第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制演示文稿

第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制演示文稿現(xiàn)在是1頁\一共有66頁\編輯于星期一優(yōu)選第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制現(xiàn)在是2頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

電信產(chǎn)業(yè)是最能夠體現(xiàn)政府管制的動態(tài)性的產(chǎn)業(yè)。一方面，由于技術(shù)的發(fā)展和需求的變化，電信產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷特征也在發(fā)生著變異；另一方面，主要發(fā)達(dá)國家的電信產(chǎn)業(yè)已經(jīng)全面向競爭開放。本章首先介紹電信產(chǎn)業(yè)的基本特征與管制需求，然后討論電信產(chǎn)業(yè)的幾種主要管制形式：進(jìn)入管制、價格管制、及互聯(lián)互通管制。我們盡可能地將中國電信產(chǎn)業(yè)管制的實(shí)踐納入到討論之中?，F(xiàn)在是3頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制第一節(jié)產(chǎn)業(yè)特征與管制需求第二節(jié)進(jìn)入管制第三節(jié)價格管制第四節(jié)互聯(lián)互通管制現(xiàn)在是4頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第一節(jié)產(chǎn)業(yè)特征與管制需求電信業(yè)的基本特征是政府管制這一產(chǎn)業(yè)的主要依據(jù).因此從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的角度把握電信業(yè),有助于理解這一產(chǎn)業(yè)的管制需求。電信是指利用有線、無線、光或其他電磁系統(tǒng)傳輸發(fā)射或接收符號、信號、文字、圖像、聲音或其他任何性質(zhì)的信息。電信業(yè)務(wù)可分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)。其中，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)；增值電信業(yè)務(wù)是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù).現(xiàn)在是5頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

一、電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征（一）橫向的全程全網(wǎng)特性一個地理區(qū)域內(nèi)的電信企業(yè)無法僅以自己的力量完成電信網(wǎng)上全部信息的傳遞，因而需要全網(wǎng)的配合，這是電信網(wǎng)的全程全網(wǎng)性。全程全網(wǎng)是電信業(yè)在技術(shù)上最突出的特性之一。這種特性決定了從運(yùn)營效率看，由一個企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)并在網(wǎng)絡(luò)上提供服務(wù)，比任何按照地理形式的分割經(jīng)營效率都高，因?yàn)槿魏蔚姆指疃紩斫灰壮杀镜脑黾?。分割造成了各部分的利益主體不同，使任何一種連接都會產(chǎn)生連接成本（網(wǎng)絡(luò)間互聯(lián)互通成本、運(yùn)營成本、管制成本等）。由此可見，至少在每個國家電信業(yè)建立的最初階段，電信網(wǎng)的全程全網(wǎng)技術(shù)特性會對電信運(yùn)營體制提出壟斷的要求?，F(xiàn)在是6頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（二）縱向的強(qiáng)技術(shù)關(guān)聯(lián)特性如果將電信業(yè)這個產(chǎn)業(yè)從縱向進(jìn)行細(xì)分，可以將其分為三個領(lǐng)域：電信設(shè)備制造、公共電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營、以及在電信網(wǎng)絡(luò)上從事電信服務(wù)。電信設(shè)備制造可以納入普通的競爭性行業(yè)（在我國的行業(yè)分類中，歸入電子設(shè)備制造業(yè)）。對于電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和在其之上提供服務(wù)，這兩個領(lǐng)域的縱向技術(shù)關(guān)聯(lián)度非常緊密，各部門之間協(xié)作化的要求很強(qiáng)烈，以及在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)通常會形成縱向一體化的組織結(jié)構(gòu)。一般來說，電信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者就是基本電信服務(wù)的提供者?，F(xiàn)在是7頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（三）異質(zhì)替代特性所謂異質(zhì)替代特性是指采用不同的通信技術(shù)或者技術(shù)組合可以完成同樣的服務(wù)。隨著電信技術(shù)的不斷發(fā)展，涌現(xiàn)出許多傳統(tǒng)通信方式的替代技術(shù)。從傳輸介質(zhì)上看，長途通信線路逐漸由雙絞線演變?yōu)橥S電纜，隨后雙發(fā)展成為光纖。從通話方式上看，移動通信技術(shù)的發(fā)展，使得移動電話由最初的貴族商品演變成為如今尋常百性的必備品。這種異質(zhì)替代性體現(xiàn)在兩個方面：一個是競爭性替代，一個是互補(bǔ)性替代。例如，在本地通信市場，兩個人的通話，既可以通過固定—固定電話實(shí)現(xiàn)，也可以通過移動—移動電話實(shí)現(xiàn)，還可以通過移動—固定電話實(shí)現(xiàn)。這就是競爭性替代。而在山區(qū)的旅游景點(diǎn)，由于旅客的流動性很大，固定電話線路難以鋪設(shè)，旅客只能用移動電話通信。這時，移動電話和固定長途線路就構(gòu)成了互補(bǔ)，即在本地固定電話網(wǎng)絡(luò)覆蓋不到的地區(qū)，移動電話就成為本地固定電話的互補(bǔ)替代性?，F(xiàn)在是8頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（四）規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性電信業(yè)的發(fā)展需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)設(shè)備投入，并且運(yùn)營成本相當(dāng)高，因此電信業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，即在一定的網(wǎng)絡(luò)容量內(nèi)，單位運(yùn)營成本隨著用戶規(guī)模的增加而遞減。因而運(yùn)營商都會采用各種營銷技術(shù)來吸引新用戶和保留老用戶，期望降低單位運(yùn)營成本，獲取更高的利潤。電信業(yè)還具有范圍經(jīng)濟(jì)性。范圍經(jīng)濟(jì)性是指追加新產(chǎn)品時的聯(lián)合生產(chǎn)的成本，要低于單獨(dú)生產(chǎn)該產(chǎn)品的成本。如中國電信利用原有的電話線提供ADSL寬帶業(yè)務(wù)，而中國網(wǎng)通提供寬帶業(yè)務(wù)要重新建設(shè)網(wǎng)絡(luò)和鋪設(shè)線路，很顯然，中國電信的寬帶業(yè)務(wù)成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于中國網(wǎng)通，也就是說，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)上追加新業(yè)務(wù)的聯(lián)合成本要低于單獨(dú)提供新業(yè)務(wù)的成本，這就是電信業(yè)范圍經(jīng)濟(jì)性?，F(xiàn)在是9頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制二、電信業(yè)的管制需求電信產(chǎn)業(yè)的管制需求與電信業(yè)的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷屬性和網(wǎng)絡(luò)外部性密切相關(guān)。（一）基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷性和服務(wù)的競爭性與管制需求電信業(yè)屬于國家基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，其運(yùn)營服務(wù)信賴于投資巨大的通信網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)會增加社會的總成本，不得于社會資源的最佳配置。在電信業(yè)發(fā)展初期，通常只有少數(shù)幾個運(yùn)營商。在本地固定網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的初始投資更高，其固定成本在總成本中占有非常大的比重，而且這些投資的沉淀性很強(qiáng)，難以挪做他用。更為重要的是，本地固定網(wǎng)絡(luò)具有很明顯的成本弱增性，也就是說，在一條網(wǎng)絡(luò)能夠保證供給的情況下，一條網(wǎng)絡(luò)將比多條網(wǎng)絡(luò)具有更大的成本優(yōu)勢。因此，我們認(rèn)為，本地網(wǎng)絡(luò)具有明顯的自然壟斷性質(zhì)，適宜于完全壟斷的市場結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在是10頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

正是由于基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的自然壟斷屬性，產(chǎn)生了管制需求。一方面，政府需要實(shí)行較嚴(yán)格的準(zhǔn)入管制，以避免網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)。另一方面，在基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)壟斷經(jīng)營的情況下，又要實(shí)行嚴(yán)格的價格管制，以避免壟斷經(jīng)營商獲得壟斷利潤。再次，在電信業(yè)引入競爭，形成競爭格局的情況下，又需要對網(wǎng)間互聯(lián)互通進(jìn)行管制，以確保競爭秩序和消費(fèi)者利益。而長途網(wǎng)絡(luò)由于技術(shù)進(jìn)步因素，可以采用微波通信、衛(wèi)星通信等質(zhì)優(yōu)價廉的方式鋪設(shè)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性雖然存在，但獨(dú)家經(jīng)營的成本優(yōu)勢已經(jīng)不再明顯，自然壟斷特征已經(jīng)蛻化，可適當(dāng)?shù)亻_展競爭性經(jīng)營。而附著于網(wǎng)絡(luò)之上的各種電信服務(wù)業(yè)務(wù)，雖然具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，但只要互聯(lián)互通能夠得以保證各個電信服務(wù)運(yùn)營商能夠順利地接入網(wǎng)絡(luò)，該領(lǐng)域并不具有自然壟斷性是可以開展競爭的，并通過競爭可以提高運(yùn)營商的效率。在競爭性業(yè)務(wù)得以開展的領(lǐng)域，政府的管制需求同樣存在。由于電信業(yè)的特殊性和生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間的信息不對稱，電信業(yè)的價格管制和服務(wù)質(zhì)量管制必不可少。在電信業(yè)全面向競爭開放的今天，電信業(yè)中的競爭，也只能是管制下的競爭?，F(xiàn)在是11頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（二）網(wǎng)絡(luò)外部性和用戶鎖定與管制需求對于電信服務(wù)潛在的新用戶來說，用戶評估一個電信網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢在很大程度上信賴于既有網(wǎng)絡(luò)上用戶數(shù)目的多少。也就是說，一個電信網(wǎng)絡(luò)上的用戶越多，就越吸引新用戶加入這個網(wǎng)絡(luò)，而新的用戶的進(jìn)入，又使原來的用戶在不用增加付費(fèi)的情況下，增加了可連接性，這就是電信網(wǎng)絡(luò)的外部性。這種網(wǎng)絡(luò)外部性或消費(fèi)上的外部性，促使政府進(jìn)行網(wǎng)間互聯(lián)互通管制，以保證電信業(yè)的競爭得以順利開展，同時又避免網(wǎng)絡(luò)重復(fù)建設(shè)。而轉(zhuǎn)換成本的存在，使得用戶被鎖定在一個網(wǎng)絡(luò)。這些轉(zhuǎn)換成本包括學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的成本、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成本、忠誠度成本、及搜尋成本等。用戶鎖定現(xiàn)象的存在，促使政府為了考慮消費(fèi)者的效用和電信企業(yè)間的公平競爭，會強(qiáng)制要求實(shí)行網(wǎng)間互聯(lián)互通，甚至實(shí)行用戶一個號碼制度。而在引入競爭的初期，政府往往會實(shí)行不對稱管制或幫助進(jìn)入的管制政策，以培養(yǎng)競爭對手，最終形成競爭格局。現(xiàn)在是12頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

