田園城市建設(shè)運(yùn)行機(jī)制的研究

PAGEPAGE1田園城市建設(shè)運(yùn)行機(jī)制的研究公共體育服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，在構(gòu)建公共服務(wù)體系中占有舉足輕重的地位。運(yùn)用實(shí)地考察、制度分析、理論建構(gòu)等研究方法，對(duì)成都市在建設(shè)現(xiàn)代田園城市進(jìn)程中的公共體育服務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，建設(shè)公共體育服務(wù)體系是現(xiàn)代田園城市發(fā)展的重要內(nèi)容，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中存在公共體育服務(wù)法規(guī)文本不完善、體育供給有限、體育組織不健全、體育需求多元化得不到滿足等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一、引言自２００９年成都確立建設(shè)現(xiàn)代田園城市歷史定位和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)以來(lái)，成都在構(gòu)建世界級(jí)國(guó)際化城市、西部中心城市、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等領(lǐng)域取得了顯著成效。公共體育服務(wù)作為成都建設(shè)現(xiàn)代田園城市進(jìn)程中公共服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，與建設(shè)現(xiàn)代田園城市相輔相成。伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變以及社會(huì)治理體系與治理能力的建設(shè)，成都公共體育服務(wù)已經(jīng)基本完成社區(qū)體育設(shè)施全覆蓋、城鄉(xiāng)體育統(tǒng)籌發(fā)展。為進(jìn)一步完成現(xiàn)代田園城市戰(zhàn)略規(guī)劃，全面構(gòu)建親民、便民、惠民、利民的公共體育服務(wù)體系，有必要對(duì)成都公共體育服務(wù)現(xiàn)存的主要問(wèn)題、影響因素進(jìn)行深入剖析，以期為建成現(xiàn)代田園城市公共體育服務(wù)體系提供參考。體育是公共服務(wù)的重要內(nèi)容?！绑w育公共服務(wù)”是提供體育公共產(chǎn)品和體育服務(wù)的行為總稱。它不僅豐富了公眾的文化生活，也是公眾更廣泛地參與社會(huì)體育活動(dòng)的條件和基礎(chǔ)，具有福利性、公共性、多樣性、便利性和增值性等特性［１］。“公共體育服務(wù)”是公共服務(wù)中的體育服務(wù)，“體育公共服務(wù)”是體育的公共服務(wù)，在某種意義上講，二者概念略有不同，其實(shí)質(zhì)基本一致?！肮搀w育服務(wù)”屬于社會(huì)公共服務(wù)的范疇，是指實(shí)現(xiàn)與保障社會(huì)居民的基本體育權(quán)益，以政府為主導(dǎo)，依據(jù)各種法律法規(guī)，通過(guò)多種方式和途徑提供多元化的公共體育產(chǎn)品的公共行為的總稱［２］。就公共體育服務(wù)體系的本義而言，它是指為滿足公共體育需求而提供的各種要素和創(chuàng)造的各種條件的總稱。作為公共體育服務(wù)的提供者，要?jiǎng)?chuàng)造必要條件以保證把公共體育服務(wù)提供給公眾，而提供公共體育服務(wù)的要素和條件構(gòu)成了具有相互聯(lián)系和影響的整體［３］。國(guó)家體育總局劉鵬局長(zhǎng)指出：“基本公共體育服務(wù)具有公益性、普遍性、基本性和文化性四個(gè)鮮明特征”。二、調(diào)控體育法規(guī)制度的政策體系構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制（一）完善體育政策、制度與法規(guī)體育法規(guī)是指保障體育運(yùn)行的所有制度、法律、規(guī)章等有機(jī)統(tǒng)稱，是促進(jìn)公共體育服務(wù)有序運(yùn)行的基石。