清潔生產(chǎn)促進(jìn)法

清潔生產(chǎn)從全過程控制污染關(guān)于《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的有關(guān)解釋一、制定清潔生產(chǎn)促進(jìn)法的意義和必要性清潔生產(chǎn)，是國(guó)際社會(huì)在總結(jié)了工業(yè)污染治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后提出的一種新型污染預(yù)防和控制戰(zhàn)略，以后又將清潔生產(chǎn)的要求逐步擴(kuò)展到服務(wù)領(lǐng)域和產(chǎn)品，并開始探索建立“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”和“循環(huán)社會(huì)”。清潔生產(chǎn)的實(shí)質(zhì)，是貫徹污染預(yù)防原則，從生產(chǎn)設(shè)計(jì)、能源與原材料選用、工藝技術(shù)與設(shè)備維護(hù)管理等社會(huì)生產(chǎn)和服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行全過程控制，從生產(chǎn)和服務(wù)源頭減少資源的浪費(fèi)，促進(jìn)資源的循環(huán)利用，控制污染的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。在過去的一個(gè)世紀(jì)里，世界上許多國(guó)家因經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，并導(dǎo)致了一系列震驚世界的環(huán)境公害事件。為了減輕污染對(duì)環(huán)境和公眾健康的危害，企業(yè)界采取了各種污染治理措施，按排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)要求對(duì)產(chǎn)生的污染物進(jìn)行處理后再向環(huán)境排放。這種“末端治理”模式雖然取得了一定的環(huán)境效果，但也存在著明顯的缺陷和不足：一是治理代價(jià)高，影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)效益，致使企業(yè)界缺乏治理污染的主動(dòng)性和積極性；二是治理技術(shù)難度大，并存在污染轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)；三是無(wú)助于減少生產(chǎn)過程中的資源浪費(fèi)；四是政府行政監(jiān)督管理的成本過高。面對(duì)上述困境，一些企業(yè)通過提高生產(chǎn)過程中的資源利用效率，削減污染物，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，進(jìn)而總結(jié)形成了廢物最小量化、源頭削減、無(wú)廢和少?gòu)U工藝、污染預(yù)防等新的生產(chǎn)和污染防治戰(zhàn)略。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在歸納上述做法的基礎(chǔ)上，于1989年提出了“清潔生產(chǎn)”的戰(zhàn)略及推廣計(jì)劃。清潔生產(chǎn)的英文是CleanerProduction，意為“更清潔的生產(chǎn)”，它是一個(gè)相對(duì)的概念，所謂清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝、清潔產(chǎn)品、清潔能源和原料都是同現(xiàn)有常規(guī)技術(shù)、工藝、產(chǎn)品、能源和原料相比較而言的。1993年以來，我國(guó)正式開始推行清潔生產(chǎn)。大量試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)證明，實(shí)施清潔生產(chǎn)，可以節(jié)約資源，削減污染物，降低污染治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和競(jìng)爭(zhēng)能力；實(shí)施清潔生產(chǎn)，將污染物消除在源頭和生產(chǎn)過程中，可以有效地解決污染轉(zhuǎn)移問題；實(shí)施清潔生產(chǎn)，可以挽救一大批因污染嚴(yán)重而瀕臨關(guān)閉的企業(yè)，緩解就業(yè)壓力和社會(huì)矛盾；實(shí)施清潔生產(chǎn)，可以從根本上減輕因經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展給環(huán)境造成的巨大壓力，降低生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的“雙贏”，并為探索和發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”奠定良好的基礎(chǔ)。我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重的根本原因在于多數(shù)企業(yè)尚未從根本上擺脫粗放經(jīng)營(yíng)方式，結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)裝備落后，能源與原材料消耗高、浪費(fèi)大，資源利用率低。而解決環(huán)境污染的根本出路在于實(shí)施清潔生產(chǎn)，預(yù)防污染的發(fā)生。但在我國(guó)現(xiàn)階段，要么不少企業(yè)和政府部門對(duì)清潔生產(chǎn)缺乏了解和認(rèn)識(shí)，不開展清潔生產(chǎn)；要么企業(yè)想實(shí)施清潔生產(chǎn)卻缺乏必要的政府支持和法律保障，遇到大量自身難以克服的障礙；現(xiàn)行環(huán)境管理制度從總體上看傾向于“末端治理”，也在一定程度上影響了清潔生產(chǎn)戰(zhàn)略的實(shí)施。