網(wǎng)絡(luò)外部性和用戶鎖定使得原來擁有基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)對于新進(jìn)入的企業(yè)擁有壓倒性優(yōu)勢，而新的運(yùn)營商通過與規(guī)模大的電信網(wǎng)絡(luò)連接，可以迅速增加自身網(wǎng)絡(luò)的價值，避免重復(fù)建設(shè)并極大地節(jié)約社會成本。因此，保證電信網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通具有重要意義。這樣，電信業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，為政府對電信業(yè)實(shí)行準(zhǔn)入管制、資費(fèi)與服務(wù)質(zhì)量管制、互聯(lián)互通管制、普遍服務(wù)管制等提供了依據(jù)。由于網(wǎng)絡(luò)外部性的存在，為了培育競爭對手，并最終形成競爭格局，政府有時還會對電信業(yè)實(shí)行不對稱管制?，F(xiàn)在是13頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（三）統(tǒng)一的市場需要統(tǒng)一的管制統(tǒng)一的市場需要統(tǒng)一的管制，主要是從兩個方面來看。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，尤其是數(shù)字通信技術(shù)的發(fā)展，原來不同行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)區(qū)別已經(jīng)消失，傳統(tǒng)上屬于不同行業(yè)的內(nèi)容可以同時運(yùn)營于一個網(wǎng)絡(luò)之中。這樣產(chǎn)生的結(jié)果是，人們需要重新考慮管制的基礎(chǔ)和目標(biāo)，需要重新設(shè)計能夠適應(yīng)信息產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展的管制框架。傳統(tǒng)上不同行業(yè)管制邊界的模糊將必然導(dǎo)致電信管制對象的拓寬和相應(yīng)管制機(jī)構(gòu)的融合。在電信趨向信息通信的變遷中，管制者不僅要管制傳輸網(wǎng)絡(luò)和傳輸業(yè)務(wù)的運(yùn)營，還要管制其中所有傳輸?shù)膬?nèi)容，傳統(tǒng)的電信管制、視像管制等將趨于融合。如美國的FCC已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的電信管制機(jī)構(gòu)，他主要的職能之一是以管制電視、無線廣播為主的大眾傳媒。加拿大的無線、電視及電信委員會（CRTC）和英國的OFTEL等也與FCC相似，也早就突破了傳統(tǒng)的電信管制范疇?，F(xiàn)在是14頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

另一方面，隨著各國電信業(yè)的全面向競爭開放，全球化電信市場正加速形成，這也要求統(tǒng)一的市場要有統(tǒng)一的管制，即管制內(nèi)容的統(tǒng)一，甚至是管制機(jī)構(gòu)的跨區(qū)融合。如，歐盟多數(shù)國家的電信市場包括網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)市場自上個世紀(jì)末開始全面推行競爭。歐洲電信市場越來越趨向統(tǒng)一，而電信管制應(yīng)該能夠反映統(tǒng)一市場的需要和電信業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的新的需求。這樣，統(tǒng)一的歐洲電信管制機(jī)構(gòu)（ERA）就開始呼之欲出。因?yàn)椋瑸榱私鉀Q互聯(lián)、統(tǒng)一編碼、頒發(fā)許可證、解決爭端、實(shí)施和貫徹歐盟的指示，需要信賴一個跨越整個歐洲的統(tǒng)一的管制框架。而上個世紀(jì)末成立的國際管制集團(tuán)（IRG）則可以看作是（ERA）的雛形?，F(xiàn)在是15頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第二節(jié)進(jìn)入管制一、電信行業(yè)進(jìn)入管制的基本問題市場準(zhǔn)入管制是為了控制電信市場的競爭者數(shù)目而實(shí)施的?；蛘哒f，市場準(zhǔn)入的根本就是對進(jìn)入各種通信業(yè)務(wù)市場的運(yùn)營商數(shù)量加以科學(xué)的控制。電信市場開放后，競爭者數(shù)量增加是必然的。實(shí)行市場準(zhǔn)入政策，是為了使電信市場競爭透明、公平和有序。反過來，如果不實(shí)行市場準(zhǔn)入，誰都可以進(jìn)入，應(yīng)付形成過度競爭和無序競爭，應(yīng)付降低電信領(lǐng)域的規(guī)模效益，增加生產(chǎn)成本，最終給消費(fèi)者帶來不利，這是不可取的。由于電信業(yè)存在巨大的固定成本，政府要考慮是否新企業(yè)的進(jìn)入會帶來經(jīng)濟(jì)無效率。管制機(jī)構(gòu)通過發(fā)放電信許可證的方法來引導(dǎo)電信業(yè)從壟斷走向競爭。而為了達(dá)到有效競爭的目標(biāo)，應(yīng)該根據(jù)國情、市場環(huán)境和電信業(yè)所處的發(fā)展階段，來決定許可證發(fā)放的數(shù)目以及是否應(yīng)該限制許可證發(fā)放的數(shù)目。我國《電信條例》規(guī)定，電信市場準(zhǔn)入由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)部和省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)依法批準(zhǔn)并頒發(fā)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證?，F(xiàn)在是16頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

所謂許可證，就是市場準(zhǔn)入和電信資源使用的許可證。許可證管制是把管制中的權(quán)利環(huán)節(jié)和非權(quán)利環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)起來，發(fā)揮整體效力的有效管制方式。新的電信運(yùn)營商進(jìn)入電信市場之前，要對其進(jìn)行技術(shù)和經(jīng)濟(jì)能力評估審查，明確資費(fèi)和互聯(lián)互通的權(quán)利和義務(wù)。若要向運(yùn)營企業(yè)發(fā)放新的經(jīng)營許可證，或分配新的碼號、頻率等電信資源，電信管制部門應(yīng)對此運(yùn)營企業(yè)先前的資費(fèi)行為、互聯(lián)互通行為進(jìn)行量化考核和總體評價，以決定其是否有資格繼續(xù)進(jìn)入新的電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在壟斷結(jié)構(gòu)下的電信業(yè)中引入競爭，可以促使主導(dǎo)運(yùn)營商提高生產(chǎn)效率。但是由于電信業(yè)的特殊性，過度的競爭有可能會導(dǎo)致市場秩序的混亂，甚至危害到國家的利益。因此，為實(shí)現(xiàn)電信業(yè)的有效競爭，政府管制部門需要對競爭者的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格審核和控制。從各國的具體做法來看，通過發(fā)放電信業(yè)務(wù)許可證，授權(quán)一個或者幾個企業(yè)為公眾提供電信業(yè)務(wù)是一個比較常見而且有效的措施。通過發(fā)放許可證，可以為市場中的有效競爭提供基本的前提條件現(xiàn)在是17頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

首先，發(fā)放電信業(yè)務(wù)許可證，可以控制市場中競爭者的數(shù)量。電信業(yè)務(wù)由一家國有主導(dǎo)運(yùn)營商壟斷時，許可證發(fā)放的必要性不大。隨著電信業(yè)的發(fā)展，行業(yè)內(nèi)部要求改革和引入競爭的呼聲越來越高，同時，由于看到了電信業(yè)中的高利潤，各類社會資本也迫切要求進(jìn)入這一領(lǐng)域。但電信行業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求比較高，過多的競爭者會導(dǎo)致生產(chǎn)效率下降和社會資源的浪費(fèi)。通過發(fā)放電信業(yè)務(wù)許可證，政府可對競爭者的數(shù)量加以控制，確定最佳的競爭程度和企業(yè)規(guī)模。其次，通過發(fā)放電信業(yè)務(wù)許可證，可以對競爭者進(jìn)行資格審查。電信業(yè)是資金密集型和技術(shù)密集型行業(yè)，對經(jīng)營者的要求比較高，并不是所有的企業(yè)都有能力進(jìn)入電信市場。通過發(fā)放許可證，管制機(jī)構(gòu)可以對申請進(jìn)入電信市場的企業(yè)進(jìn)行甄別。在大多數(shù)情況下，發(fā)放許可證一般要分成兩個階段，第一階段中，管制機(jī)構(gòu)會對申請企業(yè)的資本規(guī)模、技術(shù)條件和股權(quán)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行審核，從中排除實(shí)力不強(qiáng)和不合格的企業(yè)。合格的企業(yè)進(jìn)入第二階段，由政府選擇其中最有資格的一家或幾家授予許可證。這樣可以保證引入的競爭者可以為在位的主導(dǎo)運(yùn)營商帶來真正的競爭壓力，從而有利于有效競爭的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)在是18頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

