基于新形勢(shì)下的公共政策績(jī)效審計(jì)研究

基于新形勢(shì)下的公共政策績(jī)效審計(jì)研究

公共政策評(píng)估尤其是政策績(jī)效評(píng)估工作目前并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。如我國(guó)尚沒(méi)有設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，或明確規(guī)定哪些部門(mén)承擔(dān)政策評(píng)估的職能，而在一定程度上承擔(dān)一些政策評(píng)估工作的組織，比如我國(guó)各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)內(nèi)設(shè)的政策研究部門(mén)，從功能設(shè)置上說(shuō)更多是有關(guān)決策部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)或參謀機(jī)構(gòu)，存在政策研究、制定、評(píng)估等角色合一的問(wèn)題，不利于對(duì)政策進(jìn)行全面、深入、獨(dú)立的評(píng)估和考量。在我國(guó)目前的行政管理體制中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，從審計(jì)機(jī)關(guān)職能、審計(jì)工作定位、審計(jì)工作程序方法、審計(jì)人員技能等角度，審計(jì)機(jī)關(guān)基本具備開(kāi)展公共政策績(jī)效評(píng)估的條件，能以相對(duì)獨(dú)立的身份和地位、通過(guò)開(kāi)展相關(guān)審計(jì)工作，對(duì)公共政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)、分析和評(píng)估。與此同時(shí)，從審計(jì)事業(yè)的發(fā)展規(guī)律看，審計(jì)工作需要在法律法規(guī)框架下，不斷推動(dòng)自身發(fā)展，積極調(diào)整戰(zhàn)略定位，積極拓寬審計(jì)領(lǐng)域和深化審計(jì)成果，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)職能作用。目前，積極而廣泛地開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)不僅具有理論發(fā)展的必然性，現(xiàn)實(shí)的緊迫性，也具備了比較強(qiáng)的實(shí)踐可行性。開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)的必然性開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)首先是審計(jì)理論發(fā)展的必然要求。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）將績(jī)效審計(jì)的對(duì)象定義為“政策”、“項(xiàng)目”、“組織”和“管理”。政策居于項(xiàng)目、組織、活動(dòng)之上，事實(shí)上，在政策績(jī)效審計(jì)之中，可能同時(shí)包含了對(duì)后三者的審計(jì)，因此，它既具有后三者的特點(diǎn)，又具有更大的綜合性和復(fù)雜性。公共政策績(jī)效審計(jì)通過(guò)對(duì)公共政策的效益、效率和價(jià)值進(jìn)行綜合判斷和評(píng)價(jià)，不僅有助于為政策延續(xù)、改進(jìn)和終止提供重要依據(jù)，而且還決定著政府部門(mén)的工作質(zhì)量和價(jià)值導(dǎo)向，最終影響著公共資源的優(yōu)化配置方向和公共部門(mén)的良好社會(huì)形象，屬于政府審計(jì)的最高層次。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展對(duì)審計(jì)工作提出了新的更高的要求，強(qiáng)調(diào)審計(jì)要發(fā)揮預(yù)防性和建設(shè)性作用，并注重從制度和機(jī)制上提出解決問(wèn)題的對(duì)策和建議。劉家義審計(jì)長(zhǎng)的“免疫系統(tǒng)”理論正是適應(yīng)這一形勢(shì)而提出的。作為一種基于我國(guó)審計(jì)實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新，它要求國(guó)家審計(jì)必須服務(wù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全運(yùn)行需要，服務(wù)于國(guó)家的宏觀調(diào)控；同時(shí)，它把提出建設(shè)性意見(jiàn)、完善制度、健全體制機(jī)制作為審計(jì)工作的重要任務(wù)（崔孟修，2008）。而國(guó)家審計(jì)要真正發(fā)揮其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“免疫”作用，就必須首先從政策層面加以關(guān)注和考察，促進(jìn)政策制定過(guò)程的科學(xué)化和規(guī)范化（劉寰，2009）。開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)也是公共管理理論發(fā)展的必然要求。自從上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)管理發(fā)生了顯著的轉(zhuǎn)變，曾經(jīng)在上世紀(jì)的大部分時(shí)間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板（僵化）、層級(jí)官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的（新）公共管理形式。這種轉(zhuǎn)變并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化（陳振明，2000）。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了“新公共管理”理論的深刻影響。隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論及實(shí)踐模式近年來(lái)越來(lái)越不適應(yīng)與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理要求，其基本理論、假定、原則或信條，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都受到人們的普遍懷疑，遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新公共管理理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)體制的創(chuàng)新改變政府職能，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入改善政府績(jī)效，通過(guò)增強(qiáng)政府公務(wù)員的“管理”和“服務(wù)”意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，同時(shí)注意研究借鑒當(dāng)代工商管理領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)。