關(guān)于中國法定退休年齡的探討

關(guān)于中國法定退休年齡的探討

［］C979［］A［］1002-3054(2009)04-0011-06中國法定退休年齡源自1951年頒布實(shí)施的《中華人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，該文件規(guī)定的退休年齡為：男性60歲、女性50歲。1955年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》，將女干部的退休年齡提高到55歲。這種存在性別差異的退休年齡規(guī)定一直沿用至今。一、法定退休年齡背景及相關(guān)爭論隨著中國人均預(yù)期壽命的大幅度提升以及中國的計(jì)劃生育政策的執(zhí)行，中國的人口結(jié)構(gòu)逐漸發(fā)生變化，在這樣的背景下，關(guān)于是否提高中國法定退休年齡的爭論始終存在。而該爭論在2000年原勞動和社會保障部社會保險(xiǎn)研究所提交的名為《中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測算與管理》報(bào)告前后，達(dá)到了白熱化程度。時(shí)至今日，有關(guān)該話題的爭論仍未停歇。在多年的爭論中，支持提高退休年齡的論據(jù)集中在以下幾個方面：可以緩解、解決養(yǎng)老保障基金缺口問題（李珍，1998；社會保險(xiǎn)研究所，2000；柳清瑞、苗紅軍，2004）；有助于應(yīng)對人口老齡化危機(jī)，其中包含退休年齡應(yīng)當(dāng)與平均壽命相關(guān)的觀點(diǎn)（鄧大松、王增文，2008）；與國際接軌（羅元文，2001）；兩性公平（靳軍，2002；郭文臣、于冰，2006）。而主張應(yīng)當(dāng)審慎對待提高退休年齡的論據(jù)，則多集中于對就業(yè)的擔(dān)心（張車偉，2004；李紹光，2005；劉鈞，2007）。在支持提高退休年齡的觀點(diǎn)中，“提高法定退休年齡以保證養(yǎng)老金收支均衡”的意見值得商榷。毫無疑問，提高法定退休年齡，對于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言是增收減支的，但是，本文認(rèn)為，據(jù)此作為提高法定退休年齡的依據(jù)有本末倒置的嫌疑。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目的在于保證勞動者不因?yàn)槟昀蠁适趧幽芰Χカ@得收入的能力，即“抵御老年風(fēng)險(xiǎn)”（李珍，1998）。任何關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的探討都應(yīng)是基于這一目標(biāo)。因此，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收支均衡應(yīng)該是基于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)目的的前提下追求的目標(biāo)，而不是第一目標(biāo)。如果養(yǎng)老保險(xiǎn)收支平衡是最重要的目標(biāo)，那么最簡單的均衡就是收支均為零。關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)性別間利益的探討，可參見高慶波、潘錦棠《關(guān)于中國企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變前后性別利益的比較分析》。而本文將致力于如下因素的分析與探討：退休年齡與人均壽命的關(guān)系、國際法定退休年齡現(xiàn)況與法定退休年齡變化對勞動力市場的影響分析。二、退休年齡與人均壽命中國建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度至今已有五十余年。隨著社會的不斷進(jìn)步，醫(yī)療水平的提高，人民群眾的平均預(yù)期壽命也大幅度提高了，退休年齡的資格要求卻一直沒有變化。按照中國人壽保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表的相關(guān)數(shù)據(jù)，則人均余命更高。