再次，通過發(fā)放電信業(yè)務(wù)許可證，可以有效規(guī)范競爭者的行為。在電信業(yè)務(wù)許可證上，一般都會規(guī)定持有者的相關(guān)義務(wù)。例如，持有者有明確的經(jīng)營范圍，對股權(quán)成份的限制等。同時，許可證上還規(guī)定了持有者需要履行在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、普遍服務(wù)、以及與管制機(jī)構(gòu)及其他政府機(jī)構(gòu)合作等義務(wù)。這在一定程度上限制了持有者的不正當(dāng)競爭行為，有利于管制機(jī)構(gòu)對電信業(yè)的監(jiān)管，也保證了電信市場的良好運(yùn)行。最后，通過發(fā)放電信業(yè)務(wù)許可證，可以有效分配電信資源。電信業(yè)務(wù)的開展，所面臨的一些電信資源往往是有限的，如無線電頻率資源和號碼資源，為了保證市場競爭的公平性，需要政府和管制機(jī)構(gòu)將這些有限的資源在各運(yùn)營商之間進(jìn)行公平的分配，從而促進(jìn)電信市場的有效競爭。例如，頻率可以通過拍賣給出價最高的投標(biāo)者，也可以低價分配給電信運(yùn)營商。政府通過資源上的調(diào)整來達(dá)到均衡市場力量的目的.現(xiàn)在是19頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的進(jìn)入管制政策在電信產(chǎn)業(yè)進(jìn)入管制方面，英國所采取循序漸進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)具有典型性。英國政府在1998年頒布了《電信法》，對電信業(yè)采取了一些放松管制的政策措施。依照這一法律，英國電信公司從英國郵政局分離出來，成為一個獨(dú)立的法人企業(yè)，并廢除了英國電信公司原來在通信網(wǎng)絡(luò)操作、提供通信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、供應(yīng)大部分通信設(shè)備等方面的法定壟斷地位。具有實(shí)質(zhì)意義的是，英國政府授予莫克瑞電信公司經(jīng)營全國性通信網(wǎng)絡(luò)的特許權(quán)，成為英國電信公司的第一家競爭企業(yè)。雖然這一法律沒有對英國電信公司在電信產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)地位造成嚴(yán)重影響，但對促進(jìn)電信業(yè)競爭邁出了第一步。1983年11月，英國在有線通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)嵭辛擞行跒?年的雙寡頭壟斷政策，由英國電信公司和莫克瑞電信公司共同經(jīng)營全國性有線通信網(wǎng)絡(luò)。同時，在移動通信領(lǐng)域，英國政府也實(shí)行了雙寡頭壟斷政策，分別授予Cellnet（英國電信公司是主要股東）和Vodafone這兩家公司為移動電話通信網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)營者資格?，F(xiàn)在是20頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

1990年11月，雙寡頭壟斷政策有有效期結(jié)束，英國政府便對這一政策作了評估與調(diào)整，其結(jié)果反映在英國貿(mào)工部發(fā)布的白皮書《競爭與選擇：90年代的電信政策》中，它的主要結(jié)論是：今后應(yīng)該取消雙寡頭壟斷政策，除了國際通信方面在短期內(nèi)仍由原來的兩家企業(yè)經(jīng)營外，政府將對具備提供國內(nèi)通信服務(wù)資格的申請者發(fā)放經(jīng)營許可證。在國際通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域暫不開放競爭的原因是存在一些特殊困難，因?yàn)樗紫刃枰c國外經(jīng)營者達(dá)成協(xié)議。任何人在英國打國際電話，英國的經(jīng)營者必須向國外的經(jīng)營者支付電話轉(zhuǎn)換費(fèi)，付費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是通過雙邊談判規(guī)定的。由于國外的大多數(shù)電信經(jīng)營者在其本國是壟斷經(jīng)營者，如果英國多家競爭性企業(yè)與國外壟斷企業(yè)談判，其結(jié)果必然是提高英國企業(yè)的付費(fèi)水平。因此，英國電信管制辦公室早在1987年就作出規(guī)定，英國電信公司和莫克瑞電信公司應(yīng)該制定共同的對海外通信付費(fèi)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以便英國企業(yè)在與海外企業(yè)制定有關(guān)協(xié)議時具有較強(qiáng)談判能力。如果讓更多的企業(yè)進(jìn)入國際長途通信服務(wù)領(lǐng)域，就會增加一致對外的難度。因此，作為一個特例，英國政府在國際通信領(lǐng)域內(nèi)暫不取消雙寡頭壟斷政策?，F(xiàn)在是21頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

根據(jù)新的進(jìn)入管制政策，有線電視公司不需要與英國電信公司和莫克瑞電信公司合作，就可以運(yùn)用其有線網(wǎng)絡(luò)直接提供通信服務(wù)，但任何電信公司在10年內(nèi)不允許在通信網(wǎng)絡(luò)上經(jīng)營電視服務(wù)。顯然，這一規(guī)定將使英國電信公司和莫克瑞電信公司不能取得通過電話線路提供電視服務(wù)的范圍經(jīng)濟(jì)。這一管制政策的理由是：如果允許英國電信公司提供電視服務(wù)，那么沒有一家電視公司能與該公司競爭，也就不可能在英國電信公司占主導(dǎo)地位的市內(nèi)電話通信服務(wù)市場上培育一種十分重要也是非常必要的競爭力量。也就是說，禁止英國電信公司進(jìn)入電視娛樂市場，是為了幫助新的競爭者進(jìn)入原來由英國電信公司所壟斷的市內(nèi)電話服務(wù)市場。新的進(jìn)入政策實(shí)施以來，有線電視公司所提供的通信服務(wù)出現(xiàn)了迅速發(fā)展的勢頭，幾年后，它就成為英國電信公司的重要競爭力量?，F(xiàn)在是22頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

這次進(jìn)入管制政策的調(diào)整還允許移動通信經(jīng)營者提供有線網(wǎng)絡(luò)通信服務(wù)，并鼓勵當(dāng)時還屬于公共部門的英國鐵路公司等利用其通信網(wǎng)絡(luò)提供通信服務(wù)。同時提出了由電信管制辦公室而不再由英國電信公司統(tǒng)一分配電話號碼的設(shè)想，使用戶的電話號碼可以自由地由一個電話公司轉(zhuǎn)到另一個電話公司。這一措施對促進(jìn)競爭是很重要的，否則，如果英國電信公司的顧客轉(zhuǎn)入其競爭對手，就會在變換電話號碼的過程中產(chǎn)生很大的轉(zhuǎn)換成本，從而使英國電信公司擁有競爭優(yōu)勢。至1997年4月，電信管制辦公室公布了一份文件，要求所有的通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營企業(yè)都像英國電信公司一樣，向顧客提供自由轉(zhuǎn)換電話公司而不變更電話號碼的服務(wù)，并將此作為所有通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營許可證的一個要件。至此，顧客可以自由選擇任何一家電話公司而不需變更電話號碼。這一政府管制政策不僅有利于通信服務(wù)消費(fèi)者，更重要的是，這有力地促進(jìn)了通信網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營企業(yè)之間公平、有效的競爭?，F(xiàn)在是23頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