在新的理論范式下，公共管理很大程度上以“3E”（經(jīng)濟(jì)、效率和效益）為追求目標(biāo)，而這一點(diǎn)正契合了績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)面臨著與西方國(guó)家相同的國(guó)際背景，而且正處在由計(jì)劃向市場(chǎng)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求建立起一套與之相適應(yīng)的政府宏觀調(diào)控機(jī)制，要求政府轉(zhuǎn)變職能，處理好政府與市場(chǎng)、企業(yè)與社會(huì)的關(guān)系，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府。新的公共管理理論對(duì)于我國(guó)政府職能及運(yùn)行的轉(zhuǎn)變同樣具有重要的借鑒意義。公共政策績(jī)效審計(jì)既是新的公共管理模式下的必然要求，反過(guò)來(lái)也有助于促進(jìn)政府運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變。作為政府決策的產(chǎn)物，政策以有效解決社會(huì)公共問(wèn)題為訴求和行為對(duì)象，本質(zhì)上是關(guān)于社會(huì)資源的權(quán)威分配形式。在倡導(dǎo)治理和公民參與的今天，首先是政策的制定越來(lái)越受到社會(huì)各界的重視與關(guān)注。同時(shí)作為一種比較廣泛的行為規(guī)范，公共政策的實(shí)施通常具有比較明顯的經(jīng)濟(jì)后果，影響著相關(guān)群體的行為。公共政策績(jī)效審計(jì)，在關(guān)注對(duì)某項(xiàng)政策的正面實(shí)施效應(yīng)的同時(shí)，也關(guān)注所謂“政府失靈”的問(wèn)題，即由于政府的介入而導(dǎo)致的價(jià)格尋租以及市場(chǎng)公正性的破壞（王瑞祥，2003）。相對(duì)于其他于績(jī)效審計(jì)方式，公共政策績(jī)效審計(jì)在改進(jìn)政府管理模式上具有更為直接而顯著的影響。開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)更是實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求?？茖W(xué)發(fā)展觀在強(qiáng)調(diào)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、效能標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)等事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公正、以人為本、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等最基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，它不僅適合我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和基本國(guó)情，更順應(yīng)了公共政策的發(fā)展趨勢(shì)，可以成為我國(guó)公共政策審計(jì)與評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)（郭漸強(qiáng)，2006）。開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)的緊迫性開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)首先是由我國(guó)當(dāng)前特殊的經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)發(fā)展階段的緊迫要求所決定的。就經(jīng)濟(jì)體制來(lái)看，我國(guó)依然處在向一個(gè)完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)渡期，政府肩負(fù)著推動(dòng)改革、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能，國(guó)家有關(guān)改革和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的措施是否得當(dāng)、是否得到有效執(zhí)行，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。另外，從社會(huì)發(fā)展的階段性特征看，改革開(kāi)放三十年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持著高速增長(zhǎng)，但與此同時(shí)，資源被大量消耗，環(huán)境遭受較大破壞，貧富差距仍然較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)是否能夠在未來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，很大程度上依賴于公共政策能否及時(shí)有效地彌補(bǔ)市場(chǎng)手段的“失靈”。然而，在公共事務(wù)逐漸增加，可支配資源十分有限的今天，如何妥善地分配資源，提高資源的利用率成為重要的問(wèn)題，并且隨著政府職能的不斷擴(kuò)大，公共政策問(wèn)題已經(jīng)影響到整個(gè)社會(huì)的利益（李瑛等，2006）。過(guò)去人們認(rèn)為的政策一旦由法律通過(guò)，投入了人力、物力、財(cái)力進(jìn)行實(shí)施，那么政策效果就是可以預(yù)期的，也是可以感覺(jué)到的，但事實(shí)并非如此。公共政策績(jī)效審計(jì)的目的就在于了解公共政策的各種效果，并推動(dòng)資源與利益的再分配。目前，這種審計(jì)通常以既定的政策目標(biāo)為前提，只關(guān)注政策的執(zhí)行情況和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并不質(zhì)疑政策目標(biāo)本身，但隨著審計(jì)職能的延伸，政策目標(biāo)本身也很可能成為審計(jì)關(guān)注的對(duì)象。另外，審計(jì)還可以在公共政策的制定與出臺(tái)之前，通過(guò)相關(guān)的審計(jì)調(diào)查，為后續(xù)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策提供準(zhǔn)確的決策依據(jù)。隨著中國(guó)政府行政體制改革的不斷深入，開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)的緊迫性也在不斷增加。推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化和程序化，加快以行政管理體制改革為重點(diǎn)的政治體制改革步伐，是我們國(guó)家近一段時(shí)期的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》中指出，要推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制。這些都為審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)提供了機(jī)遇，同時(shí)也提出了需求。審計(jì)機(jī)關(guān)要在推動(dòng)民主化進(jìn)程和深化政治體制改革方面發(fā)揮積極的作用，必須關(guān)注政府績(jī)效，尤其是公共政策的績(jī)效，關(guān)注政府在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，揭露和反映政府政策制定及執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議。