時是在實現(xiàn)資產(chǎn)所有者的職能。如真要實行分稅制，那也不能將這部分利潤交給中央,中央能得的只能是中央所屬企業(yè)的利潤以及全部企業(yè)的大部分所得稅.按照這樣的分析，分稅制實行的前提之一是企業(yè)利稅分離。在利稅合一的條件下,要在中央與地方之間劃分在所得稅名義下的那一部分財政收入，是十分困難的。可見,一個是企業(yè)與行政捆在一起,另一個是利稅合一,這兩個因素實質(zhì)上阻礙了分稅制的真正實行.而這兩個條件的變化，都有賴于經(jīng)濟體制改革尤其是企業(yè)體制的真正改革,分稅制的最終基礎(chǔ)仍然是：企業(yè)是真正獨立的商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者。除此之外,中國稅種少，談不上真正構(gòu)成地方財政主干收入的地方稅種，也是分稅制不可能推行的原因之一。道理很清楚，當(dāng)中央稅是有保證的有高彈性的稅種,地方稅無法落實時,地方政府是不會接受分稅制的方案的.?

這樣說來,財政地方承包制在目前有種種弊端,而分稅制在眼前又沒有可行性，中央與地方之間的財政關(guān)系就應(yīng)從改進財政承包的方式入手，逐步走向分稅制。對財政承包制的改進可從三方面入手：(1）改進目前委托人與代理人關(guān)系上的控制系統(tǒng),不能讓中央財政收入在總財政收入中的比重再往下降了。具體說來,可以設(shè)定一個有關(guān)中央財政收入在總財政收入中的比例目標

附圖:（13.3)這里，C(X）是中央財政收入，X是總財政收入,b［*]為中央財政相對收入比重目標。若

附圖：則要各?。ㄊ校┌幢壤黾訉χ醒胴斦纳辖活~。(2)要逐步縮小委托人—-代理人關(guān)系的范圍，具體來說，煙、酒稅與涉及地區(qū)之間貿(mào)易與資金流動的銷售稅，不應(yīng)劃入財政地方承包的范圍，至于關(guān)稅則更應(yīng)毫不含糊地由中央財政征收。這樣，才能縮小委托-—代理關(guān)系所帶來的短期行為。(3)進一步明確委托人——代理人關(guān)系的職責(zé)，既然地方財政有了自己獨立的報酬函數(shù),就應(yīng)基本承擔(dān)起對本地區(qū)公民提供公共品的任務(wù)。具體來說，像教育、衛(wèi)生、應(yīng)用科研與居民價格補貼這些公共支出，一般都是與人口規(guī)模正相關(guān)的，則應(yīng)主要或基本上由地方政府來負責(zé)，中央財政應(yīng)適當(dāng)?shù)販p少一些原來所承擔(dān)的義務(wù)。(4）逐步開辟地方財政的獨立的收入來源。地方政府的獨立財政收入應(yīng)具有受益相關(guān)型或消費相關(guān)型，這方面一個潛在的來源是城市使用費或開發(fā)費。開發(fā)費是一種受益相關(guān)型的財政收入,它也可以叫做“改良投資環(huán)境稅”，即一種試圖從受益人那里收回基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)費的一次性收費,它意味著向新建地方基礎(chǔ)設(shè)施所導(dǎo)致的土地價值增加部分的征稅。在中國，財政體制改革與整個經(jīng)濟體制改革一樣，還要經(jīng)歷漫長的過程,但地方財政的效率的提高卻可以在當(dāng)前通過努力而辦到。從國際經(jīng)驗比較看,提高地方收入效益的準則大體有以下四條：第一,用于地方公共服務(wù)的費用應(yīng)盡可能通過向受益人收費來收回。這種收費應(yīng)與個人的消費掛鉤。若這種方法不可取，則應(yīng)與個人的受益大小掛鉤。第二,對那些成本不能通過收費來回收的公共服務(wù)來說，其資金應(yīng)從有關(guān)管轄區(qū)中的一般稅收（財產(chǎn)稅、營業(yè)稅和銷售稅)中籌集.第三，如果地方公共服務(wù)產(chǎn)生的利益溢入其他管轄區(qū)或給全國帶來好處，上級政府就應(yīng)對該公共服務(wù)的溢出部分提供撥款。第四，用借款的方式籌資至少對某些地方資本投資是合適的，前提是能夠保持宏觀經(jīng)濟財政平衡.此外，中央政府如果能夠定期對不同層次的政府的職能和財政分工進行審核，將會從中得到收益。本章小結(jié)1。中央集權(quán)統(tǒng)一的財政體制與聯(lián)邦或分權(quán)的財政體制各有其根據(jù)，但是大多數(shù)國家，都是既有中央財政又有地方財政,在中央與地方的關(guān)系上持任何一種極端都不會帶來社會福利最大化.2.中央與地方之間的財政手段（工具）是多種多樣的。一般來說，有分享稅收、撥款(贈款）與讓地方財政承包等幾種主要形式。每一種手段的采用都有其條件,不可不顧條件否認某一類手段，只承認另一類手段的功能。3。從分稅制的具體形式看，可以有中央集權(quán)財政體制下的分稅制，也可以有聯(lián)邦制財政體制下的分稅制。分稅制只解決中央與地方的權(quán)力與職責(zé)的界區(qū)問題,而并不決定集權(quán)式還是分權(quán)式財政體制的選擇。4。中國雖是一個具有中央集權(quán)式財政體制的國家,但地方分權(quán)主義有著深厚的經(jīng)濟基礎(chǔ).在當(dāng)前，分稅制由于受到企業(yè)體制與利稅合一的限制而未能推行,但改革的出路在于改進財政承包而逐步過渡到分稅制。成效明顯意義深遠