三、我國的進(jìn)入管制政策

我國電信市場準(zhǔn)入管制政策的變遷可劃分為三個階段：第一階段是1993年之前，對國內(nèi)外的嚴(yán)格限制階段。在這一階段，所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入都受到嚴(yán)格限制，除郵電部以外沒有發(fā)放給任何企業(yè)經(jīng)營公用電信業(yè)務(wù)許可；同時也不允許國外企業(yè)經(jīng)營電信業(yè)務(wù)，對外資進(jìn)入電信業(yè)有著非常嚴(yán)格的限制，到1992年，郵電部還發(fā)布了《郵電部重申不與外商合營郵電通信的通知》，進(jìn)一步明確限制外資進(jìn)入包括移動和尋呼業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有業(yè)務(wù)。第二階段是1994年到2000年，對國內(nèi)企業(yè)逐步放松進(jìn)入限制。1993年以后，隨著電信業(yè)開放增值業(yè)務(wù)和聯(lián)通的成立，電信業(yè)對國內(nèi)企業(yè)放松限制，但對于外資仍堅(jiān)持嚴(yán)格的限制。第三階段，2000年至今，加入WTO，放松外資進(jìn)入階段。加入WTO及其過渡期的結(jié)束，標(biāo)志著電信市場向外資開放，外資將在一定股權(quán)約束下以合資形式進(jìn)入各個領(lǐng)域。當(dāng)電信業(yè)由于技術(shù)和市場的發(fā)展而產(chǎn)生了不斷融合的趨勢后，電信業(yè)的進(jìn)入就成為了從成本角度是有利可圖的。而管制機(jī)構(gòu)需要對進(jìn)入者的數(shù)量的決定方面做出權(quán)衡，既要引入競爭，提高消費(fèi)者的福利水平，又不能有過多的競爭者，從而導(dǎo)致過度競爭。于是，電信業(yè)務(wù)許可證，就成為管制者在原有壟斷領(lǐng)域引入競爭的一個有效工具。通過許可證的發(fā)放，對電信業(yè)務(wù)的進(jìn)入進(jìn)行管制。現(xiàn)在是24頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（一）分類許可電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證是按照電信業(yè)務(wù)的種類進(jìn)行分類許可的。因?yàn)椴煌N類的電信業(yè)務(wù)在開辦時需要不同的資源，有的會使用稀缺資源，如頻率、號碼等，有的則需要其他資源和條件，對企業(yè)具體的經(jīng)營重要任務(wù)和管理要求也可能不同。經(jīng)營基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)需要建設(shè)全國性的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，要占用大量的網(wǎng)絡(luò)資源，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。為避免重復(fù)建設(shè)和發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，應(yīng)該實(shí)行較為嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度。同時，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)是社會基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，基礎(chǔ)電信經(jīng)營者數(shù)量的多少，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)布局的合理程度等直接影響到電信資源的優(yōu)化配置，也影響到電信網(wǎng)絡(luò)的安全、電信資源的可持續(xù)利用、和電信市場的競爭等，因而要實(shí)行嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入管制。電信增值業(yè)務(wù)一般來講其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不十分明顯，可以通過市場機(jī)制進(jìn)行資源的配置，規(guī)定寬松的管制政策和方法，逐步放松管制，因此其業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放條件也比較寬松?，F(xiàn)在是25頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（二）許可證數(shù)量的管理隨著競爭的深入和市場的開放，電信業(yè)務(wù)運(yùn)營許可證的數(shù)量管理正在由嚴(yán)格向?qū)捤勺兓?。?994年以來，我國對電信市場逐步放寬市場準(zhǔn)入，在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，相繼組建了中國聯(lián)通、中國吉通、中國網(wǎng)通、和中國鐵通，加上1999年和2002年中國電信的兩度分拆重組，目前中國基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)市場形成了六家企業(yè)競爭的局面；增值電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域已有6000多家企業(yè)。發(fā)放許可證的數(shù)量直接決定電信市場能否實(shí)現(xiàn)有效競爭的格局。發(fā)放許可證應(yīng)該按照有效競爭的要求，一方面市場上不能有太多的企業(yè)，以保證規(guī)模經(jīng)濟(jì)性；另一方面，要維持一定的企業(yè)數(shù)量，保證具備必要的市場競爭壓力?，F(xiàn)在是26頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（三）許可證發(fā)放的方法我國目前在基礎(chǔ)業(yè)務(wù)領(lǐng)域發(fā)放許可證采取行政審批制度，經(jīng)審批后獲準(zhǔn)經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的運(yùn)營企業(yè)無償使用許可證。但國際上正在興起的做法是，用招標(biāo)或拍賣的方式發(fā)售經(jīng)營許可證或者頻率資源，移動業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證不再包含頻率分配，這樣既可以籌集電信發(fā)展資金，又可以為政府增加財政收入，其中部分資金可用作政府管制機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，真正保證管制活動的獨(dú)立性?，F(xiàn)在是27頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（四）我國電信業(yè)準(zhǔn)入管制的改革方向從固定電話業(yè)務(wù)領(lǐng)域和移動通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域來看：首先，固定電話，尤其是固定電話的本地業(yè)務(wù)，仍然具有很強(qiáng)的自然壟斷性。因此，這一領(lǐng)域的進(jìn)入管制中，最為有效的方法是順應(yīng)數(shù)網(wǎng)融合的趨勢，仿照英國等國家的做法，打破電信、信息、和有線電視之間的界限，鼓勵彼此之間的相互進(jìn)入，盡快發(fā)給有線電視公司以及其他計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)公司電信業(yè)務(wù)的經(jīng)營許可證。我國擁有世界上規(guī)模最大的有線電視網(wǎng)絡(luò)，在打破固定電話本地業(yè)務(wù)獨(dú)家壟斷方面具有很大的優(yōu)勢，這也有利于我國電信業(yè)有效競爭市場的早日形成?，F(xiàn)在是28頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

其次，在移動通信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增加許可證的呼聲已經(jīng)有多年，但政府一直沒有下定決心，一個重要原因在于中國兩大移動電話公司都在海外上市，政府擔(dān)心增發(fā)許可證會影響兩個公司的市值。但在西方發(fā)達(dá)國家，在移動電話經(jīng)營許可證的發(fā)放方面，大都鼓勵多家運(yùn)營商同時經(jīng)營。如英國有移動運(yùn)營商4家，韓國的移動運(yùn)營商有5家。中國的移動通信市場有必要再引入幾家有實(shí)力的進(jìn)入者同現(xiàn)在的運(yùn)營商進(jìn)行競爭，從長期來看地，這不但不會影響移動通信市場的盈利水平，而且會提高我國電信產(chǎn)業(yè)的整體競爭實(shí)力。但是，無論是固定電話業(yè)務(wù)還是移動通信業(yè)務(wù)，許可證的增發(fā)都要以電信市場和新進(jìn)入運(yùn)營商的成熟程度而定。可以預(yù)見的是，3G許可證的發(fā)放，將使中國電信市場的進(jìn)入管制面臨一個重大的調(diào)整?，F(xiàn)在是29頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第三節(jié)價格管制

價格管制是自然壟斷產(chǎn)業(yè)中政府管制的核心內(nèi)容，在電信產(chǎn)業(yè)中，價格管制的方法和方式也一直是人們討論的焦點(diǎn)。特別是在中國，對于現(xiàn)行電信資費(fèi)體系一起存在不同的看法。消費(fèi)者者普遍認(rèn)為部分業(yè)務(wù)，特別是固定電話業(yè)務(wù)存在著壟斷漲價問題，非主導(dǎo)運(yùn)營商認(rèn)為主導(dǎo)運(yùn)營商壟斷瓶頸設(shè)施，利用業(yè)務(wù)和地區(qū)交叉補(bǔ)貼打壓競爭者，并通過壟斷業(yè)務(wù)漲價而獲取利潤，價格管制部門感到政企分離后很難獲取企業(yè)的成本信息，從而使價格管制缺乏依據(jù)，擔(dān)心過度管制或不當(dāng)管制會抑制電信企業(yè)的積極性，惡化資源配置?，F(xiàn)在是30頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制一、電信產(chǎn)業(yè)價格管制的基本問題

電信產(chǎn)業(yè)價格管制的基本問題主要涉及價格管制的理論基礎(chǔ)及價格管制的方法問題。（一）電信價格管制的有關(guān)理論在關(guān)于自然壟斷業(yè)務(wù)的價格管制的討論中，我們知道，價格管制主要考慮兩個因素，一是社會福利和電信運(yùn)營商的激勵平衡，二是有利于市場競爭。主要的定價理論包括：邊際成本定價，即按服務(wù)的價格等于提供服務(wù)的邊際成本定價，這一定價方式可以實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)社會福利的最大化，但壟斷經(jīng)營者的固定成本無法收回，從而失去持續(xù)發(fā)展?jié)摿Γ罱K會損害整個產(chǎn)業(yè)，包括消費(fèi)者的利益?；诳偝杀镜亩▋r，即按服務(wù)的總成本確定價格，壟斷經(jīng)營者的收入不僅覆蓋邊際成本，還能收回固定成本，這一方式兼顧了消費(fèi)者和運(yùn)營商的利益，但是會刺激過度投資。拉姆齊價格，即在保證提供多種服務(wù)的壟斷者不虧本條件下實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的定價。在這一價格體系中，某項(xiàng)價格高出邊際成本的比例與需求的價格彈性成反比，這一定價理論綜合考慮了社會福利和對壟斷者的激勵效率，是認(rèn)同度較高的理論?，F(xiàn)在是31頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

