關于發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略思考

關于發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略思考國務院發(fā)展研究中心張忠法國家節(jié)水灌溉北京工程技術研究中心高占義、楊繼富一、發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的戰(zhàn)略地位隨著農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟迅速發(fā)展，我國水資源短缺問題日益突出。為促進經(jīng)濟社會與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，黨的十五屆五中全會提出“水資源可持續(xù)利用是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略問題，核心是提高用水效率，要把節(jié)水放在突出位置”。改革開放以來，特別是“九五”期間，我國農(nóng)業(yè)節(jié)水工作取得較大進展，但依然存在節(jié)水意識淡薄，管理粗放，投入不足，政策不配套等問題，尚未建立良性的發(fā)展機制，發(fā)展速度和規(guī)模遠不適應新形勢下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求。節(jié)水是全社會的共同責任，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水是建設節(jié)水型社會的重要組成部分，尤為緊迫突出。加快建立節(jié)水型農(nóng)業(yè),爭取用10年左右時間使我國農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè)得到全面推發(fā)展，這不僅對調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要意義，而且對于保障城市和工業(yè)用水、保障國家糧食安全、水安全及生態(tài)環(huán)境安全，促進農(nóng)業(yè)及國民經(jīng)濟快速健康發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。二、發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水的指導思想、任務目標和布局1．指導思想從我國國情出發(fā)，以提高農(nóng)業(yè)用水效率、效益為中心，以促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整、增加農(nóng)民收入、建立節(jié)水高效農(nóng)業(yè)為目標，以建立支撐農(nóng)業(yè)節(jié)水的國家宏觀資源配置體系等四大體系為支撐，以建立“多元化、多層次、多渠道的國家農(nóng)業(yè)節(jié)水投融資機制等四個機制為動力，以“建立健全農(nóng)業(yè)用水管理制度”等“六項政策措施”為保障，加快農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展步伐，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，盡快形成適應我國水資源狀況的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和用水結構，以水資源的可持續(xù)利用保障農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2．總體任務和目標據(jù)有關部門規(guī)劃，到2023年，全國基本普及農(nóng)業(yè)節(jié)水技術，使灌溉設施節(jié)水改造面積由“九五”末的2.5億畝增加到6.5億畝；完成半數(shù)左右大型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造；嚴重缺水地區(qū)的灌溉農(nóng)田基本完成節(jié)水改造，旱作農(nóng)業(yè)普及雨水高效利用技術；水稻種植區(qū)普遍實行節(jié)水控制灌溉；西北內(nèi)陸河流域以及黃淮海平原地下水超采區(qū)，實施以節(jié)水生態(tài)保護為重點的綜合治理。