地方公共體育服務(wù)法律法規(guī)是嚴(yán)格遵循和依照國(guó)家公共體育相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合自身實(shí)際與發(fā)展特色而制定的。在《體育法》、《全民健身計(jì)劃綱要》等國(guó)家體育法規(guī)出臺(tái)后，成都市結(jié)合全民健身運(yùn)動(dòng)的實(shí)際需求，相繼出臺(tái)了《成都市體育條例》、《成都市全民健身?xiàng)l例》、《成都市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（２００９年－２０２０年）》、《成都市全民健身發(fā)展綱要》以及《運(yùn)動(dòng)成都條例》等相關(guān)體育法規(guī)。在全民健身與體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好的趨勢(shì)下，雖然宏觀方面的法規(guī)、政策均有出臺(tái)，但是在涉及基層百姓日益增長(zhǎng)的多元化體育需求的體育活動(dòng)創(chuàng)設(shè)、體育設(shè)施建設(shè)與管理、體育社會(huì)組織培育與管理、體育權(quán)益保障等方面還有待進(jìn)一步完善。政策法規(guī)是促進(jìn)公共體育服務(wù)發(fā)展的有力保障，也是制約與維護(hù)公共體育服務(wù)步入正軌與有序運(yùn)行的約束手段。成都市公共體育服務(wù)在政策法規(guī)建設(shè)方面仍然處于起步階段，在現(xiàn)有已出臺(tái)實(shí)施的體育法規(guī)中，絕大部分法規(guī)文件都是關(guān)于全民健身、體育產(chǎn)業(yè)、競(jìng)技體育領(lǐng)域方面的，這也與國(guó)家體育發(fā)展主體相吻合。但是關(guān)于公共體育服務(wù)建設(shè)、休閑運(yùn)動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、體育權(quán)益保障、體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)與社會(huì)化等關(guān)乎老百姓體育需求與切身體育權(quán)益的政策法規(guī)文件卻少之又少。因而，政策法規(guī)的不健全成為影響成都公共體育服務(wù)質(zhì)量與效益的重要因素，造成公共體育服務(wù)領(lǐng)域的秩序混亂、結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定以及相關(guān)公民體育權(quán)益得不到保障。（二）明確政府公共體育服務(wù)職責(zé)政府是公共服務(wù)的主角，在公共服務(wù)體系中占有絕對(duì)主導(dǎo)地位。在政府的主導(dǎo)運(yùn)行與堅(jiān)強(qiáng)調(diào)控管理下，公共體育服務(wù)能夠充分植入社會(huì)公共服務(wù)體系，充分與市民的切身需求與利益保障相互掛鉤，從而走上科學(xué)發(fā)展之路。在新一屆政府強(qiáng)調(diào)小政府、大社會(huì)的治理戰(zhàn)略思想下，在構(gòu)建具有中國(guó)特色的公共服務(wù)體系進(jìn)程中，應(yīng)進(jìn)一步明確政府在公共體育服務(wù)過(guò)程中的職責(zé)，充分發(fā)揮政府在公共體育服務(wù)規(guī)劃、指導(dǎo)、籌資、管理與評(píng)價(jià)過(guò)程中的作用。傳統(tǒng)的以政府為主體、社會(huì)為補(bǔ)充的大政府、小社會(huì)發(fā)展格局已經(jīng)被打破，在走社會(huì)化、市場(chǎng)化與專業(yè)化的社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，充分發(fā)揮政府的自我職責(zé)與專業(yè)功效，有效促進(jìn)政府與社會(huì)、市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，將主導(dǎo)與主體、政府與社會(huì)充分對(duì)接，促使在建設(shè)公共體育服務(wù)過(guò)程中的政府職能轉(zhuǎn)變，提升政府在公共體育服務(wù)中的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。一是政府在購(gòu)買公共體育服務(wù)過(guò)程中實(shí)際角色應(yīng)發(fā)展轉(zhuǎn)變?