除了自然壟斷的定價理論之外，在電信業(yè)中的價格管制中，還有不對稱價格管制理論及普遍服務(wù)理論。由于電信業(yè)存在網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益特性和互聯(lián)互通特性，主導(dǎo)運(yùn)營商在某些業(yè)務(wù)上的壟斷地位很難打破，因此需要按允許新進(jìn)入者以較低的價格競爭的原則進(jìn)行不對稱的價格管制。各國一般都曾在基本業(yè)務(wù)引入競爭時實(shí)行該政策。這一政策的缺點(diǎn)是扭曲市場價格，惡化資源配置，所以一般在后進(jìn)入者的市場份額達(dá)到王冠程度時取消該政策。當(dāng)然，也有的研究者認(rèn)為，只要互聯(lián)互通問題解決得好，可以不采用不對稱價格管制政策。為低收入者或落后地區(qū)提供電信服務(wù)，即實(shí)施普遍服務(wù)是各國通行的原則，但是各國由于發(fā)展水平不同，對普遍服務(wù)的內(nèi)容的定義也不盡一致。實(shí)施普遍服務(wù)的關(guān)鍵問題是普遍服務(wù)的成本由誰承擔(dān)。一般認(rèn)為以成立普遍服務(wù)基金并通過招標(biāo)實(shí)行普遍服務(wù)的方法較好?，F(xiàn)在是32頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（二）電信價格管制的方法關(guān)于電信價格的管制方法，我們這里只討論用戶資費(fèi)的管制，而對于互聯(lián)互通價格的管制，放在下一節(jié)中進(jìn)行討論。對壟斷性的用戶服務(wù)的價格管制，實(shí)踐中主要采用三種方法：自由定價管制、合理回報率管制和最高限價管制。自由定價，即定價行為不受明確的成本規(guī)則約束。價格管制的效率取決于實(shí)際價格水平和結(jié)構(gòu)。這一方式主要由發(fā)展中國家采用。由于它無法保證公正性和效率，目前正在被逐步摒棄。合理回報率定價，即允許運(yùn)營商在覆蓋總成本的基礎(chǔ)上獲得合理回報。其理論基礎(chǔ)是基于總成本的定價理論，其基本公式是：資費(fèi)總收入=總成本+合理報酬總成本=經(jīng)營成本+折舊+稅合理報酬=利息+所有者權(quán)益*合理利潤率現(xiàn)在是33頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

合理回報率定價有多種改進(jìn)形式，以增強(qiáng)激勵效能。在美國常采用的幾種方式是：一是區(qū)間回報率法，即將回報率改為回報區(qū)間，允許運(yùn)營商通過降低成本獲得較高收益；二是暫停審查法，即在一定的時間段內(nèi)管制者暫停價格的調(diào)整，從而激勵運(yùn)營商在該時期內(nèi)通過降低成本獲取較高收益；三是獲利共享法，即合理回報率之上一定區(qū)間的收益由運(yùn)營商和消費(fèi)者共享。以上幾種方法可以更好地激勵運(yùn)營商降低成本。最高限價，指規(guī)定運(yùn)營商一籃子服務(wù)的價格的加權(quán)平均之和的上限，并規(guī)定按通貨膨脹和技術(shù)進(jìn)步等因素調(diào)整上限水平。該定價的理論基礎(chǔ)是拉姆齊定價理論?，F(xiàn)在是34頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

合理回報定價的優(yōu)點(diǎn)是，能夠平衡企業(yè)與消費(fèi)者利益，制度設(shè)計簡單，有利于資費(fèi)結(jié)構(gòu)平衡，有利于不對稱管制；缺點(diǎn)是，對企業(yè)效率的激勵較弱，鼓勵企業(yè)過度投資，執(zhí)行和監(jiān)管成本過高，管制者干涉企業(yè)較深。它適應(yīng)于發(fā)展中國家市場和資源共享費(fèi)不平衡市場。最高限價的優(yōu)點(diǎn)是，對企業(yè)效率的激勵較強(qiáng)，企業(yè)定價有靈活性并可減少價格扭曲，管制者干涉企業(yè)不深，消費(fèi)者利益受保障并與企業(yè)共享技術(shù)進(jìn)步的好處；缺點(diǎn)是，制度設(shè)計復(fù)雜，企業(yè)有降低質(zhì)量的動機(jī)，企業(yè)有尋租的動機(jī)，管制者需要有足夠的市場信息，存在管制俘虜問題。它適用于較成熟的市場，并且對管制者的技能要求較高現(xiàn)在是35頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的價格管制政策關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的電信價格管制的實(shí)踐，有關(guān)英國的電信產(chǎn)業(yè)價格管制，或參見王俊豪的《英國政府管制體制改革研究》（上海三聯(lián)書店，1998年）第三章的有關(guān)介紹；有關(guān)美國電信產(chǎn)業(yè)的價格管制實(shí)踐，則可參見王俊豪的《美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會及其運(yùn)行機(jī)制》（經(jīng)濟(jì)管理出版社，2003年，第189-198頁）。在這里，我們只對發(fā)達(dá)國家電信價格管制中的一些共性的問題進(jìn)行歸納?，F(xiàn)在是36頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第一，發(fā)達(dá)國家電信價格管制大都建立了完善的法律法規(guī)體系，并實(shí)行透明的管制程序。發(fā)達(dá)國家一般采用法律對電信服務(wù)定價原則作出明確規(guī)定，如美國1996年電信法規(guī)定互聯(lián)互通價格要按照前瞻性長期增量成本定價。同時，電信管理機(jī)構(gòu)制定具體的實(shí)施方法，如FCC為執(zhí)行電信法關(guān)于互聯(lián)互通的定價原則專門開發(fā)出全要素增量成本的定價方法，保證電信法的實(shí)施。價格管制程序的透明，是發(fā)達(dá)國家保證公平和防止管制俘虜?shù)闹饕侄巍０l(fā)達(dá)國家，如日本，在舉行價格聽證會時，不僅公布會議的詳細(xì)內(nèi)容，而且公布參加會議的代表和專家的個人意見，以提高價格政策的公正性?，F(xiàn)在是37頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第二，在市場改革的基礎(chǔ)上放松價格管制，在競爭性業(yè)務(wù)的價格向放松管制和取消管制轉(zhuǎn)變。美國在長途電話業(yè)務(wù)中對AT&T的價格管制調(diào)整過程正反映了這一點(diǎn)。以美國長途電話業(yè)務(wù)為例，美國電位管理機(jī)構(gòu)FCC在1981年將AT&T定為主導(dǎo)運(yùn)營商，實(shí)行合理報酬率管制，因?yàn)樗刂屏嗣绹?0%的電話線和幾乎全部的長話業(yè)務(wù)。1984年AT&T的本地電話被分拆出去成為七家地方運(yùn)營公司，AT&T只在競爭性的長話市場占有控制地位，聯(lián)邦監(jiān)管條例進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，并逐漸放松對AT&T的管制。其后，長話市場的競爭性不斷增強(qiáng)，1989年FCC停止了對AT&T的回報率價格管制，開始采用最高限價法來管制AT&T。1991年，F(xiàn)CC又取消了以最高限價法對競爭較為激烈的業(yè)務(wù)進(jìn)行的管制，而只需備案。1995年，F(xiàn)CC把AT&T劃為非主導(dǎo)電信運(yùn)營商。現(xiàn)在是38頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第三，自然壟斷業(yè)務(wù)的用戶價格管制從合理回報定價向最高限價轉(zhuǎn)變。英國于1984年首先采用最高限價來管制電信價格，隨后，西方發(fā)達(dá)國家紛紛改合理回報定價為最高限價法定價。如，美國、日本、德國、加拿大等。美國FCC于1991年對本地電話運(yùn)營商采用了最高限價法與回報率法相結(jié)合的方法。該方法規(guī)定，如果回報率在一定水平之下，本地電話運(yùn)營商可保留全部利潤；如果超過這個水平，本地電話運(yùn)營商就要將超額利潤的50%讓與消費(fèi)者；如果回報率達(dá)到一個更高的水平，則適用純粹的合理回報定價的監(jiān)管法則。1997年，改為完全的最高限價管制。在競爭性業(yè)務(wù)和競爭性市場，為了保證電信市場的有序競爭，管制者還實(shí)行價格下限管制，即電信資費(fèi)不低于業(yè)務(wù)提供成本。現(xiàn)在是39頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第四，在市場改革和管制改革過程中實(shí)現(xiàn)資費(fèi)再平衡。在電信業(yè)發(fā)展初期，不同業(yè)務(wù)的需求價格彈性差別較大，政府允許電信企業(yè)采取交叉補(bǔ)貼的方式彌補(bǔ)成本。這種方法導(dǎo)致了不同業(yè)務(wù)、不同用戶、不同區(qū)域資費(fèi)比價不合理，價格扭曲。隨著市場競爭的引入和不斷加劇，必然導(dǎo)致高利潤的攤薄，交叉補(bǔ)貼難以為繼，為此需要對各種電信業(yè)務(wù)的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再平衡，即對原來交叉補(bǔ)貼方式下的資費(fèi)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以糾正價格扭曲，滿足資費(fèi)基于成本的管制需求。資費(fèi)再平衡是描述電信市場由壟斷向競爭轉(zhuǎn)變后的價格結(jié)構(gòu)的變化的概念。西方發(fā)達(dá)國家在電信改革過程中都出現(xiàn)了此現(xiàn)象：長途和國際電話業(yè)務(wù)資費(fèi)出現(xiàn)大幅下降，本地電話業(yè)務(wù)資費(fèi)出現(xiàn)一定幅度的上升。這主要是交叉補(bǔ)貼取消后價格向成本回歸的結(jié)果。有些國家的本地電話價格上升后又有所下降，則是運(yùn)營商提高效率后的結(jié)果。現(xiàn)在是40頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第五，利用不對稱價格管制引入市場競爭。不對稱管制是一種重要的電信管制方法，可以體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入、運(yùn)營條件、資費(fèi)管制等很多方面。對電信價格的不對稱管制即根據(jù)市場狀況的不同、電信運(yùn)營企業(yè)市場勢力的大小等，采取不同的價格管制方式。通過寬嚴(yán)不同的資費(fèi)不對稱管制，扶持非主導(dǎo)電信運(yùn)營企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)競爭格局的盡快形成。發(fā)達(dá)國家在市場改革過程中普遍對主導(dǎo)電信運(yùn)營商采用了不對稱價格管制。美國FCC在1981年將AT&T定為主導(dǎo)運(yùn)營商，對其價格水平和定價程序進(jìn)行了管制。直到1995年才完全取消。日本在1985-1996年間對主導(dǎo)運(yùn)營商N(yùn)TT實(shí)行合理回報定價管制，管理部門有意在NTT和新進(jìn)入者之間維持10-20%的價格差，使新進(jìn)入企業(yè)可以利用較低的價格去參與競爭?，F(xiàn)在是41頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第六，實(shí)行價格分類管制和價格申報管制。前者是指將電信業(yè)務(wù)按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，如按電信業(yè)務(wù)的重要程度分為基本電信業(yè)務(wù)、非基本電信業(yè)務(wù)和新業(yè)務(wù)等；按市場競爭程度分為競爭性電信業(yè)務(wù)和非競爭性電信業(yè)務(wù)，然后，針對不同電信業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，采取不同的價格管制方式。后者是指針對不同的電信業(yè)務(wù)、不同的電信運(yùn)營商，采取不同的價格申報方式，以達(dá)到不同的管制效果。價格申報一般采用三種方式：不申報、申報備案、申報備批。價格申報管制往往與其他價格管制方法結(jié)合使用?，F(xiàn)在是42頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制三、我國的價格管制政策