在農(nóng)業(yè)用水總量基本不增的情況下，通過節(jié)水挖潛，進一步提高現(xiàn)有灌溉面積的灌溉保證率，為全國新增5000萬畝的灌溉面積提供水源，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。3．科學規(guī)劃、合理布局（1）制定農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展規(guī)劃，要適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、水資源規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，以農(nóng)業(yè)水土資源的優(yōu)化配置和高效利用為根本目標，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、灌溉回歸水和城市污水等多種水源的開發(fā)利用。（2）規(guī)劃要充分考慮水資源承載能力和可持續(xù)利用，遵循以供定需的原則，以水定產(chǎn)業(yè)結構，以水定經(jīng)濟布局，以水定發(fā)展速度和建設規(guī)模。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，做到量水而行。（3）發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水，要堅持因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的自然經(jīng)濟狀況，包括水土資源狀況、自然和氣候條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式、作物種類、經(jīng)濟發(fā)展水平等，科學確定節(jié)水灌溉和旱地農(nóng)業(yè)的布局、發(fā)展方向及發(fā)展模式。（4）充分考慮我國加入WTO和農(nóng)業(yè)種植結構調(diào)整對農(nóng)業(yè)節(jié)水的需求，加快農(nóng)業(yè)節(jié)水領域的科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化，帶動和促進農(nóng)田水利及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。（5）根據(jù)我國處于社會主義初級階段的現(xiàn)實，在全面推進節(jié)水灌溉的過程中，要突出重點、講求實效，分步實施。如在區(qū)域上，以北方地區(qū)特別是以華北和西北地區(qū)為重點；如在地區(qū)和種植結構上，以經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和大田作物為重點；在工程建設上，以大中型灌區(qū)節(jié)水改造工程、節(jié)水增效示范工程為重點；在技術上，以普及和推廣成熟、適用節(jié)水技術為重點，特別加強推廣應用各種改進地面灌溉的新技術，同時積極示范和應用現(xiàn)代節(jié)水灌溉技術。趙三、戰(zhàn)略對蠻策和措施謀（一）建立查“您四大體系糖”達1．建立弦支撐農(nóng)業(yè)節(jié)悶水的齊國家宏觀資啦源配置體系誤建立支撐農(nóng)練業(yè)節(jié)水的演國家宏觀資尼源配置隙體系你是一項龐大柳的系統(tǒng)工程鍵，在計劃和劍投融資上涉笑及計委、財動政、銀行等察部門；在政聚策法規(guī)上涉跳及物價、工皆商等部門，輔在組織管理懂上涉及中央伶和地方；在錯技術及設備更開發(fā)生產(chǎn)上寇涉及水利、哭農(nóng)業(yè)、科技苦、輕工、化田工、氣象、捏環(huán)保等部門燭。總的判斷慢是：國家罵發(fā)展農(nóng)業(yè)冠節(jié)水的資源胞配置力度是判遠遠不夠的興。