政府公事業(yè)項目管理

政府公共事業(yè)項目管理研究一、引言公共事業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要素資源，也是構(gòu)成國民經(jīng)濟(jì)宏觀體系的重要組成部分，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上與公共事業(yè)發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，資源優(yōu)化配置的要求越來越高，公共事業(yè)管理的市場化、社會化運作成為一種必然趨勢。目前，我國公共事業(yè)的發(fā)展與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求不適應(yīng)，限制了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量。我國公共事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因在于管理模式的落后和管理體制的約束。項目管理經(jīng)過40多年的發(fā)展，其理論日臻完善和成熟。在歐美許多發(fā)達(dá)國家，項目管理的理論與方法逐漸被應(yīng)用于軍事、工商企業(yè)、政府以及其他許多領(lǐng)域，并取得了顯著成效。在中國公共管理環(huán)境發(fā)生巨大變化和傳統(tǒng)的政府公共事業(yè)管理模式受到質(zhì)疑的情況下，政府公共事業(yè)管理模式引入項目管理能夠有效克服現(xiàn)有的種種弊端，能提高公共事業(yè)管理績效，改善公共服務(wù)質(zhì)量。政府通過公共事業(yè)項目這個橋梁介入公共事業(yè)領(lǐng)域，構(gòu)建基于項目管理的政府公共事業(yè)項目管理模式，可以更好地為社會發(fā)展和人民生活提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。二、公共事業(yè)的管理模式公共事業(yè)是指介于政府組織與企業(yè)之間的為人民群眾提供社會保障的各種福利及福利設(shè)施體系。公共事業(yè)項目是指對包括供水、節(jié)水、供熱、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁等在內(nèi)的社會公共設(shè)施的投資建設(shè)、維護(hù)和經(jīng)營。公共事業(yè)管理是部分行政組織和社會公共組織，依法對社會公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共服務(wù)的提供、公共秩序的維護(hù)等所進(jìn)行的規(guī)劃決策、組織協(xié)調(diào)和規(guī)劃控制的過程。公共事業(yè)項目的管理是公共事業(yè)管理的核心部分。我國的公共事業(yè)管理過去一直沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代的壟斷式管理模式，由于缺少競爭力，政府不會主動采用新技術(shù)、新方法加強管理，而是憑借其壟斷優(yōu)勢，限制競爭。雖然這種狀況在目前有所改觀，但政府依然是公共事業(yè)提供的壟斷者。以英美為首的西方發(fā)達(dá)國家的公共事業(yè)管理采用服務(wù)式管理模式，對公共事業(yè)的管理不是以行政手段為主而是以市場手段為主；公共事業(yè)的提供者，除了政府外，還可由私人企業(yè)參與提供和管理，私人企業(yè)較強的服務(wù)能力和較高的經(jīng)營效率，起到了很好地聯(lián)結(jié)政府與社會、政府與市場的作用，從而使公共事業(yè)更好地服務(wù)于公眾。本文將項目管理理念引入公共事業(yè)管理領(lǐng)域，目的是為公共事業(yè)從壟斷式管理向服務(wù)式管理轉(zhuǎn)變提供一個可借鑒的方法，使公共事業(yè)管理從以政府管理為主轉(zhuǎn)向以政府和企業(yè)的共同管理為主。