如何克服清潔生產(chǎn)實(shí)施中的障礙，一些國(guó)家積累了不少有益的經(jīng)驗(yàn)。立法是主要手段之一。美國(guó)1990年通過了《污染預(yù)防法》；德國(guó)1994年公布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物清除法》；日本1991年以來先后制定了《資源有效利用促進(jìn)法》、《推動(dòng)建立循環(huán)社會(huì)基本法》和《容器包裝再利用法》等促進(jìn)實(shí)施清潔生產(chǎn)的專門法律；加拿大和許多歐盟國(guó)家也在其原有的環(huán)境和資源立法中增加了大量推行清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范和政策規(guī)定。二、關(guān)于本法的調(diào)整范圍《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二條規(guī)定“本法所稱清潔生產(chǎn)，是指不斷采取改進(jìn)設(shè)計(jì)、使用清潔的能源和原料、采用先進(jìn)的工藝技術(shù)與設(shè)備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對(duì)人類健康和環(huán)境的危害?！钡谌龡l規(guī)定“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)，從事生產(chǎn)和服務(wù)活動(dòng)的單位以及從事相關(guān)管理活動(dòng)的部門依照本法規(guī)定，組織、實(shí)施清潔生產(chǎn)?！北痉ǖ倪m用范圍是以聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署對(duì)清潔生產(chǎn)的定義為主要參考確定的。適用的范圍包含了全部生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域。本法之所以這樣規(guī)定，一是因?yàn)槟壳皣?guó)內(nèi)外對(duì)清潔生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域也已開始推行清潔生產(chǎn)；二是本法規(guī)定的政府職責(zé)是以支持、鼓勵(lì)措施為主，這個(gè)范圍宜寬不宜窄，事實(shí)上也沒有必要對(duì)不同的生產(chǎn)領(lǐng)域制定不同的清潔生產(chǎn)促進(jìn)法，如工業(yè)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、服務(wù)業(yè)領(lǐng)域清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等；三是由于清潔生產(chǎn)的推行是一個(gè)漸進(jìn)的過程，法律應(yīng)當(dāng)為其未來的發(fā)展留下空間，如果規(guī)定過窄，反而會(huì)對(duì)今后清潔生產(chǎn)的推行造成障礙?？紤]到法律的可操作性，本法著重對(duì)工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)推行和實(shí)施作了具體規(guī)定，對(duì)農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)，只提了原則性要求。對(duì)于公民個(gè)人在生活領(lǐng)域如何“清潔地”消費(fèi)產(chǎn)品的問題，法律沒有涉及。這樣規(guī)定，既可以滿足當(dāng)前工業(yè)等領(lǐng)域推行清潔生產(chǎn)的迫切需要，也可以為今后在其他領(lǐng)域推行清潔生產(chǎn)提供必要的法律依據(jù)和活動(dòng)空間。三、關(guān)于政府及其有關(guān)主管部門推行清潔生產(chǎn)的責(zé)任《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第二章“清潔生產(chǎn)的推行”，對(duì)政府及有關(guān)部門明確規(guī)定了要支持、促進(jìn)清潔生產(chǎn)的具體要求，其中包括制定有利于清潔生產(chǎn)的政策、制定清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、發(fā)展區(qū)域性清潔生產(chǎn)、為企業(yè)提供清潔生產(chǎn)的技術(shù)信息和技術(shù)支持、組織清潔生產(chǎn)的技術(shù)研究和技術(shù)示范、組織開展清潔生產(chǎn)教育和宣傳、優(yōu)先采購(gòu)清潔產(chǎn)品等。這樣規(guī)定，有利于政府為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自愿實(shí)施清潔生產(chǎn)提供支持和服務(wù)，創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。本法對(duì)政府及有關(guān)部門提出的要求，歸納了當(dāng)前國(guó)內(nèi)外政府在推行清潔生產(chǎn)方面的主要經(jīng)驗(yàn)，突出了政府的引導(dǎo)和服務(wù)功能。本法第五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國(guó)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政主管部門，按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作?！薄翱h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作。縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃、科學(xué)技術(shù)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等行政主管部門，按照各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)的清潔生產(chǎn)促進(jìn)工作?！北痉ㄟ@樣規(guī)定，主要是考慮到清潔生產(chǎn)不同于單純的污染控制，不能僅僅依靠單一部門的監(jiān)督管理，而是需要政府從多個(gè)角度、多個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持和規(guī)范。因此，在推行清潔生產(chǎn)的體制問題上，本法強(qiáng)調(diào)了經(jīng)貿(mào)委和環(huán)保局等有關(guān)部門之間的密切配合。四、關(guān)于對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的清潔生產(chǎn)要求《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第三章“清潔生產(chǎn)的實(shí)施”，規(guī)定了對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的清潔生產(chǎn)要求。本法對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的清潔生產(chǎn)要求分為指導(dǎo)性要求、強(qiáng)制性要求和自愿性規(guī)定三種類型。其中，指導(dǎo)性的要求不附帶法律責(zé)任。屬于此類要求的法律規(guī)定包括有關(guān)建設(shè)和設(shè)計(jì)活動(dòng)優(yōu)先考慮采用清潔生產(chǎn)方式；按照清潔生產(chǎn)要求進(jìn)行技術(shù)改造；普通企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核等。自愿性的規(guī)定主要是鼓勵(lì)企業(yè)自愿實(shí)施清潔生產(chǎn)，改善企業(yè)及其產(chǎn)品的形象，相應(yīng)可以依照有關(guān)規(guī)定得到獎(jiǎng)勵(lì)和享受政策優(yōu)惠。屬于此類的規(guī)定包括企業(yè)自愿申請(qǐng)環(huán)境管理體系認(rèn)證等。強(qiáng)制性的要求規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須履行的義務(wù)。其中包括對(duì)部分產(chǎn)品和包裝物要進(jìn)行標(biāo)識(shí)和強(qiáng)制回收；部分企業(yè)要進(jìn)行強(qiáng)制性的清潔生產(chǎn)審核；對(duì)污染嚴(yán)重的企業(yè)要按照國(guó)家環(huán)?？偩值囊?guī)定公布主要污染物排放情況等。本法關(guān)于指導(dǎo)性的要求比重較大，強(qiáng)制性規(guī)范比重較小，這樣設(shè)計(jì)突出了“促進(jìn)法”的特點(diǎn)，淡化了行政強(qiáng)制性色彩，以利于引導(dǎo)、規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施清潔生產(chǎn)。五、關(guān)于清潔生產(chǎn)的鼓勵(lì)措施和法律責(zé)任為了有效地推行清潔生產(chǎn)，除了加強(qiáng)宣傳、提供必要的技術(shù)支持以外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施清潔生產(chǎn)者給予多方面的鼓勵(lì)，同時(shí)對(duì)少數(shù)應(yīng)當(dāng)采取清潔生產(chǎn)措施而拒不為之的企業(yè)給予處罰。本法將鼓勵(lì)措施作為一章，對(duì)實(shí)施清潔生產(chǎn)的企業(yè)規(guī)定了表彰獎(jiǎng)勵(lì)、資金支持、減免增值稅等措施，明確實(shí)施清潔生產(chǎn)者可以從多方面獲益。例如，第32條規(guī)定：“國(guó)家建立清潔生產(chǎn)表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度。對(duì)在清潔生產(chǎn)工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！钡?3條規(guī)定：“對(duì)從事清潔生產(chǎn)研究、示范和培訓(xùn)，實(shí)施國(guó)家清潔生產(chǎn)重點(diǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目和本法第29條規(guī)定的自愿削減污染物排放協(xié)議中載明的技術(shù)改造項(xiàng)目，列入國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府同級(jí)財(cái)政安排的有關(guān)技術(shù)進(jìn)步專項(xiàng)資金的扶持范圍。”第34條規(guī)定：“在依照國(guó)家規(guī)定設(shè)立的中小企業(yè)發(fā)展基金中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要安排適當(dāng)數(shù)額用于支持中小企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)。”第36條規(guī)定：“企業(yè)用于清潔生產(chǎn)審核和培訓(xùn)的費(fèi)用，可以列入企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本?！北痉▽?duì)運(yùn)用稅收手段支持清潔生產(chǎn)，做出了突破性的規(guī)定。第34條明確規(guī)定“對(duì)利用廢物生產(chǎn)產(chǎn)品的和從廢物中回收原料的，稅務(wù)機(jī)關(guān)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，減征或者免征增