；诎l(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，即通過(guò)健全的法規(guī)，與私人資本建立合作伙伴關(guān)系，提出我國(guó)政府購(gòu)買公共體育服務(wù)的路徑，準(zhǔn)確界定購(gòu)買范圍及方式，同時(shí)改革體育管理體制，明確政府在購(gòu)買中的角色，培育體育非營(yíng)利組織等承接主體。其具體職責(zé)如承擔(dān)與完善公共體育政策法規(guī)；監(jiān)管公共體育服務(wù)的正常運(yùn)行；創(chuàng)造良好、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，等等。二是明確各級(jí)政府的公共體育服務(wù)職責(zé)。明確主體責(zé)任與責(zé)任分工，通過(guò)制定完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)范圍、責(zé)任分類來(lái)突出各行政單位的職責(zé)與承擔(dān)范圍。（三）建立完善的公共體育財(cái)政保障機(jī)制經(jīng)濟(jì)是一切發(fā)展的基礎(chǔ)，公共體育服務(wù)的長(zhǎng)效運(yùn)行離不開(kāi)強(qiáng)有力的財(cái)政支撐。從現(xiàn)實(shí)公共體育服務(wù)發(fā)展來(lái)看，我國(guó)公共體育服務(wù)的發(fā)展只有地方政府的推動(dòng)，缺乏中央政府有效的政策和財(cái)政支持，缺乏我國(guó)公共體育服務(wù)發(fā)展的整體性規(guī)劃，對(duì)如何平衡區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平和公眾體育需求缺少有效的措施［４］。政府財(cái)政單方面的投資格局已經(jīng)不能適應(yīng)公共服務(wù)發(fā)展的要求，在公共體育服務(wù)體系構(gòu)建過(guò)程中，更需要全社會(huì)的支持，將民間資本、企業(yè)單位，甚至個(gè)人融資全部植入到公共體育服務(wù)過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)與激發(fā)社會(huì)資本注入公共體育服務(wù)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在財(cái)政注入的方式上，改變單向依賴政府投資的方式，在資金來(lái)源上突出政府、社會(huì)、市場(chǎng)的多元化格局；在資金管理方式上注重共同管理與維護(hù)、相互監(jiān)管的運(yùn)行模式，從而確保了公共體育服務(wù)的資金來(lái)源和運(yùn)轉(zhuǎn)保障，有利于公共體育服務(wù)的長(zhǎng)效可持續(xù)運(yùn)行。財(cái)政保障機(jī)制是全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)下的戰(zhàn)略手段。財(cái)政是落實(shí)黨和國(guó)家大政方針的物質(zhì)基礎(chǔ)、政策工具、體制保障和監(jiān)管手段，一定的財(cái)政體制總是與一定的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，一定的發(fā)展目標(biāo)對(duì)財(cái)政體制的安排起著決定作用。財(cái)政體制既是國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保障，同時(shí)也是國(guó)家引導(dǎo)和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略的政策工具和手段。財(cái)政體制與發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系始終處于一種動(dòng)態(tài)的適應(yīng)過(guò)程中，當(dāng)財(cái)政體制與發(fā)展戰(zhàn)略不匹配時(shí)，發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)和體制保障。