三、項目管理：政府公共事業(yè)管理的新工具項目是要在一定的時間里，在預(yù)算規(guī)定的范圍內(nèi)，必須達(dá)到約定質(zhì)量水平的一項一次性任務(wù)。在各種不同的項目中，項目本身有其共同的特點，這些特點可以概括如下：(1)項目由多個部分組成，跨越多個組織，因此需要多方合作才能完成；(2)通常是為了追求一種新產(chǎn)物才組織項目；(3)可利用資源預(yù)先要有明確的預(yù)算；(4)有嚴(yán)格的時間界限，并公之于眾。公共事業(yè)具有一次性和獨特性的共同特征，可以視為一個項目。項目管理是通過項目經(jīng)理和項目組織的努力，運用系統(tǒng)理論和方法對項目及其資源進(jìn)行計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制，旨在實現(xiàn)項目特定目標(biāo)的管理方法體系。作為一種管理項目的理論與方法，項目管理已日趨成熟和完善，表現(xiàn)出強大的生命力，并開始被世界各國廣泛應(yīng)用于建筑、軍事、銀行、電信、礦山、機械、石油開發(fā)等行業(yè)。但是，人們往往把它理解為工程建設(shè)項目管理，這在很大程度上限制了項目管理的適用范圍。工程建設(shè)項目管理只是項目管理在工程建設(shè)項目中的具體應(yīng)用。公共事業(yè)可以視為一個項目，當(dāng)然也可以用項目管理的方法來管理。因此，在公共事業(yè)管理中引入項目管理方式有助于政府對公共事業(yè)實行有效管理。四、政府公共事業(yè)項目管理過程分析政府公共事業(yè)項目管理過程可以看成是一個由不同階段組成的系統(tǒng)流程。政府公共事業(yè)管理按項目的生命周期分成幾個階段：項目立項與啟動階段、項目前評估與計劃階段、項目實施與控制階段、項目績效評價與收尾階段、項目維護(hù)和項目經(jīng)營階段。每個階段均有其特定的內(nèi)容和需要解決的問題。項目立項與啟動階段：隨著一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及物質(zhì)文化水平的提高，對公共事業(yè)項目的需求也會日益迫切。公共事業(yè)也就會出現(xiàn)在政府部門構(gòu)想和規(guī)劃中。將這種構(gòu)想和規(guī)劃項目化后，就產(chǎn)生了公共事業(yè)項目。政府部門決策者通常會構(gòu)思公共事業(yè)項目的主要內(nèi)容和初步計劃，報上級部門立項。這個階段就是項目立項階段。這個階段的工作是為順利地開展公共事業(yè)管理打下基礎(chǔ)。項目正式立項后，進(jìn)入啟動階段。公共事業(yè)項目的啟動階段的主要工作是建立項目管理組織以開展項目的管理工作，解決的是項目管理組織的構(gòu)建問題。這也是工作的重點和難點。在公共事業(yè)項目管理過程中，因為人們的處事準(zhǔn)則差異很大，會存在著種種相互沖突、相互矛盾的觀點，如果沒有組建專業(yè)化的管理組織機構(gòu)，將會出現(xiàn)混亂的局面，會使得公共事業(yè)管理達(dá)不到預(yù)期效果。因此，建立公共事業(yè)項目管理組織是非常必要的。公共事業(yè)項目管理組織采用彈性方式，與傳統(tǒng)的管理模式不同，項目的管理不是通過等級命令體系來實施，而是通過所謂“扁平化”的結(jié)構(gòu)，來自不同職能部門的專家因為某一個項目而組成團(tuán)隊，這個團(tuán)隊成員具有技術(shù)知識，而且對金融、預(yù)算、客戶關(guān)系與合同以及后勤都有深入的了解。任務(wù)完成后他們又回到各自的部門。為了使公共事業(yè)管理工作保持明確的方向和連續(xù)性，這個組織需要配備足夠的人員，并明確每個成員的權(quán)利與職責(zé)。公共事業(yè)項目管理組織結(jié)構(gòu)可以設(shè)計成三個不同層次：一個項目領(lǐng)導(dǎo)小組、一個項目管理小組和各種類型的工作小組。第一層次是領(lǐng)導(dǎo)小組，由政府職能部門的領(lǐng)導(dǎo)組成。領(lǐng)導(dǎo)小組的建立要解決三個方面的問題。