在中國人壽保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表1990年～1993年中，0歲人口的平均余命為75.7歲[2](P256)；而在2005年公布的中國人壽保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表表明在2000年～2003年中，所有數(shù)據(jù)均至少提升了3歲。男性（非年金業(yè)務(wù)）0歲人口預(yù)期壽命為76.71歲，女性（非年金業(yè)務(wù)）0歲預(yù)期壽命為80.9歲，年金業(yè)務(wù)下兩性平均壽命至少提高了2歲[3]。從表1中數(shù)據(jù)可見：在建國初期，按照退休年齡資格要求，當(dāng)時(shí)的養(yǎng)老保障所能覆蓋的群體相當(dāng)有限，因而僅僅基于解放初期的標(biāo)準(zhǔn)得出中國的退休年齡應(yīng)該提高的結(jié)論顯然是不合適的。但是從表1數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排面臨著兩個問題：(1)不同群體間養(yǎng)老金成本收益差異較大。由于覆蓋范圍的原因，出現(xiàn)了相對較低的人均壽命與達(dá)到法定退休年齡人口高余命現(xiàn)象并存的情況，這種情況將導(dǎo)致擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍更加艱難。(2)女職工退休后領(lǐng)取退休金時(shí)間過長。作為再分配制度的一種，養(yǎng)老保險(xiǎn)致力于將養(yǎng)老保障的風(fēng)險(xiǎn)社會化。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)最基本的作用是強(qiáng)制個人在不同生命周期內(nèi)配置收入。無論養(yǎng)老保險(xiǎn)采用DB還是DC形式，都要求勞動者在工作時(shí)積累一部分財(cái)富，以供老年時(shí)消費(fèi)之用。因而，盡管形式不同，但繳費(fèi)均與老年時(shí)的養(yǎng)老金數(shù)額直接相關(guān)。按照現(xiàn)在的退休年齡規(guī)定，即使中國女職工從法定最低勞動年齡——16歲起參加工作，其工作時(shí)間與領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間的比例也接近于1∶1。這一比例將產(chǎn)生一個疑問：女性群體退休后養(yǎng)老金收入能否夠用？這里舉一個簡單的靜態(tài)例子來說明問題的嚴(yán)重性。假定人口自然增長率、工資增長率、實(shí)際利率均為0，各等年齡間隔人口比值均為1，假定繳費(fèi)比例為工資的a，在現(xiàn)收現(xiàn)付制(PAYG)下，可以推得：個人養(yǎng)老金＝0.01a*工資，即繳費(fèi)比例＝收入比例。積累制(FF)結(jié)論同上。顯然，在這樣的終生勞動與閑暇時(shí)間配置上，很難有滿意的各期收入水平。按照現(xiàn)行的繳費(fèi)率(28%)，女性退休后僅憑退休金生活將陷于貧困。眾所周知的是，中國實(shí)際退休年齡明顯低于法定退休年齡，因而，文章得出一個推測：退而不休是否將成為一種常態(tài)？三、世界法定退休年齡現(xiàn)況在現(xiàn)有關(guān)于提高退休年齡的探討中，很多文獻(xiàn)提及借鑒世界各國經(jīng)驗(yàn)作為論證提高退休年齡合理性的依據(jù)。被廣泛提到的實(shí)例如：美國退休年齡從65歲提高到67歲，日本、意大利、新西蘭、英國等均為65歲[4]。遺憾的是，以上被提及的實(shí)例往往缺乏更細(xì)致的探討。如美國，從1935年《社會保障法》頒布起，其退休年齡就是65歲。1983年里根政府簽署《社會保障法案》，規(guī)定從當(dāng)年至2015年，美國退休年齡將由65歲逐步提高到67歲，而且該法案的整個持續(xù)期間將直到2020年。另外，值得指出的是，在養(yǎng)老保障發(fā)展進(jìn)程中，OECD經(jīng)合組織國家不僅有提高退休年齡的情況，也有降低退休年齡的情況。表2是OECD國家中退休年齡變更的部分?jǐn)?shù)據(jù)。從以上數(shù)據(jù)可以看出，并不是所有發(fā)達(dá)國家都在提高退休年齡，即使是提高退休年齡，其幅度往往較小，而且經(jīng)歷的時(shí)間跨度通常很長。因而，僅憑部分OECD國家提高退休年齡的事例說明提高退休年齡的合理性，論證是不充分的。中國無論經(jīng)濟(jì)水平、受教育程度、工作條件、人均壽命乃至人口結(jié)構(gòu)均與發(fā)達(dá)國家有相當(dāng)?shù)牟罹?。