今后當務殖之急是國家變計劃、財政巧、水利、農(nóng)恢業(yè)、科技、繪林業(yè)、氣象醫(yī)、環(huán)鞏保徑、金融等部蒸門要盡快地孫根據(jù)農(nóng)業(yè)節(jié)臟水的發(fā)展需短求，認真地偽調(diào)整國家的辰資源配置政輝策，向遣農(nóng)業(yè)糟節(jié)水傾斜，叉下大氣力，及盡快充建立趟支撐農(nóng)業(yè)節(jié)棚水笨的秧國家宏觀資額源配置系，俗實現(xiàn)頃農(nóng)業(yè)節(jié)水劈的歷史性跨剖躍抽發(fā)展且。宅國家宏觀資術源配置體系幕主要包括：坐（1）建立楚穩(wěn)定的投入儉渠道，增加航國家專項資拴金支持，增太加貼息額度蝦、延長貼息申年限，擴大襪利用外資等劣。（2）建漂立以糧或工勝業(yè)品代賑的映方式支持農(nóng)侵業(yè)節(jié)水體系塑。（3）國隆家要搞好技爆術資源配置拍。土2．建立適調(diào)應農(nóng)業(yè)節(jié)水去發(fā)展、運行嫂高效的管理雖體系湖實行國家、持流域和地區(qū)蝦水資源的統(tǒng)列一管理。明毛確各流域機飲構與地方水插利（務）局漫的關系和職鎮(zhèn)責，實現(xiàn)水芽資源從上游輕到下游、從嶺地表水到地托下水、從引來水水源到排練水出口，從計水量到水質(zhì)源、從農(nóng)業(yè)用光水到城鎮(zhèn)和威工業(yè)用水的喉統(tǒng)一管理，繡實現(xiàn)城鄉(xiāng)水天務管理一體宴化。薪以縣為單位恭統(tǒng)一管理地漆下水資源的纖開發(fā)利用與事監(jiān)測。在地伸下水超采區(qū)罰（尤其是華筑北地區(qū)），俗要限制機井芳密度和單井勒抽水量，尤吃其要控制對窩深層地下水明開采。同時咐采取雨洪利旦用、井渠結褲合等措施有擦計劃地回補維地下水。末建立健全大傾型農(nóng)業(yè)節(jié)水堡工程建設項暮目的申報、字審批制度。護成立由投資差、投勞的各灑方代表參加匹的工程管理埋委員會。大累、中型農(nóng)業(yè)吧節(jié)水工程應民實行招投標皺制、工程建蜓設監(jiān)理和財促務審計制。迫所建工程質(zhì)腫量實行終身廣責任制。幣國家和地方貼政府投資興膚建的節(jié)水灌掙溉工程，一陜定要打破地食方保護主義柔，優(yōu)先選用主國家法定質(zhì)丙檢機構檢測參合格的產(chǎn)品繼。建立健全冒全國節(jié)水灌怖溉材料設備顏質(zhì)量監(jiān)督體夸系，定期開織展產(chǎn)品質(zhì)量白抽查，提高翅行業(yè)和企業(yè)戚的產(chǎn)品質(zhì)量惱意識。撿3．建立產(chǎn)壓、學、研相討結合的科技串創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)掙化體系原國家技術資快源配置要將傾農(nóng)業(yè)節(jié)水關換鍵技術列入蘋國家重點攻炮關計劃，對渠農(nóng)業(yè)節(jié)水研晶發(fā)的高校和也各級研究單餐位要進行資貌源整合，爭信取農(nóng)業(yè)攻關應技術盡早走捉向國際前沿座，同時還應投充分調(diào)動和濕發(fā)揮企業(yè)研幟發(fā)能力的培縮育和提高。補大力推進科屆研單位、大刪學與企業(yè)的仁一體化，產(chǎn)鄙研結合，優(yōu)核勢互補，聯(lián)閣合開發(fā)新技奔術、新產(chǎn)品補，加快科研唇成果轉(zhuǎn)化，默盡快提高企梯業(yè)技術水平寬。封4．建立高裁效服務的技將術培訓與推查廣體系慚建立健全農(nóng)我業(yè)節(jié)水技術久推廣體系。農(nóng)積極穩(wěn)妥地筒改革農(nóng)業(yè)技陡術推廣體系暑，調(diào)動農(nóng)民囑、企業(yè)參加盤農(nóng)業(yè)節(jié)水技餡術推廣，逐滅步形成國家攝扶持和市場測引導相結合秤的新型農(nóng)業(yè)劫節(jié)水技術推戒廣體系。在老技術上，以城普及和推廣豈成熟、適用才節(jié)水技術為李重點，特別跡加強推廣應芬用各種改進罰地面灌溉的殿新技術，同茅時積極示范齊和應用現(xiàn)代釋節(jié)水灌溉技翼術。顛建立健全以星基層水利、甜農(nóng)技服務組瘋織為主體，愛科研、高校區(qū)、企業(yè)、管切理單位廣泛笨參與，政府化扶持和市場城引導相結合圓的推廣服務孔體系。要調(diào)驗動科技人員狗參與農(nóng)業(yè)節(jié)知水規(guī)劃設計戒、技術咨詢付、信息服務烈、人員培訓賞的積極性，椒允許在轉(zhuǎn)讓藥科技成果、輔承包經(jīng)營等弓活動中參與侄效益分配。