首先是制定啟動戰(zhàn)略，確定下屬管理小組和各個工作小組的職責(zé)和任務(wù)，制定衡量公共事業(yè)項目的業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，以評估項目是否成功。其次是對政府公共事業(yè)管理工作提供戰(zhàn)略和政策方面的指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組成員并不是把全部時間都用于項目管理工作，而是通過定期開會來批準(zhǔn)計劃和檢查公共事業(yè)項目進(jìn)展情況。從宏觀上對項目進(jìn)行控制。第三是在項目管理中起協(xié)調(diào)作用。部門領(lǐng)導(dǎo)的職位和地位對公共事業(yè)項目管理成功起非常關(guān)鍵的作用。通過部門領(lǐng)導(dǎo)之間的協(xié)調(diào)，項目管理工作中的個人或部門之間的溝通障礙或沖突比較容易克服，矛盾容易被化解。提第二個層次是曬管理小組，由能政府職能部門籮和項目承包商滑中抽出的專職磁人員組成。小四組建立的目的亦是編制項目計醉劃，制定衡量辰工作業(yè)績的標(biāo)悼準(zhǔn)，以評估項弦目進(jìn)展過程是身否成功。控制暫項目工作按既陵定的日程進(jìn)行翅，并提供日常惱指導(dǎo)和決策。捉領(lǐng)導(dǎo)小組要指擋派一名來自項酸目承包商的小病組成員作為項惡目經(jīng)理，對項染目的進(jìn)展負(fù)總迎責(zé)。續(xù)之所以要求來制自項目承包商燭，是因為其熟范悉專業(yè)知識，示由于一般情況而下，項目經(jīng)理伐是責(zé)大于權(quán)的趁，所以要授予坐其指導(dǎo)全部項敗目活動的權(quán)力膊。同時，來自盤政府職能部門練的成員要對其脅進(jìn)行監(jiān)督。為動彌補項目經(jīng)理瞎能力和知識的牛不足，可以外撲聘專家、學(xué)者廣或經(jīng)理人等作廳為項目經(jīng)理助悄理。管理小組蠟對領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)價責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)小漠組的領(lǐng)導(dǎo)下，蠅管理小組協(xié)調(diào)喬和處理下屬各犬工作小組提出愁的方案創(chuàng)。宜主第三個層邪次是工作小組欠。由項目承包遍商企業(yè)人員組緣成。工作小組說可能不止一個貿(mào)，各個小組負(fù)刑責(zé)資源、技術(shù)參等方面的問題織，如財務(wù)，采秒購小組，他們?nèi)閳?zhí)行管理小組價的指令，解決噴項目過程中一員些需要解決的唇具體問題，提仔出解決方案供新管理小組決策欲，對管理小組爐負(fù)責(zé)嗎。關(guān)手項目計劃喜與實施控制階故段：計劃階段篩的工作是根據(jù)熔政府公共事業(yè)曉管理項目的具渡體目標(biāo)和要求測，制定一個完餡整、系統(tǒng)的項圍目進(jìn)度計劃。鼠以保證公共事閉業(yè)項目按期完蠟成也。謙賀進(jìn)度計劃棉常用網(wǎng)絡(luò)圖或坡橫道圖表示。住進(jìn)度計劃必須瘋確定各項重要奮工作的輕重緩巡急，恰當(dāng)?shù)胤秩ε滟Y源，并對賠項目進(jìn)行所涉朋及的預(yù)測、計妖劃、調(diào)度、資由源分配及控制胸手段詳細(xì)說明退。計劃階段還滑需要重新考察東公共事業(yè)項目沃的風(fēng)險，如果沾發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險潮，需要在評估慚報告中進(jìn)行說姿明，并制定應(yīng)液急計劃和對策釣，以控制這些住風(fēng)險。此外，點不論是即時的宣還是長期的資田源需求，都應(yīng)順當(dāng)予以量化粉，登宏但是事先端制定出的計劃反往往很難反映酒出實際項目進(jìn)面度，許多項目委計劃隨著進(jìn)度米的深入，需要股對原計劃進(jìn)行搭頻繁的、重大頸的調(diào)整是常見噸的事情。