從財(cái)政體制的角度看，主要表現(xiàn)為對(duì)公共服務(wù)投入的不足，政府擔(dān)負(fù)起了從文化服務(wù)供給到生產(chǎn)和分配的全部職能，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政撥款也面臨許多嚴(yán)峻的問(wèn)題。針對(duì)國(guó)家下達(dá)的公共體育服務(wù)的惠民項(xiàng)目，不乏存在許多虛報(bào)項(xiàng)目效益、完成次數(shù)、套取國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼、文化服務(wù)供給的表面化與形式化。因?yàn)閲?guó)家政策的某些模棱兩可，出現(xiàn)了許多可預(yù)見(jiàn)性的制約因素，而這些制約因素使公共體育服務(wù)建設(shè)得不到國(guó)家財(cái)政支持，無(wú)法獲得體制內(nèi)的財(cái)政支持，也就不能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。三、強(qiáng)化體育組織與產(chǎn)品供給的體系構(gòu)建與運(yùn)行機(jī)制（一）不斷強(qiáng)化體育組織建設(shè)體育組織是公共體育服務(wù)的實(shí)踐者，也是公共體育服務(wù)體系建設(shè)的重要指引者。激發(fā)體育組織的有效運(yùn)作，有利于提高公共體育服務(wù)的質(zhì)量。在轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，體育組織的拓展與激發(fā)是當(dāng)下建設(shè)公共體育服務(wù)體系的重要內(nèi)容。根據(jù)張光亮對(duì)成都市民關(guān)于公共體育組織服務(wù)滿意度的調(diào)查顯示，缺乏專業(yè)人員指導(dǎo)與健身方法是影響老百姓健身滿意度的兩大因素［５］。為了滿足成都市民的實(shí)際體育運(yùn)動(dòng)需要，成都市體育局聯(lián)合社科聯(lián)、教育局、民政局、民間協(xié)會(huì)等多個(gè)機(jī)構(gòu)，成立了體育學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、體育賽事活動(dòng)策劃運(yùn)用機(jī)構(gòu)、體育新聞宣傳報(bào)道機(jī)構(gòu)、體育健身指導(dǎo)協(xié)會(huì)、各運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)等不同類型的體育組織機(jī)構(gòu)，為進(jìn)一步構(gòu)建公共體育服務(wù)體系的多元化格局提供了組織支撐。體育組織的發(fā)展和壯大要從基層的體育組織建設(shè)以及體育人才的培養(yǎng)開(kāi)始，這就要求我們?cè)诠ぷ髦兄匾曅⌒徒∩斫M織的發(fā)展和體育愛(ài)好者的培養(yǎng)。一個(gè)體育“能人”或體育愛(ài)好者往往能夠以自己的體育魅力集結(jié)一個(gè)體育組織。總之，在體育組織的建設(shè)過(guò)程中，我們要堅(jiān)持“以人抓組織”的工作思路，依靠這些體育“能人”發(fā)展體育組織。（二）切實(shí)重視各種體育需求任何人都享有最基本的體育發(fā)展權(quán)利。隨著現(xiàn)代田園城市建設(shè)的發(fā)展，成都市居民在體育需求上越來(lái)越呈現(xiàn)出個(gè)性化和多元化的發(fā)展趨勢(shì)，日漸凸顯出個(gè)性、休閑、戶外、新潮等特點(diǎn)。為了滿足市民的各種體育需求，這就要求公共體育服務(wù)體系除了提供各種接地氣、親百姓、重實(shí)用的體育服務(wù)內(nèi)容外，還要求這些服務(wù)具有個(gè)性化、前沿性的特點(diǎn)。（三）持續(xù)保障體育供給渠道體育公共服務(wù)供給是指公共服務(wù)體系提供體育產(chǎn)品、體育服務(wù)和體育賽事信息等，良好的、有序的體育服務(wù)供給是實(shí)現(xiàn)公民體育權(quán)利的重要保證。筆者通過(guò)對(duì)成都市公共體育服務(wù)中的體育信息、體育服務(wù)、體育活動(dòng)、體育人才、體育資金等供給現(xiàn)狀的實(shí)地調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，成都所有區(qū)縣將在２０１７年完成“一場(chǎng)一館一池兩中心”建設(shè)，構(gòu)建起城鄉(xiāng)居民更加均衡的全民健身公共服務(wù)?！