不同時期，我國的電信價格（資費(fèi)）管制采取了不同的政策。建國以后，我國電信產(chǎn)業(yè)實(shí)行低資費(fèi)政策；改革開放初期，由于資金緊缺，電信市場供不應(yīng)求，國家對電信采取了高初裝費(fèi)和高入網(wǎng)費(fèi)的政府扶持政策，允許企業(yè)收取初裝費(fèi)和附加費(fèi)，同時允許新業(yè)務(wù)采取較高的資費(fèi)政策；聯(lián)通成立以后，電信市場開始向競爭開放，政府加快了電信資費(fèi)調(diào)整的步伐，特別是1998年電信重組以后，對電信資費(fèi)進(jìn)行了多次調(diào)整；為了扶持競爭，政府還采用了不對稱的價格管制政策。這里我們主要討論我國電信價格（資費(fèi)）體系及管制中的主要問題?，F(xiàn)在是43頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

首先，我們來看電信資費(fèi)的管制依據(jù)和管制程序。我國電信資費(fèi)管制的法律基礎(chǔ)是《價格法》和《電信管理?xiàng)l例》?！秲r格法》規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營商品的價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見?！峨娦殴芾?xiàng)l例》規(guī)定了市場調(diào)節(jié)價、政府指導(dǎo)定價和政府定價三類電信服務(wù)定價的方式及基本程序，以及對各類違規(guī)行為的處罰。該條例還明確指出，信息產(chǎn)業(yè)主管部門是電信價格的制定者和管理者，但信息產(chǎn)業(yè)主管部門在制定價格時要征求價格主管部門的意見?，F(xiàn)在是44頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

上述法規(guī)規(guī)定了價格制定和管理的基本原則，目前的主要問題是缺乏可操作的程序和標(biāo)準(zhǔn)。此外，《價格法》和《電信管理?xiàng)l例》對電信服務(wù)價格管理者的規(guī)定還有不清楚之處。前者實(shí)際上規(guī)定了電信服務(wù)價格的管理者為國家發(fā)改委和地方物價部門，而后者規(guī)定電信服務(wù)價格的管理者為信息產(chǎn)業(yè)主管部門。電信資費(fèi)的實(shí)際管制部門是信息產(chǎn)業(yè)部，實(shí)行國家和省兩級管理。省級管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)價格監(jiān)督執(zhí)行以及部分政府指導(dǎo)價備案工作，其他工作由國家管理部門完成。在程序上，信息產(chǎn)業(yè)主管部門在政府定價和政府指導(dǎo)價的定價中要征求價格主管部門的意見，還要舉行聽證會聽取有關(guān)各方的意見，另外，政府定價還要國務(wù)院批準(zhǔn)。而消費(fèi)者對價格管理程序的不透明，意見較大。2001年初的資費(fèi)調(diào)整方案中，管理部門降低了國內(nèi)和國際長途電話資費(fèi)、出租電路資費(fèi)以及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資費(fèi)，提高了固定本地電話資費(fèi)，并改革了計費(fèi)單元。該方案應(yīng)該說是有利于資費(fèi)結(jié)構(gòu)平衡的，但是有關(guān)方面沒有提供有說服力的依據(jù)，召開的聽證會也沒有充分的透明度?，F(xiàn)在是45頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

其次，從定價方式和標(biāo)準(zhǔn)來看。從用戶資費(fèi)來說，地方區(qū)內(nèi)電話、長途和國際電話、移動電話、IP電話、線路出租、ISP通話等業(yè)務(wù)的基本資費(fèi)（包括月租、通話費(fèi)）以及互聯(lián)互通接續(xù)費(fèi)都由國家管理機(jī)構(gòu)定價。以這些基本資費(fèi)為基礎(chǔ)的浮動價及一些新的增值業(yè)務(wù)資費(fèi)，或?yàn)檎笇?dǎo)價，或?yàn)槭袌鰞r?，F(xiàn)行政府定價的基本方法是合理回報定價。實(shí)際執(zhí)行中存在許多問題。比如說，沒有嚴(yán)格按地區(qū)和業(yè)務(wù)核算成本，這與業(yè)務(wù)資產(chǎn)的界定不清和成本分?jǐn)偡椒ū容^隨意有關(guān)；利潤率的確定缺乏依據(jù)，這與目前的普遍服務(wù)實(shí)施方式及對電信業(yè)務(wù)的性質(zhì)認(rèn)識有關(guān)，這表明，目前的政府定價方式不符合壟斷業(yè)務(wù)管制的基本原則，不能保證社會福利的最大化；價格體系簡單，缺乏象包月制這樣的多種收費(fèi)方式；而且，目前的定價方式對運(yùn)營商的激勵效能不足。增值業(yè)務(wù)基本實(shí)行市場定價，或政府指導(dǎo)價，主要的問題是，主導(dǎo)運(yùn)營商對酵接入業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)信息服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)行混合經(jīng)營，存在利用交叉補(bǔ)貼阻止其它運(yùn)營商進(jìn)入的問題；基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的價格高導(dǎo)致了增值業(yè)務(wù)服務(wù)總價格的偏高?，F(xiàn)在是46頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

《電信管理?xiàng)l例》規(guī)定，我國電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價原則，同時考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展要求、電信業(yè)的發(fā)展和電信用戶的承受能力等因素。其中，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門提出方案，征求國務(wù)院價格主管部門意見后報國務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行。這種資費(fèi)管制的領(lǐng)域主要包括固定電話、移動電話、公用電話、長途電話、撥號上網(wǎng)、網(wǎng)間結(jié)算業(yè)務(wù)等。這種資費(fèi)管制方式主要適用于政企合一、國有壟斷經(jīng)營的情形。它具有較大的隨意性，表現(xiàn)為以各種優(yōu)惠政策的授予和取消代替經(jīng)濟(jì)原理，從而使電信業(yè)的價格具有大幅度的波動性。這種傳統(tǒng)資費(fèi)管制方式在電信業(yè)的發(fā)展初期階段起了很好的作用。但隨著電信業(yè)打破壟斷、引入競爭，電信產(chǎn)業(yè)的政企關(guān)系、市場結(jié)構(gòu)均發(fā)生的較大變化，移動通信領(lǐng)域形成了雙寡頭格局，價格競爭逐步展開。

現(xiàn)在是47頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

這種情況要求調(diào)整電信資費(fèi)的管制領(lǐng)域和方式，引進(jìn)激勵性更強(qiáng)、更符合市場化改革要求的監(jiān)管方式，收縮政府定價的領(lǐng)域。在加強(qiáng)網(wǎng)間結(jié)算價格管理的同時，逐步放松對終端用戶的價格管理。對于市場競爭不充分的電信業(yè)務(wù)，其服務(wù)資費(fèi)以價格上限代替政府定價或政府指導(dǎo)價；對于競爭充分的電信業(yè)務(wù)，電信資費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。資費(fèi)管制應(yīng)該區(qū)別對待主導(dǎo)運(yùn)營商和非主導(dǎo)運(yùn)營商、競爭性業(yè)務(wù)和非競爭性業(yè)務(wù)，資費(fèi)管制的重點(diǎn)應(yīng)是主導(dǎo)運(yùn)營商具有壟斷優(yōu)勢的業(yè)務(wù)。電信價格管制的目標(biāo)，歸根結(jié)底，是要有利于提高電信市場的效率，這包括，資源配置效率，即價格政策要引導(dǎo)企業(yè)合理配置資源；生產(chǎn)效率，即價格政策要激勵企業(yè)提高投入產(chǎn)出比；及動態(tài)效率，即價格政策要鼓勵企業(yè)投資和技術(shù)革新。把價格上限管制作為價格管制改革的方向?，F(xiàn)在是48頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