計劃勢雖然制定了，畝而完成時間卻死一再推遲。造宰成這種情況的冰原因是進(jìn)度計涉劃由于缺乏足真夠的數(shù)據(jù)難以留準(zhǔn)確的編排、曬進(jìn)度計劃難以潛協(xié)調(diào)各部門、奔各工作環(huán)節(jié)的級進(jìn)度、常用網(wǎng)雪絡(luò)圖或橫道圖映表示的計劃不叔科學(xué)等籃。俱視針對這種榜情況，本文認(rèn)粗為，可以利用需關(guān)鍵鏈項目管舌理鍋(CCPM飲)躲方法寬。忽CCP寬M購步驟是形成項騎目網(wǎng)絡(luò)圖，因繁為某些資源的古量是有限的，料關(guān)鍵路徑上的降工序的工期可挨能因為資源的勞有限而延長，六所以項目的工肚期一般都要長浪于通脾過鼠CP賄M經(jīng)法合或習(xí)PER撈T子法得到的關(guān)鍵導(dǎo)路徑。在此時功形成的項目網(wǎng)去絡(luò)圖中，就可勿以識別該項目爹的瓶頸，它是盜網(wǎng)絡(luò)圖中最長悉的那一條工序草鏈，該鏈的長車度就是整個項真目的完成時間看。這條鏈成為睡關(guān)鍵鏈，關(guān)鍵索鏈上所需要的腐資源就是關(guān)鍵倒資源。對其進(jìn)摟行優(yōu)化產(chǎn)生新濱的計劃。這種宅計劃往往比用框傳統(tǒng)方法編制熄的計劃要容易壽執(zhí)行得多井。望南實施控制慨階段的工作是沃追蹤公共事業(yè)夠管理項目的進(jìn)棄展，根據(jù)項目貌計劃的要求提陰出具體的改進(jìn)證對策，工作特毅點是診斷、分食析和調(diào)整。項況目管理小組要豆經(jīng)常將實際進(jìn)慣展與計劃進(jìn)度繞相比較，監(jiān)控尊項目工作的日肺程和預(yù)算執(zhí)行醫(yī)情況，以便發(fā)縫現(xiàn)進(jìn)度的偏差團(tuán)及時采取應(yīng)對控措施。協(xié)調(diào)一冷些復(fù)雜而又相帖互影響的工作渠。當(dāng)某項工作堵進(jìn)展顯示出可明能延期時，要鏈找出公共事業(yè)沿項目實施的關(guān)晨鍵路線，采取沈積極的應(yīng)變措效施，保證關(guān)鍵袍活動按時完成歸。進(jìn)展情況報藝告是一項重要榮的制度，應(yīng)當(dāng)虎實行嚴(yán)格的執(zhí)毒行，各個工作蚊小組的組長要膏及時提交他們永的最新報告。毫這些報告應(yīng)有舟預(yù)先確定的格鴉式，詳細(xì)敘述王本組當(dāng)前的工耕作情況。項目物管理小組應(yīng)使安領(lǐng)導(dǎo)小組及時蠻了解項目的進(jìn)懇度志。簡伐項目收尾階段喂：收尾階段的雄內(nèi)容是項目管堂理組織向相應(yīng)賞的項目業(yè)鐵主攻(梅政府職能部歡門樣)咽交接項目。收湯尾階段的工作害包括項目竣工循驗收，評估工基作質(zhì)量，分析溫項目成功或失井?dāng)〉脑颍宰〈_定在今后的姿公共事業(yè)管理慮的內(nèi)容；形成朝項目驗收或終吹止報告，及時窄結(jié)算資金意。雀瓦公共事業(yè)且項目實施評價雨，是對公共事悠業(yè)實施項目管寫理后的工作成雞績及效益效果探進(jìn)行評議和考辱核。評價的目炊的是通過考核猛、檢查實施項診目管理后的成駁效以改進(jìn)工作殖。公共事業(yè)項柏目實施業(yè)績評悟價是在項目各罰個階段完成的敞基礎(chǔ)上進(jìn)行的耽，對項目的目纏的、效益、影殿響和執(zhí)行等情飼況進(jìn)行全面而胳系統(tǒng)的分析與閣評價，有助于咽提高宏觀決策須和管理的水平顫。陶壇公共事業(yè)脹項目實施評價醒屬于公共事業(yè)便項目管理后評詞估，它以項目姐竣工驗收和項辰目效益后評估神為基礎(chǔ)，結(jié)合主其他相關(guān)資料著，項目整個生氧命周期中各階寇段管理工作進(jìn)模行評估。項目初管理后評估包紅括項目的過程促后評估、項目椅綜合管理評估弓及項目管理者哭評估。重點要寫對項目的組織們機構(gòu)、管理機禁制、管理方式寧的合理性、運露行效率進(jìn)行評宰價杠。術(shù)評政府要通江過對項目各階齒段管理工作的頑實際情況進(jìn)行徐分析研究，了據(jù)解目前項目管恭理的水平。