還培訓農(nóng)民和查基層技術人郊員，形成一裕支能帶動廣鍛大農(nóng)民把發(fā)雜展農(nóng)業(yè)節(jié)水敬和增加收入膝結合起來的描骨干隊伍。含（二）建立侍和完善手“險四個機制提”辦1．蝦建立政府主評導的多元化丟、多層次、闊多渠道的農(nóng)釣業(yè)節(jié)水投融收資機制蘇農(nóng)業(yè)節(jié)水是控一項社會公象益性很強的恨事業(yè)，在相寬當長的時期偶內(nèi)，國家在糞資源配置上稈特別是投融鵝資上要違以政府投入再為主，同時杰充分吸收和忠利用民間資健金和外資等術。根據(jù)WT槐O(jiān)綠箱和黃部箱政策，國避家要調(diào)整投欲融資存量和蝶增量結構，干全面向多農(nóng)業(yè)坐節(jié)水傾斜。匹其中包括：距（1）各級膀政府預算內(nèi)舞的基本建設任資金、財政雨資金、專項飄資金、外資繩等要大幅度式地增加對農(nóng)蹤業(yè)節(jié)水的投村入比例，并蒜根據(jù)財力情祝況適度建立層一些專項資剖金給以特殊顛支持。如建福立國家和省盜級農(nóng)業(yè)節(jié)水呀發(fā)展專項資縮金，形成穩(wěn)獲定的農(nóng)業(yè)節(jié)改水投資渠道疤。同時建議傍開辟新的資撿金渠道：一拘是柿目前城市生賀活和工業(yè)年穗用水量約1成600億立瓦方米，已占驗全國總用水饅量的29%副，應從征收記的水費中提港取或附加一獵定比例用于掌農(nóng)業(yè)節(jié)水；談二是未來新不增的供水量蒜主要是用于按城市生活和夕工業(yè)用水，舍從芒“琴十五養(yǎng)”統(tǒng)開始，可從干每年新增收及的水費中提御取或附加一坊定比例用于禍農(nóng)業(yè)節(jié)水。辜（2）人民境銀行要對農(nóng)碑業(yè)節(jié)水給與患相應的貨幣蒙支持，積極驅(qū)研究優(yōu)惠的宇代款政策，好如加大貼息頭貸款力度、拾延長代款年無限。各商業(yè)排銀行也要創(chuàng)宇新一些專項北貸款科目，即對給農(nóng)業(yè)節(jié)贏水給與大力倒支持。習（3）要充東分調(diào)動社會掙資金支持農(nóng)布業(yè)豈節(jié)水鵝，如充分利字用民間機資隨金、外資及像國內(nèi)外的捐腐贈資金。冤（4）鑒于歐目前國家糧導食結構性過收剩和加工工鞋業(yè)產(chǎn)品積壓殼過多的狀況誘，在中央和企地方投入不瓶及的地方，破要創(chuàng)新以工掉代賑的方式等和手段，充躲分利用我國煙豐富廉價的仿農(nóng)村勞動力矛，全面推進啊農(nóng)業(yè)事業(yè)的劫發(fā)展。肺（5）農(nóng)業(yè)敵節(jié)水工程可坐采取迎“不以獎代補倉”誕和恢“午先干后補螺”富等方式，調(diào)遇動鄉(xiāng)村和農(nóng)案民投資、投奴勞的積極性膠。繼續(xù)實行卻“惰投勞折資短”亮等行之有效雜的政策，充見分發(fā)揮我國花農(nóng)村勞動力絡資源豐富的長巨大優(yōu)勢，意鼓勵農(nóng)民以泡各種形式投句入農(nóng)業(yè)節(jié)水賺工程建設。稱2．水資源覆優(yōu)化配置與鋒高效利用機襪制佳充分利用天窩然降水，合蕉理配置、統(tǒng)煮籌利用地表俯水和地下水斧，以提高水月資源的綜合很利用效率。再渠灌區(qū)要因紗地制宜地實進行井渠結合明，引水、蓄網(wǎng)水、提水結絨合；井灌區(qū)經(jīng)應以開發(fā)利恒用淺層地下誕水為主，嚴密格控制深層盟地下水開采補量；在保證符防洪安全的秧前提下，充歉分利用雨季姻洪水進行水耗庫蓄水及地若下水補給；特要高度重視磨污水、微咸音水等劣質(zhì)水爐的資源化與鑄合理利用。瓦3．政府扶那持、農(nóng)民和姜企業(yè)參與機凱制時建立政府扶甩持和用水戶峰參與相結合紫，強制節(jié)水患和效益驅(qū)動芬相結合的農(nóng)疑業(yè)節(jié)水發(fā)展子機制。政府卵通過政策引段導、資金補泄助、技術指漿導、監(jiān)督管潤理等多種形寫式，調(diào)動灌槽區(qū)和用水戶石的節(jié)水積極絮性。鼓勵灌親區(qū)建立用水網(wǎng)戶協(xié)會等多宿種形式，讓堂農(nóng)民廣泛參舞與農(nóng)業(yè)節(jié)水主的建設與管織理。對節(jié)水系中的重大問殘題進行民主方協(xié)商，使灌存區(qū)和農(nóng)民從記節(jié)水中取得循經(jīng)濟效益。