本文特搜集整理了世界范圍?nèi)，具有法定退休年齡規(guī)定的170個國家和地區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)，并按照GDP水平分類整理。（見表3）從世界各國分組數(shù)據(jù)可以得出如下直觀印象：法定退休年齡，受到國家經(jīng)濟(jì)水平、老年人口比、人均預(yù)期壽命、人均健康預(yù)期壽命的影響[5](P183～189)。通常經(jīng)濟(jì)水平越高，老年人口負(fù)擔(dān)越大，人均預(yù)期壽命與人均健康預(yù)期壽命均較高，在這樣的背景下，這些高收入國家往往具有一個相對較高的法定退休年齡規(guī)定。需要指出的是，老年人口比較高的高收入國家具有較高的法定退休年齡規(guī)定這一情況，并不能完全被看作是出于老年保障收支平衡的考慮。在發(fā)達(dá)國家中，勞動者在法定退休年齡之外主動延長退休時(shí)間，往往具有相應(yīng)的提高養(yǎng)老金收益的條款，由此可以看出，提高法定退休年齡的舉措，更多是應(yīng)對勞動力供給不足的局面。至于中國的法定退休年齡規(guī)定與世界水平的比較，主要差異體現(xiàn)在女性退休年齡上。中國男性退休年齡與世界平均水平相去不遠(yuǎn)，而女性退休年齡則是世界上最低的國家之一（在170個國家和地區(qū)中，中國與科威特、斯威士蘭王國、斯里蘭卡、基里巴斯、所羅門群島、尼日利亞和中非共和國共計(jì)8個國家女性退休年齡最低，均為50歲）；而女性法定退休年齡與平均余命的差值，中國位列世界第八；中國勞動力男性勞動時(shí)間與退休時(shí)間比值[6]為4.07，接近世界發(fā)達(dá)國家水平，低于中國自身GDP所在組別均值；女性勞動時(shí)間與退休時(shí)間的比值則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家水平。四、對勞動力市場的影響法定退休年齡不僅是領(lǐng)取退休金的資格條件，而且，因?yàn)槠渚哂械膹?qiáng)制性（世界上有169個國家的退休年齡規(guī)定具有強(qiáng)制性[7]）而對勞動者的勞動權(quán)利具有限制作用。中國并沒有法定退休年齡(Statutorypensionableage)與提前退休年齡之分(Earlypensionableage[8])。在中國現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策下，勞動者退休后如果參與勞動，事實(shí)上可以同時(shí)獲得退休金和工資收入；相反，到了退休年齡不退休而繼續(xù)工作，則需要繼續(xù)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，且沒有養(yǎng)老金收益，單從養(yǎng)老保險(xiǎn)投資收益來看，明顯不夠經(jīng)濟(jì)。因而，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對參保者具有激勵提前退休并參與勞動的效應(yīng)。而相關(guān)數(shù)據(jù)（詳見表4）則驗(yàn)證了上文中提及的可能出現(xiàn)“退而不休”的推測。從表4可以看到，法定退休年齡之外依舊參與勞動的人口，在男性中占2.6%；而在女性中，50歲以后仍參與勞動力市場的比例高達(dá)9.3%，退而不休現(xiàn)象由此可見一斑。人口普查數(shù)據(jù)也可以從側(cè)面證實(shí)在相當(dāng)程度上存在退而不休現(xiàn)象。根據(jù)“五普”的相關(guān)數(shù)據(jù)，60歲以上的老年人就業(yè)人數(shù)為1280萬人，占全部老年人比例的9.9%。而在“三普”和“四普”數(shù)據(jù)中，這一比例更是達(dá)到了驚人的31.7%和28.6%。退而不休現(xiàn)象的存在，對勞動力市場的影響主要體現(xiàn)為兩個方面：一方面，這部分勞動者占用了就業(yè)機(jī)會，從而導(dǎo)致失業(yè)問題；另一方面，已退休的勞動者參與勞動，其收入為勞動收入+養(yǎng)老金，因而可以接受更低的工資，加劇勞動力市場的無序競爭。五、總結(jié)和建議當(dāng)前中國法定退休年齡問題主要是女性法定退休年齡偏低，將導(dǎo)致“退而不休”的現(xiàn)象。可以預(yù)期，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“新人”出現(xiàn)后，屆時(shí)在養(yǎng)老金收入水平進(jìn)一步降低的情況下，“退而不休”問題將更加嚴(yán)重。