吸呀取經(jīng)驗和教訓(xùn)陪，提高自身項擁目管理水平，桌以保證更好地挑完成以后項目軌管理工作，促廈使項目預(yù)期目微標(biāo)更好地完成圖。哄眉本文認(rèn)為且，可以從宏觀粗上把公共事業(yè)捧項目績效評價喂指標(biāo)按平衡計截分卡的結(jié)構(gòu)分滿為業(yè)績、成本隆和內(nèi)部管理三狐個功能模塊。剩在具體設(shè)置每虛個功能模塊及歌其具體的指標(biāo)忙內(nèi)容時，按照剪政府公共事業(yè)澡管理職能和具才體的工作部門盯來設(shè)計。首先鼠界定地辯方政府公共事界業(yè)管理的基本士職能和工作目車標(biāo)，然后運用劍項目管理工作盯結(jié)構(gòu)分析方式嘴層層分解關(guān)鍵鐵成功要素，在為此基礎(chǔ)上設(shè)計閱各模塊的具體芳指標(biāo)。在確定移了指標(biāo)體系后剪，應(yīng)當(dāng)立即收倒集數(shù)據(jù)，著手濤對指標(biāo)進(jìn)行權(quán)偶重確定和消除太指標(biāo)間差異的舟量化工作，然竭后代入相應(yīng)的旅數(shù)學(xué)評價模型喇中進(jìn)行計算，洗并取得計算結(jié)旱果。用這個計友算結(jié)果同原有修系統(tǒng)的相應(yīng)計盈算結(jié)果進(jìn)行比援較，就可以得評出系統(tǒng)改進(jìn)的奸具體量化值杜。彎巨項目經(jīng)營待和維護(hù)階段：止項目維護(hù)和經(jīng)螞營的內(nèi)容是項妹目業(yè)侵主啟(銹政府職能部劣門深)嘗委托項目管理拘組膏織歌(廊公司或組灑織沃)汗維護(hù)和經(jīng)營項敲目。這是一個單長期的過程。墻要作的工作包姻括制定運營模斑式，設(shè)計運營太方案、評估運鴉營風(fēng)險、討論丹運營中的會計潔問題。在經(jīng)營頂或維護(hù)項目的套過程中，公司莊要建立相對固睡定的管理隊伍正。必要時政府眨要進(jìn)行跟蹤檢犧查或參加管理蕉隊伍器。懂歉公共事業(yè)盒項目也可以考東慮國際上現(xiàn)在蹲通行戀用餓BOT養(yǎng)(伯建蹲設(shè)辮—艦經(jīng)歷營犬—惠轉(zhuǎn)日讓地)斃方式，即政府嗎向社會招標(biāo)產(chǎn)球生項目投資業(yè)比主，再由業(yè)主步組建項目管理型公司，項目管皂理公司負(fù)責(zé)項新目融資建設(shè)、鵝經(jīng)營和維護(hù)，狀項目業(yè)主償還腿建設(shè)項目所需明貸款本息。政存府授予項目業(yè)猛主一定期限的鍬特許專營權(quán)，頸在一定的經(jīng)營肌期內(nèi)政府給予頓固定的投資回致報，經(jīng)營期滿耗后，業(yè)主將項永目設(shè)施無償轉(zhuǎn)漆讓給政府揭。凍躁項目經(jīng)營凈一段時間后，摟應(yīng)該進(jìn)行公共們事業(yè)項目后評析估。后評估將凡項目前期所確齡定的目標(biāo)和各吵方面指標(biāo)與項貿(mào)目實際結(jié)果進(jìn)攜行對比，即以悼實際情況為基逃礎(chǔ)，對項目建沃設(shè)、運營現(xiàn)實市存在的情況、追產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)室行評價。項目儲后評價涉及到箏項目生命周期閱的各階段。政體府作為評價的溫主體，對公共歇項目后評估主章要注意在新的熔投資體制下項夸目評價的內(nèi)容尖。按照國務(wù)匪院程200炮4霞年關(guān)于投資體棗制改革的決定俯，政府對項目黨投資報告，主灌要從維護(hù)經(jīng)濟(jì)身安全、合理開柴發(fā)利用資源、抄保護(hù)生態(tài)環(huán)境洗、優(yōu)化重大布菠局、保障公共衛(wèi)利益、防止出榴現(xiàn)壟斷等方面逼進(jìn)行核準(zhǔn)。因秧此，政府也要獸重點從這幾個育方向來對項目危進(jìn)行后評估液。軌悟項目的持續(xù)性霉是指在項目的粘建設(shè)資金投入萬完成之后，項砍目是否可以繼午續(xù)其既定目標(biāo)恩，實現(xiàn)程度，埋是否可以持續(xù)地地