揭4．政府監(jiān)虜督檢查機制臟國務院各有姥關部門、各潮級地方政府晃要加強對農(nóng)煙業(yè)節(jié)水工作閱的監(jiān)督檢查員。各級地方蛛政府要逐級?？己宿r(nóng)業(yè)節(jié)壁水的目標任非務完成情況掉，對在發(fā)展上農(nóng)業(yè)節(jié)水中蠻做出成績的咳單位和個人逮進行表彰、猴獎勵，對嚴買重破壞農(nóng)業(yè)斥節(jié)水設施，祝違反節(jié)水有濃關規(guī)定、故硬意擾亂用水腰秩序的行為蛇要追究責任皂。農(nóng)業(yè)節(jié)水遙工程項目建跳設要按照基賺本建設程序鳥，推行項目蘆法人負責制初、招投標制喉、建設監(jiān)理紀制等制度，進確保工程質(zhì)欺量，嚴格資申金管理。要接跟蹤檢查已劍建工程使用遲情況，督促始解決存在的黨問題，確保售工程發(fā)揮應捧有效益。甘（三）若干泛政策與措施犧1．建立健魔全農(nóng)業(yè)用水漿與節(jié)水管理址制度析農(nóng)業(yè)用水要蓋實行總量控請制與定額管連理。要在統(tǒng)杜籌兼顧生活娛、生產(chǎn)、生靈態(tài)用水的基敢礎上，明確紡各地區(qū)農(nóng)業(yè)茶用水總量和施灌溉用水定觀額增兩套桌控制鮮指標堵，作為管理犯農(nóng)業(yè)用水的析基本依據(jù)。鳳國務院水行闖政主管部門騰負責各大流置域用水總量旅分配，各級衡地方政府根約據(jù)分配的指夠標，逐級分碌解。維各省（自治祝區(qū)、直轄市叼）水行政主捷管部門要合踏理制定本地氣區(qū)灌溉用水愿定額。各地除區(qū)和用水戶驅(qū)要在用水指收標控制下節(jié)借約用水、高晉效用水。對匯超定額用水啦實行累進加眼價，節(jié)約的蜓水允許有償處轉(zhuǎn)讓。國家笑和省級水行嚇政主管部門裝應加強對水撈資源分配利蛾用和地下水虹開采狀況的聽監(jiān)察、審計休。倆2．按照國訪家糧食安全紙和水安全的時要求調(diào)整農(nóng)拆業(yè)生產(chǎn)結構買入關后的5載～10年，狀由于我國糧捆食生產(chǎn)有了笛結構性剩余胳，再加上入扒關后糧食進皮口的加大，衛(wèi)我國糧食安豬全堆是有保障的焰。贈要針充分利用這撲一有利時機天,積極調(diào)整騙農(nóng)業(yè)種植結徒構，增加經(jīng)推濟作物、林隔草面積和生繪態(tài)環(huán)境用水喘，在北方缺忽水地區(qū)，要渡將高耗水作暈物面積調(diào)下錄來。濕在橋20圍30圣年裹左右血，我國人口昨?qū)⑦_到16爬億，這一輔時期淹的糧食安全據(jù)與水安全的蜘問題最為復貴雜。值得注掩意是，資本爭主義國家因戒政治問題可淘隨時減少對牌我國的糧食卷出口。因此編，我們對糧燃食安全不能棉掉以輕心，搏要保證一些炮平原低地種柏植林果的地捐區(qū)能夠隨時腐調(diào)整結構，痕恢復糧食生穿產(chǎn)。農(nóng)業(yè)節(jié)塞水要適應這玩一要求和變膝化。堤3．逐步理估順農(nóng)業(yè)水價伙政策慘理順農(nóng)業(yè)水肉價在我國水縣價形成體系挎中占居重要泛地位。從我透國水價的構嬸成上看，工逮程水價已經(jīng)解進入操作階租段，資源和俗環(huán)境水價尚槐處于試驗研貍究階段。農(nóng)率業(yè)水價政策牽尚未形成，石主要是農(nóng)業(yè)陳生產(chǎn)特別是矛糧食生產(chǎn)和桐農(nóng)民收入比定較低，成本忌水價難以承喊受。建議國望家有關部門膽在進一步調(diào)澡查研究的基慕礎上，研究逗制定相應的劑水價政策。黨今后艇建立合理的柔農(nóng)業(yè)水價形歷成機制，要懸充分考慮農(nóng)紅民承受能力亮，逐步調(diào)整壓到供水成本處水平，并實羽行超定額累罵進加價制度旁，用經(jīng)濟杠炎桿促進節(jié)水挖。對因高揚桑程提水等自讀然條件造成石成本過高的填供水水價，籍要采取提價撥和補助扶持烤相結合的辦凳法，解決供孟水成本與價蠶格倒掛問題困。要調(diào)整農(nóng)絨業(yè)結構，發(fā)櫻展節(jié)水高效鄰農(nóng)業(yè)，提高悶農(nóng)民對水價雨改革的承受剖能力。啊4．突出重乞點，以大工拋程帶動農(nóng)業(yè)搏節(jié)水的大發(fā)婆展培農(nóng)辣業(yè)節(jié)水的關覆鍵是提高農(nóng)誦民的參加和霸參與程度，壩國家要