耙粓?chǎng)一館一池兩中心”，即一個(gè)體育場(chǎng)，一個(gè)體育館，一個(gè)游泳池，全民健身活動(dòng)中心和國(guó)民體質(zhì)中心。將逐步構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、自然村（居住小區(qū)）五級(jí)健身設(shè)施體系，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、自然村（居住小區(qū)），將重點(diǎn)完善文體活動(dòng)場(chǎng)所功能設(shè)施配套，全市公益性體育場(chǎng)館也將實(shí)行對(duì)外開(kāi)放。四、以整體的思維綜合構(gòu)建成都市公共體育服務(wù)體系與運(yùn)行機(jī)制（一）逐步消除供給與需求的不匹配供給與需求是生產(chǎn)與輸入兩個(gè)不同環(huán)節(jié)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論，將供給與需求有效對(duì)接將有助于實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)質(zhì)量的提升和提高人民群眾參與體育健身活動(dòng)的普及度。做好公共體育服務(wù)的有效供給與人民群眾日益增長(zhǎng)的不同體育需求之間的有效對(duì)接將是提高公共體育服務(wù)質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。供給與需求的不匹配一般發(fā)生在需求大于供給。目前，社會(huì)群眾對(duì)于體育專業(yè)指導(dǎo)人員以及場(chǎng)地都有了更大的需求量，但是供求方式還停留在傳統(tǒng)的從中央到地方，供給主體如何組織供給與生產(chǎn)的過(guò)程。市場(chǎng)商業(yè)化供給與社區(qū)自我供給的模式在成都社區(qū)已有了明顯的成效，各類文化場(chǎng)館建設(shè)、文化設(shè)施和設(shè)備投入等，都是可行可見(jiàn)的。如今成都市公共體育服務(wù)建設(shè)將重心放在了單向的公共體育供給領(lǐng)域，例如突出了體育賽事活動(dòng)舉辦、體育健身活動(dòng)指導(dǎo)、社會(huì)體育指導(dǎo)員培訓(xùn)、體育信息宣傳報(bào)道等，但是這些體育供給并不是成都市民最迫切需要的，即沒(méi)有將公共體育服務(wù)供給與廣大人民群眾的體育需求高效對(duì)接。供求之間的失衡已經(jīng)發(fā)展成為影響成都公共體育服務(wù)質(zhì)量的重要因素，做好公共體育服務(wù)供求之間的平衡必將成為成都公共體育服務(wù)發(fā)展的核心內(nèi)容。（二）不斷克服政府與社團(tuán)職能的不到位在體育日益走向社會(huì)化、市場(chǎng)化與行業(yè)化的管理趨勢(shì)下，充分調(diào)動(dòng)與發(fā)揮社會(huì)體育組織社團(tuán)的巨大功能和社會(huì)效益將是公共體育服務(wù)領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)。然而，由于我國(guó)傳統(tǒng)的大政府、小社會(huì)管理模式，加之，社會(huì)體育團(tuán)體的勢(shì)力與功能發(fā)揮得不到相應(yīng)的體現(xiàn)，致使長(zhǎng)期以來(lái)體育社會(huì)團(tuán)體的建立、運(yùn)行、評(píng)估與發(fā)展都處于基層化、小范圍化和無(wú)組織化狀態(tài)。雖然成都市社會(huì)體育團(tuán)體已經(jīng)日益茁壯成長(zhǎng)起來(lái)，但是總體來(lái)看，成都市體育社團(tuán)的種類與影響力還不夠強(qiáng)，還不能成為百姓體育需求的訴求代表，在體育與社會(huì)服務(wù)能力方面仍處于較弱地位，從而為其行使相應(yīng)的體育服務(wù)功能帶來(lái)障礙?，F(xiàn)如今最大的問(wèn)題就在于不斷克服體育社團(tuán)在職能、責(zé)任上的缺陷。政府與社團(tuán)的銜接以及隨著小政府、大社會(huì)的社會(huì)治理戰(zhàn)略逐步推進(jìn)，體育社會(huì)團(tuán)體的建立、運(yùn)作、評(píng)價(jià)與發(fā)展必定會(huì)迎來(lái)新的春天。（三）持續(xù)激活社會(huì)體育組織