-—完善分稅制財政管理體制、規(guī)范政府間財政關(guān)系【原文出處】中國財經(jīng)報【原刊地名】京【原刊期號】【分類號】F6１【分類名】財政與稅務(wù)【復(fù)印期號】20０310【作者】張弘力【作者簡介】張弘力財政部預(yù)算司【摘要題】高層論壇改革成效顯著19９4年開始實行的分稅制財政管理體制以及20０2年實施的所得稅收入分享改革，為初步建立適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟體制要求的公共財政框架發(fā)揮了重要作用，促進了國民經(jīng)濟和社會事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。改革的成效主要體現(xiàn)在以下三個方面：一、促進了財政收入的高速增長，有效調(diào)動了中央與地方的“兩個積極性”，實現(xiàn)了中央與地方的“雙贏”。據(jù)統(tǒng)計,19９4—200２年，我國財政收入年均增長１7.5%,中央收入增長17。3％，地方收入增長１7。7%。由于財政收入增長速度快于GDP,我國財政收入占GDP的比重由1993年的1２．6%提高到２00２年的18.５％。隨著財政實力的增強，社會保障、科技教育、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等社會公共領(lǐng)域的財政投入大幅度增加,較好保障了各項重大經(jīng)濟體制改革的順利進行二、增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力,有利于國家的長治久安。分稅制改革前,中央財政收入很大程度上依賴地方上解,改革后這種狀況發(fā)生了根本變化.2００２年，中央財政收入占全國財政收入的比重為５5%，比改革前的1993年提高了3３個百分點.2002年除稅收返還和體制性補助外，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付高達401９．76億元，是１995年的8。6倍，年均增長36%。財力的適度集中以及以轉(zhuǎn)移支付為主的地區(qū)間收入再分配機制建立,強化了中央政府的宏觀調(diào)控職能,有利于縮小地區(qū)間財力差距，促進公共服務(wù)均等化,維護民族團結(jié)和國家長治久安。據(jù)統(tǒng)計,2００2年實施所得稅收入分享改革后，中西部地區(qū)財力占全國的比重從改革前一年的48．8％提高到５0%，東西部財力差距擴大的趨勢已經(jīng)初步得到有效緩解。三、政府間財政關(guān)系趨于規(guī)范.按稅種或比例劃分收入，明晰了中央與地方之間的利益界限；將按企業(yè)隸屬關(guān)系等劃分所得稅收入改為按比例劃分,為企業(yè)創(chuàng)造了公平的競爭環(huán)境；逐步完善的一般性轉(zhuǎn)移支付體系,為財政資金分配的規(guī)范性和有效性奠定了良好的制度基礎(chǔ)。兩個調(diào)整使中央與地方收入劃分更趨合理19９4年分稅制財政管理體制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。由于當(dāng)時受到客觀條件的制約,在中央與地方收入劃分上仍留有不合理之處,需要在分稅制運行過程中，按照有利于逐步規(guī)范政府間財政關(guān)系的原則，擇機進行適當(dāng)調(diào)整。第一，調(diào)整證券交易印花稅中央與地方分享比例.分稅制初期,證券交易印花稅中央與地方(上海市和深圳市)各分享５0%。由于證券交易印花稅稅源來自全國,應(yīng)該用于全國性的公共事業(yè)支出，若僅與上海、深圳兩市分享，顯然對于其他省份來說不盡公平。因此，國務(wù)院規(guī)定，自19９７年1月1日起，將證券交易印花稅收入分享比例調(diào)整為中央8０％，地方２０%。后因?qū)⒆C券交易印花稅稅率由原來對買賣雙方各征收3‰調(diào)高到5‰，其中，調(diào)高稅率增加的收入全部作為中央收入。由此,中央與地方證券交易印花稅分享比例折算為中央88%，地方1２%。2000年國務(wù)院再次決定，從２000年起分三年將證券交易印花稅分享比例調(diào)整到中央97%、地方3％。中央由此增加的收入主要用于支持西部貧困地區(qū)發(fā)展，并作為補充社會保障資金的一個來源。第二,調(diào)整營業(yè)稅分享范圍?？紤]到金融保險企業(yè)所得稅稅率下調(diào)等原因,國務(wù)院決定，從１997年１月1日起,將金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率由5％提高到8％，提高稅率增加的收入歸中央財政.為支持金融保險企業(yè)發(fā)展，2０01年開始,金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率每年下調(diào)１個百分點,2003年恢復(fù)到5％，中央因提高稅率分享部分隨之取消。適時實施所得稅收入分享改革分稅制改革時曾經(jīng)設(shè)想,按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，打破企業(yè)