第四節(jié)互聯(lián)互通管制一、電信行業(yè)互聯(lián)互通管制的問題

互聯(lián)互通管制是關(guān)系到電信企業(yè)之間能否實(shí)行公平、有效的競爭的關(guān)鍵問題。在個獨(dú)家壟斷經(jīng)營的通信網(wǎng)絡(luò)之中，各局部網(wǎng)之間的聯(lián)系是同一企業(yè)內(nèi)部的事，不存在互聯(lián)互通價格和其他條件等問題。但相反，如果各通信網(wǎng)絡(luò)的所有者之間，存在一種完全競爭，各企業(yè)為了使盡可能多的消費(fèi)者能通過本企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)而獲得服務(wù)，從而擴(kuò)大企業(yè)的市場覆蓋面，他們也會出于互利而自動產(chǎn)生實(shí)行互聯(lián)互通的刺激。但是，由于網(wǎng)絡(luò)外部性的存在，當(dāng)通信網(wǎng)絡(luò)市場上的競爭是一種不完全競爭時，即某個網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營企業(yè)具有市場壟斷地位的情況下，企業(yè)之間就不可能自動實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。因?yàn)?，具有壟斷?yōu)勢的運(yùn)營商為了保持其市場壟斷地位，它只希望通過自身的網(wǎng)絡(luò)向本企業(yè)的顧客提供服務(wù)。現(xiàn)在是49頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

可見，競爭企業(yè)進(jìn)入新的電信領(lǐng)域后，與原有壟斷企業(yè)之間的競爭效果，在很大程度上取決于企業(yè)之間的互聯(lián)互通。經(jīng)過多年經(jīng)營，已經(jīng)建立了龐大通信網(wǎng)絡(luò)的壟斷企業(yè)完全有能力通過拒絕與其他競爭企業(yè)聯(lián)網(wǎng)而排斥競爭企業(yè)，或者，通過制定很高的互聯(lián)互通價格而使競爭企業(yè)望而卻步。因此，聯(lián)網(wǎng)條件的決定權(quán)不能掌握在壟斷企業(yè)手中，而應(yīng)當(dāng)納入政府管制的范疇。政府對互聯(lián)互通管制的基本目標(biāo)是，擁有通信網(wǎng)絡(luò)的企業(yè)，必須與其他電信企業(yè)進(jìn)行合作，對各自的通信網(wǎng)絡(luò)實(shí)行完全互聯(lián)互通，使任何一家企業(yè)的顧客可以同另一家企業(yè)的顧客進(jìn)行通話，以增強(qiáng)通信網(wǎng)絡(luò)的正外部性。同時，這使得，即使競爭企業(yè)只有相當(dāng)有限的網(wǎng)絡(luò)，仍可以在全國范圍內(nèi)提供通信服務(wù)。為此，管制者需要制定有關(guān)互聯(lián)互通的價格和其他聯(lián)網(wǎng)條件，并從政策上保證有關(guān)企業(yè)都有同等權(quán)利使用通信網(wǎng)絡(luò)。現(xiàn)在是50頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制二、發(fā)達(dá)國家的互聯(lián)互通管制政策（一）美國微波通信公司與美國電話電報公司之間的互聯(lián)互通管制

1969年，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）曾批準(zhǔn)美國微波通信公司（MCI）的申請，建立獨(dú)立于美國電話電報公司（AT&T）有線通信網(wǎng)絡(luò)微波通信網(wǎng)絡(luò)，并向公司客戶提供通信服務(wù)。但是，剛剛萌芽的有線通信市場競爭遇到一個難以逾越的障礙：美國電話電報公司既擁有長途通信網(wǎng)絡(luò)又控制本地電話通信網(wǎng)絡(luò)，而新生的MCI公司只擁有長途微波通信干線。在這樣一種市場結(jié)構(gòu)下，美國電話電報公司的長途電話業(yè)務(wù)與本地電話業(yè)務(wù)相接通非常容易，因?yàn)檫@是“自家人”的相聯(lián)相通；但MCI公司的長途電話要接通客戶就必須經(jīng)過美國電話電報公司的本地電話通信網(wǎng)絡(luò)。這樣，一方面，MCI公司無法在短期內(nèi)建立自己的本地電話通信網(wǎng)，而它的長話業(yè)務(wù)離開了本地電話網(wǎng)就無法接通客戶；另一方面，美國電話電報公司怎么會違背“理性”，向競爭對手開放自己的本地電話網(wǎng)，幫助MCI公司來與自己爭奪長話市場？這就產(chǎn)生了這兩家企業(yè)之間的互聯(lián)互通管制?，F(xiàn)在是51頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

當(dāng)時解決這一互聯(lián)互通管制的唯一辦法就是通過行政協(xié)調(diào)。根據(jù)美國聯(lián)邦通信委員會的要求，MCI公司只要付一個公平的價格就可以接入美國電話電報公司的本地電話網(wǎng)。這或許就是全世界電信業(yè)“公平接入、互聯(lián)互通”法例的起源。不過，僅靠行政協(xié)調(diào)來解除壟斷企業(yè)對競爭對手的歧視并不容易。盡管美國電話電報公司可以承諾美國聯(lián)邦通信委員會的條件，但是什么叫“公平的價格”，什么叫“方便的接入”，那就是難以測度與識別，行政協(xié)調(diào)成本極其昂貴。獨(dú)家擁有本地電話網(wǎng)的美國電話電報公司，有的是辦法和技巧來“揉搓”MCI公司。這一互聯(lián)互通管制的根本性解決，就是對美國電話電報公司實(shí)行分割政策，將該公司分割為1個長途電話公司和7個地區(qū)性電話公司?，F(xiàn)在是52頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制（二）英國莫克瑞電信公司與英國電信公司之間的互聯(lián)互通管制

1981年，英國政府授予莫克瑞電信（MercuryCommunication，它原來是英國大東電報公司的一個附屬公司）經(jīng)營全國性通信網(wǎng)絡(luò)的特許權(quán)，成為英國電信公司的第一家競爭企業(yè)。進(jìn)入電信產(chǎn)業(yè)不久的莫克瑞電信公司的戰(zhàn)略主要是與英國電信公司進(jìn)行長途通信業(yè)務(wù)的競爭，但英國電信公司幾乎壟斷了本地電話通信網(wǎng)絡(luò)（互聯(lián)互通管制），如果不能有效利用這種地區(qū)性通信網(wǎng)絡(luò)，突破這一互聯(lián)互通管制，莫克瑞電信公司的戰(zhàn)略就會徹底崩潰。這是因?yàn)椋绻荒苁褂糜娦殴镜牡貐^(qū)性網(wǎng)絡(luò)(連接發(fā)話人和受話人)，也就不可能使用莫克瑞電信公司的長途通信網(wǎng)絡(luò)。因此，這兩家電信企業(yè)聯(lián)網(wǎng)的條件對莫克瑞電信公司業(yè)務(wù)經(jīng)營的地理范圍、顧客使用其網(wǎng)絡(luò)的方便性及其成本水平都有決定性影響?，F(xiàn)在是53頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

為此，英國電信辦公室（OFTEL）要求英國電信公司與莫克瑞電信公司達(dá)成聯(lián)網(wǎng)協(xié)議。這意味著任何一家企業(yè)的顧客可以同另一家企業(yè)的顧客進(jìn)行通話。這樣，莫克瑞電信公司盡管只有有限的通信網(wǎng)絡(luò)，但仍能在全國甚至國際范圍內(nèi)提供通信服務(wù)。如果在一定的期限內(nèi)企業(yè)之間不能達(dá)成協(xié)議，英國電信辦公室將決定聯(lián)網(wǎng)協(xié)議的條件。事實(shí)上，莫克瑞電信公司曾要求與英國電信公司簽訂聯(lián)網(wǎng)協(xié)議，但它們就聯(lián)網(wǎng)的具體條件不能達(dá)成一致。因此，英國電信管制辦公室最后作出規(guī)定，英國電信公司和莫克瑞電信公司這兩家企業(yè)的通信網(wǎng)絡(luò)必須在國內(nèi)與國際電話通信方面實(shí)行完全聯(lián)網(wǎng)。但在隨后的幾年里，莫克瑞電信公司對英國電信公司所提供的通信網(wǎng)絡(luò)范圍、速度和質(zhì)量等提出了許多抱怨。莫克瑞電信公司一直沒有在長途通信服務(wù)市場上從英國電信公司手中奪到較大的份額。在英國電信管制辦公室監(jiān)督下，這兩個電信企業(yè)修改了原有的聯(lián)網(wǎng)協(xié)議。英國電信管制辦公室還要求英國電信公司對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)行財務(wù)上的獨(dú)立核算，并經(jīng)常性地公布有關(guān)業(yè)務(wù)的財務(wù)信息，以抑制該公司在不同業(yè)務(wù)之間采取不正當(dāng)?shù)慕徊嫜a(bǔ)貼行為?，F(xiàn)在是54頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制三、我國的互聯(lián)互通管制政策