事實(shí)上，目前我國(guó)公共政策的評(píng)價(jià)體系完全沒(méi)有建立起來(lái)。無(wú)論是在理論研究，還是在經(jīng)驗(yàn)研究中，這一領(lǐng)域的進(jìn)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，隨著國(guó)有企業(yè)改制和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展，下崗工人（失業(yè)）的數(shù)目非常龐大，政府為此出臺(tái)了一系列的措施幫助下崗工人再就業(yè)，既包括技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)幫助等項(xiàng)目，也包括稅收減免、提供補(bǔ)貼等優(yōu)惠措施。那么這些政策是不是真正有效，多大程度上有效？準(zhǔn)確回答這些問(wèn)題，對(duì)于中國(guó)政府的決策是迫切需要的。一方面，公共政策的背后是資金支持，政府收入來(lái)自于納稅人的貢獻(xiàn)，政府有責(zé)任把這些資金配置到最有效的項(xiàng)目上去，這需要提供數(shù)量上的評(píng)估，另一方面作為發(fā)展中國(guó)家，許多地方需要政府資金支持，政府需要把有限的資金配置到最能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目上去，這也必須建立在可信的評(píng)估之上。因此，公共政策的績(jī)效審計(jì)在中國(guó)是一個(gè)非常迫切而發(fā)展又相對(duì)滯后的領(lǐng)域。（余向榮，2006）國(guó)際環(huán)境的改變也加劇了我國(guó)公共政策績(jī)效審計(jì)的迫切性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的演進(jìn)，世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期及其風(fēng)險(xiǎn)對(duì)我國(guó)的影響日益增大，各種國(guó)際勢(shì)力以無(wú)孔不入的方式侵襲我國(guó)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨如何保障安全的問(wèn)題（張炳功，2009）。公共政策績(jī)效審計(jì)通過(guò)對(duì)政策的密切監(jiān)控，可以及時(shí)對(duì)公共政策的效果進(jìn)行評(píng)估，適時(shí)調(diào)整相關(guān)的政策，并減少不適當(dāng)?shù)墓舱邔?duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干擾。開(kāi)展公共政策績(jī)效審計(jì)的可行性近年來(lái)，各國(guó)無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中都對(duì)公共政策績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了積極探索，從而為更廣泛地開(kāi)展政策績(jī)效審計(jì)提供了可行性。實(shí)際上，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)作為政策評(píng)估的主體在國(guó)外已有先例，如法國(guó)審計(jì)法院就被賦予公共政策評(píng)估的職能，法國(guó)國(guó)家審計(jì)法院可與大區(qū)審計(jì)法庭聯(lián)合對(duì)地方公共政策進(jìn)行評(píng)估，專門(mén)設(shè)立大區(qū)評(píng)估委員會(huì)，由公務(wù)員、民選議員和評(píng)估專家組成。評(píng)估專家要在評(píng)估后擬出評(píng)估報(bào)告，送大區(qū)評(píng)估委員會(huì)對(duì)其審核，然后提交中央政府批準(zhǔn)后公布（奚長(zhǎng)興，2005）。韓國(guó)是較早就開(kāi)始進(jìn)行公共政策績(jī)效評(píng)估，并將其納入政府績(jī)效評(píng)估的國(guó)家。2001年韓國(guó)通過(guò)了《政策評(píng)估框架法案》，對(duì)政策評(píng)估原則、評(píng)估主體、評(píng)估類型、評(píng)估程序、評(píng)估結(jié)果的使用和公開(kāi)等內(nèi)容，都做出了明確、詳細(xì)的規(guī)定。這項(xiàng)法案的出臺(tái)對(duì)韓國(guó)政府公共政策績(jī)效評(píng)估的廣泛、深入開(kāi)展，起到了極大的推動(dòng)作用。2003年9月美國(guó)政府正式頒布了《政策規(guī)定績(jī)效分析》文件，對(duì)實(shí)施公共政策績(jī)效評(píng)估作了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)審計(jì)工作者，從績(jī)效審計(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、政策運(yùn)行等角度對(duì)政策審計(jì)進(jìn)行了具有中國(guó)特色的探索，取得了豐碩的研究成果。如2005年，審計(jì)署特派辦對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)稅優(yōu)惠政策進(jìn)行的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，以評(píng)估開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策為主線的調(diào)查報(bào)告得到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，得到了商務(wù)部、財(cái)政部、國(guó)土資源部和國(guó)家稅務(wù)總局等相關(guān)部門(mén)的積極回應(yīng)，取得了良好的調(diào)查效果。另外，天津市審計(jì)局課題組（2006）在《關(guān)于開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查的分析與思考》一文中，將專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查分為以單位為載體、以項(xiàng)目為載體、以資金為載體和以政策為載體等四種類型。以政策為載體的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查就是對(duì)政策執(zhí)行情況或健全程度開(kāi)展的調(diào)查。實(shí)證研究顯示，2001至2004年以政策為載體的審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目數(shù)占全部專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目數(shù)的17，2%?？傮w來(lái)看，雖然我國(guó)在公共政策績(jī)效審計(jì)方面目前開(kāi)展得還不多，但也有了一些成功的實(shí)踐，特別是針對(duì)體制、機(jī)制、制度和政策等提出的審計(jì)建議，效果比較明顯。由于所處的外部環(huán)境的變化以及自身戰(zhàn)略定位向“免疫系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)變，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)政府審計(jì)實(shí)踐