因而，為了使養(yǎng)老金能夠保障退休者的生活，為了保證具有勞動能力時(shí)的勞動權(quán)，需要適當(dāng)提高女性的法定退休年齡。鑒于目前的情況，提高女性退休年齡到60歲以內(nèi)，對于勞動力市場的影響較小。因?yàn)榕?0歲以后，還在工作的勞動者數(shù)量很少，這意味著如果提高退休年齡超過60歲，則每提高一歲，就會相應(yīng)增加近一年的勞動力人口供給。而正如張車偉所指出的，中國城鎮(zhèn)單位每年大約有300萬左右的人退休，按照女性在城鎮(zhèn)單位中的比重估算，女性退休年齡提高一年，應(yīng)該是增加120萬左右。而在50～55歲年齡組中，因?yàn)橥硕恍莠F(xiàn)象的存在，提高退休年齡增加的勞動供給并不是嚴(yán)格的一比一的關(guān)系。由表4中的數(shù)據(jù)可以得到中國分性別各年齡段城鎮(zhèn)就業(yè)人口分布情況。按照現(xiàn)在的退休年齡規(guī)定，從2010年起，中國將迎來女性退休高峰期，男性退休高峰則從2020年開始；男性在2040年前后，女性在2030年前后，將出現(xiàn)已退休者大量增加，而法定退休年齡內(nèi)的勞動人口大幅度減少的情況。因而，提高女性退休年齡的方案在時(shí)間選取上，應(yīng)以可避開退休高峰，并可補(bǔ)充勞動力市場逆轉(zhuǎn)時(shí)的缺口為佳。同時(shí)，為了避免對勞動力市場短期帶來的沖擊，并考慮勞動人口趨勢的改變，小步漸進(jìn)方式是較好的選擇。因而，本文建議引入提早退休年齡(Earlypensionableage)，并調(diào)整女性退休年齡為：提早退休年齡為55歲，法定退休年齡60歲。具體方案為：從2010年開始，女性退休年齡每年調(diào)整3個月，女工直到2050年，女干部到2030年，逐步將退休年齡提高到60歲。這樣的調(diào)整既可以保證在2030年，將女工的退休年齡提高至55歲，解決女工養(yǎng)老金收益過低問題，又可以在2025年前后，應(yīng)對即將來臨的勞動適齡人口減少的局面。在前文提及的簡單靜態(tài)情況下，這一制度安排將使女工收入從繳費(fèi)率的1.38/1.99倍上升到1.99/3.02倍，很大程度解決女性退休后收入不足問題；而女性也可以根據(jù)自身情況在年齡范圍內(nèi)自主選擇退休與否，較之當(dāng)前的政策更為人性化；同時(shí)，該方案前期對勞動力市場的沖擊相對較小，易于與勞動力市場人口變動趨勢銜接。［收稿日期］2009-03-28注釋：①從精算角度出發(fā)，該差值不等于退休后生存時(shí)間，原因在于：(1)出生時(shí)預(yù)期壽命與參與決策時(shí)平均余命有差異，與退休時(shí)余命差異更大，而退休后生存時(shí)間是退休時(shí)平均余命的體現(xiàn)；(2)中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍有限，所以針對群體的數(shù)據(jù)并不能代表部分群體，綜合考慮，文中數(shù)據(jù)應(yīng)為低估。但該值卻被公眾廣泛接受，而且作為一個趨勢的反映，該差值在任意給定年齡也可計(jì)算出精算條件下的實(shí)際退休生存時(shí)間，因而該差值具有一定的參考價(jià)值。②王曉軍.社會保障精算原理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.③根據(jù)中國保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督委員會關(guān)于頒布《中國人壽保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)生命表(2000～2003)》的通知中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得來.原始數(shù)據(jù)見：/Porta10/InfoModule_5393/22495.htm.④OECDEconomicOutlook,/dataoecd/50/32/2088880.pdf.⑤高慶波.中國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式選擇評估[D].中國人民大學(xué)博士論文，2009.⑥在靜態(tài)條件下，假定勞動參與率恒定，則工作期／退休期比值為制度內(nèi)扶養(yǎng)比上限（因可能存在不繳費(fèi)現(xiàn)象，如果工作期必