我國電信業(yè)互聯(lián)互通管制政策包括兩個方面的內(nèi)容。一個是對公用電信網(wǎng)和專用電信網(wǎng)的互聯(lián)互通管制。1996年原郵電部發(fā)布了《專用網(wǎng)與公用網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的暫行規(guī)定》，第一次對公專網(wǎng)互聯(lián)的原則、聯(lián)網(wǎng)審批程序、聯(lián)網(wǎng)后的管理等問題進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。另一個是對公用電信網(wǎng)之間的互聯(lián)互通管制。聯(lián)通成立，引出了公用網(wǎng)網(wǎng)間互聯(lián)互通的問題。1995年，原郵電部發(fā)布了《聯(lián)通GSM網(wǎng)與共用通信主網(wǎng)網(wǎng)間互通中繼方式和接口局交換設(shè)備規(guī)范書》，邁出了中國電信業(yè)互聯(lián)互通管制的第一步。1999年，信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布了《新建國內(nèi)長途電話網(wǎng)與其他電話網(wǎng)間互聯(lián)技術(shù)規(guī)范》、《電信網(wǎng)間互聯(lián)管理暫行規(guī)定》等一系列有關(guān)互聯(lián)實(shí)施技術(shù)、話費(fèi)結(jié)算、權(quán)利義務(wù)等法規(guī)政策。隨后，中國電信業(yè)的互聯(lián)互通工作取得了重大進(jìn)展?，F(xiàn)在是55頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

互聯(lián)互通曾經(jīng)是困擾電信業(yè)發(fā)展的老大難問題。近年由于各方面的努力，互聯(lián)互通取得了突破性發(fā)展，各運(yùn)營商紛紛簽訂互聯(lián)互通協(xié)議，《電信網(wǎng)間互聯(lián)爭議處理辦法》也已經(jīng)通過，中國電信先后為移動、聯(lián)通、吉通、網(wǎng)通開放了國際、國內(nèi)長途、智能網(wǎng)、客戶服務(wù)系統(tǒng)、IP網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等多項(xiàng)業(yè)務(wù)。市場監(jiān)管部門通過強(qiáng)制性政策規(guī)定中國電信必須提供互聯(lián)互通服務(wù)，降低新進(jìn)入者的入網(wǎng)接入費(fèi)，同時加大電信運(yùn)營商監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)電信市場的公平競爭和有效競爭。互聯(lián)互通管制的核心內(nèi)容是，網(wǎng)間結(jié)算方法。我國最早的通信網(wǎng)間結(jié)算辦法是在聯(lián)通成立初期，打破原郵電部門壟斷經(jīng)營時確定的，結(jié)算價格完全以電信資費(fèi)為基礎(chǔ)。這一結(jié)算辦法后雖隨電信分拆和電信資費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，于1995、1998、2001年先后作了四次調(diào)整和修改。目前執(zhí)行的網(wǎng)間結(jié)算辦法是2001年由信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)布的?，F(xiàn)在是56頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

其中規(guī)定，固定電話用戶撥打移動電話時，固定運(yùn)營企業(yè)不向移動運(yùn)營企業(yè)結(jié)算，移動電話用戶撥打固定電話時，移動運(yùn)營企業(yè)向固定電話運(yùn)營企業(yè)結(jié)算0.06元/分鐘。從最早的網(wǎng)間結(jié)算辦法到現(xiàn)行的結(jié)算辦法，雖幾經(jīng)調(diào)整和修改，但仍以資費(fèi)為基礎(chǔ)進(jìn)行網(wǎng)間結(jié)算的做法一直都沒有改變。2003年初，受信息產(chǎn)業(yè)部委托，中國社會科學(xué)院成立了成本核算的模型研究。新的結(jié)算方案采取了經(jīng)濟(jì)成本模式，即以長期增量成本國上一定的公共分?jǐn)偝杀?，這是一個相對來說比較完美的方案，它將主導(dǎo)運(yùn)營商和新進(jìn)入者的利益都考慮進(jìn)去。因?yàn)椋蚤L期增量成本計算出來的網(wǎng)間成本通常來說都比較低，難以有效激發(fā)主導(dǎo)運(yùn)營企業(yè)的積極性，所以要加上一定的公共分?jǐn)偝杀?。對于主?dǎo)運(yùn)營企業(yè)最有利的一種定價方式是基于所謂全面分?jǐn)偝杀炯礆v史成本，這就意味著運(yùn)營企業(yè)在互聯(lián)互通以前所建網(wǎng)絡(luò)的全部費(fèi)用均會納入考慮之中，但是，這種方式不利于競爭?，F(xiàn)在是57頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

中國聯(lián)通與中國電信之間的互聯(lián)互通管制最能反映中國電信業(yè)的互聯(lián)互通管制的特征。與美國和英國相類似，中國電信和中國聯(lián)通兩家市話網(wǎng)在天津市的聯(lián)網(wǎng)也經(jīng)歷了一個十分曲折的過程：天津市是國務(wù)院確定的中國聯(lián)通經(jīng)營市話業(yè)務(wù)的試點(diǎn)城市之一，1997年7月18日，中國聯(lián)通天津市話網(wǎng)就已建成，并實(shí)行內(nèi)部開通。但與規(guī)模龐大、聯(lián)接全國甚至世界各地的中國電信網(wǎng)相比，中國聯(lián)通天津市話網(wǎng)是微不足道的，不能與中國電信市話網(wǎng)互聯(lián)互通，中國聯(lián)通的市話網(wǎng)就是一張死網(wǎng)。因此，克服這一互聯(lián)互通管制是中國聯(lián)通在天津市發(fā)展市話業(yè)務(wù)的關(guān)鍵。但事實(shí)上，中國聯(lián)通與郵電（中國電信）市話網(wǎng)遲遲不能互聯(lián)互通，這使中國聯(lián)通此項(xiàng)5億的投資每天的損失大約20萬左右。早在中國聯(lián)通建網(wǎng)時，就曾與原郵電部門就如何互聯(lián)互通問題進(jìn)行過接洽，而此時，天津郵電局既是中國聯(lián)通公司的競爭對手，又是它的主管部門。現(xiàn)在是58頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

針對中國聯(lián)通市話網(wǎng)內(nèi)部開通后遲遲不能與中國電信市話網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的問題，由原國家經(jīng)貿(mào)委、原計委、原體改委組成的受國務(wù)院委托促進(jìn)電信體制改革的調(diào)查小組，在1997年11月向國務(wù)院遞交報告，明確提出“力爭聯(lián)通天津市話網(wǎng)在年內(nèi)開通使用”。可是，1997年底，中國聯(lián)通市話網(wǎng)并沒有開通。對此郵電方面的解釋是要等原郵電部下達(dá)有關(guān)互聯(lián)互通的技術(shù)規(guī)范。鑒于中國聯(lián)通市話網(wǎng)與中國電信市話網(wǎng)不能如期聯(lián)網(wǎng)，原三委調(diào)查小組于1998年1月28日再次到天津進(jìn)行協(xié)調(diào)，要求不超過3月底實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。天津原郵電部門認(rèn)為，他們是支持聯(lián)網(wǎng)的，但如何落實(shí)技術(shù)問題，這是一個很復(fù)雜的問題，有難度。而中國聯(lián)通感到很困惑，他們認(rèn)為，中國在天津每年建成幾十萬門交換機(jī)的能力，有好幾個局，每年要分幾批開通，開通起來都非?？臁Ｖ袊?lián)通一共不到十萬門，怎么就如此難？原國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局副局長馬力強(qiáng)一言中的：“這個互聯(lián)互通的主動權(quán)是掌握在天津郵電手上，所以說至今沒有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，天津郵電應(yīng)該是最清楚其中原因的?！敝钡揭荒旰蟮?998年7月18日，中國聯(lián)通市話網(wǎng)和中國電信市話網(wǎng)才實(shí)現(xiàn)最后聯(lián)網(wǎng)?，F(xiàn)在是59頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

本章案例：中國電信業(yè)的不對稱管制

在促進(jìn)電信業(yè)由壟斷向競爭過渡的過程中，有許多國家采取了不對稱管制政策，即給予新進(jìn)入企業(yè)較為寬松和優(yōu)惠的政策，以鼓勵新進(jìn)入企業(yè)的發(fā)展，培育競爭對手。盡管不對稱管制有違公平競爭原理，但理論上存在著進(jìn)行不對稱管制的依據(jù)。因?yàn)椋涸谖坏闹鲗?dǎo)企業(yè)擁有對關(guān)鍵資源（瓶頸資源）的控制優(yōu)勢，如電信網(wǎng)絡(luò)的本地環(huán)路；在位的主導(dǎo)企業(yè)擁有作為對共同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定者的先動優(yōu)勢，在位者可以通過利用自己的技術(shù)創(chuàng)新成果和拒絕進(jìn)入者的技術(shù)創(chuàng)新成果這種策略來保持自己的技術(shù)優(yōu)勢；在位者擁有網(wǎng)絡(luò)拓展時的規(guī)模優(yōu)勢和成本優(yōu)勢；另外，在位者擁有由于網(wǎng)絡(luò)外部性和用戶鎖定所帶來的需求優(yōu)勢。由于在位者所擁有的這些優(yōu)勢，在電信業(yè)引入競爭的過程中，如果不對新進(jìn)入企業(yè)給予優(yōu)惠的扶持政策，新企業(yè)是不可能在短期內(nèi)成長為真正意義上的競爭對手的現(xiàn)在是60頁\一共有66頁\編輯于星期一第六章電信產(chǎn)業(yè)的管制

不對稱管制通過采取一系列管制政策，幫助新企業(yè)快速成長以培育市場競爭力量，實(shí)現(xiàn)有效競爭。電信業(yè)不對稱管制的具體手段包括：第一，要求原有電信壟斷企業(yè)向新進(jìn)入者以較低