北歐國家社會(huì)保障制度及對(duì)我國的啟示

一、北歐三國社會(huì)保障制度發(fā)展的沿革及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)北歐國家主要包括瑞典、芬蘭、挪威、丹麥和冰島等國，因這些國家同處于斯堪的納維亞半島地區(qū)，故通常被稱為斯堪的納維亞國家。由于自然環(huán)境、歷史發(fā)展、民族文化等方面的原因，這些國家在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治制度以及社會(huì)保障制度方面表現(xiàn)出相當(dāng)強(qiáng)的同一性，從而形成為了所謂的斯堪的納維亞模式。其中，斯堪的納維亞模式的社會(huì)保障制度以“高稅費(fèi)、高福利”而著稱于世，在西方國家社會(huì)中具有重要影響，是當(dāng)今世界上社會(huì)保障制度幾種主要類型之一。從工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程看，北歐國家晚于歐洲其他國家，真正的經(jīng)濟(jì)起飛是在第二次世界大戰(zhàn)之后，特別是北海油田大規(guī)模開辟以后。從經(jīng)濟(jì)增長速度看，20世紀(jì)90年代中期以前，北歐國家少有年份在世界各國處于率先地位。1950~1973年是芬蘭、瑞典和丹麥歷史上經(jīng)濟(jì)增長較快的時(shí)期，3個(gè)國家的GDP年均增速分別為4.94%、3。73%和3.81%，而同期歐盟14國(缺少盧森堡的統(tǒng)計(jì)資料)的年均增長速度為4.83%。除芬蘭略高外，瑞典和丹麥都低于歐盟14國平均水平1個(gè)百分點(diǎn)擺布。在20世紀(jì)90年代初的經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，芬蘭和瑞典的經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，在歐洲成員國中經(jīng)濟(jì)下滑幅度最大，曾經(jīng)浮現(xiàn)了連續(xù)幾年幅度較大的負(fù)增長。然而，自1994年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以來，三國經(jīng)濟(jì)浮現(xiàn)了較快增長，近十年來年均增長率都在歐盟14國的平均增長水平之上。加之人口增長緩慢，少有戰(zhàn)亂和自然災(zāi)害，人均經(jīng)濟(jì)增長水平提高較快。2022年按照當(dāng)期匯率換算，3個(gè)國家人均GDP水平分別為2.64萬美元、2.73萬美元和3.54萬美元，均排在世界各國人均水平的前10位，都可以稱之為世界上最富有的國家之一。伴有著穩(wěn)定的政治制度和漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，芬蘭、瑞典和丹麥等北歐國家的社會(huì)福利制度走過了平穩(wěn)發(fā)展、逐步完善的不同歷史階段。世紀(jì)以前是社會(huì)福利發(fā)展的萌芽時(shí)期。較之歐洲其他國家，北歐國家的工業(yè)化起步較晚，在社會(huì)福利方面發(fā)展也較晚。18世紀(jì)末期以前，雖然已有類似于其他國家的教會(huì)濟(jì)貧和有限社會(huì)救濟(jì)，但尚沒有政府的正式立法。19世紀(jì)以后政府開始在社會(huì)救濟(jì)方面發(fā)揮作用，但更多的是著眼于人道，而不是作為第 頁1共 14頁一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。19世紀(jì)晚期到20世紀(jì)30年代是社會(huì)福利擴(kuò)展的時(shí)期。19世紀(jì)80年代以后，北歐國家開始有了社會(huì)福利計(jì)劃。到20世紀(jì)30年代，各國先后在工傷、疾病、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)等諸多方面通過了立法。像芬蘭的養(yǎng)老金法，瑞典的失業(yè)保險(xiǎn)法，挪威的養(yǎng)老金保險(xiǎn)法、失業(yè)保險(xiǎn)法等都是在20世紀(jì)30年代通過的。應(yīng)該說，20世紀(jì)30年代北歐國家初步確立了現(xiàn)代社會(huì)福利制度的基本架構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代初是現(xiàn)代社會(huì)福利體制建成和完善時(shí)期。50年代主要是完善社會(huì)福利體制本身，一方面確立了“公民權(quán)利、普遍性和統(tǒng)一性”三個(gè)原則；另一方面增添大量新的社會(huì)福利項(xiàng)目。60年代主要是完善社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)，包括提高保險(xiǎn)金和補(bǔ)貼金的水平以及制定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)等。20世紀(jì)70年代中期至今是社會(huì)福利體制的調(diào)整時(shí)期。主要是在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢下，對(duì)已經(jīng)建立起來的社會(huì)福利項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整和改革。其中包括進(jìn)一步協(xié)調(diào)與統(tǒng)一諸多分散的福利項(xiàng)目。提高福利項(xiàng)目的作用和效率，尋求新的籌資方式等。調(diào)整的目標(biāo)不是從根本上改變或者否定整個(gè)體制，而在于適應(yīng)新形勢的發(fā)展，使已有的社會(huì)福利體制更為有效、穩(wěn)固和完善。但是，歷來以高福利、高稅收著稱，曾經(jīng)“北歐病”纏身的北歐國家卻在21世紀(jì)初始拔世界競爭力較量的頭籌。2叩4年10月13日，芬蘭再次被達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇評(píng)選為“世界上最有競爭力的經(jīng)濟(jì)體”，這已是芬蘭連續(xù)三年獲此殊榮。而同時(shí)，瑞典獲得第三位、丹麥第五位、挪威第六位、冰島第十位。換句話說，北歐五國都居于世界最具競爭力國家的前十位。二、芬蘭等北歐國家社會(huì)保障的主要制度和做法(一)以維護(hù)全體公民的權(quán)益為根本原則。北歐國家的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了幾百年的繼承與發(fā)展，保障體系覆蓋范圍和福利標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但以維護(hù)全體公民的利益為基本原則這個(gè)核心沒有改變，至今仍體現(xiàn)在養(yǎng)老金、醫(yī)療保健等社會(huì)公共服務(wù)的各個(gè)方面。芬第 頁2共 14頁蘭社會(huì)事務(wù)和健康部高級(jí)顧問CadnLindqvist-Vinanen女士介紹說，芬蘭建立社會(huì)保障制度的宗旨，是建立起高水平的覆蓋全體國民的社會(huì)保障體系。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：(1)維護(hù)全體國民的利益，每一個(gè)公民，包括國內(nèi)原有居民和滿足居住年限等有關(guān)規(guī)定要求的外來移民，都有權(quán)力享受相關(guān)的社會(huì)保障待遇。(2)保證公民平等，不依種族、階級(jí)、階層、性別的不同而區(qū)別對(duì)待，高收入者、低收入者以及無收入者均被融人同樣的福利體系之中。(3)注重個(gè)人的權(quán)利，每一項(xiàng)資助或者服務(wù)，甚至是對(duì)家庭的匡助，也具體到每一個(gè)個(gè)人。“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”是北歐國家社會(huì)保障工作的最通俗目標(biāo)，在這個(gè)目標(biāo)下，現(xiàn)有居民無論是否曾經(jīng)被雇傭，達(dá)到一定年齡均可領(lǐng)取養(yǎng)老金；每一個(gè)家庭都能得到政府提供的育兒津貼，以減輕他們撫養(yǎng)孩子的負(fù)擔(dān)；所有居民無論收入狀況、社會(huì)地位及其他情況有何不同，均可得到盡可能好的醫(yī)療服務(wù)。近年來，為了避免高福利的社會(huì)保障滋生“懶人和不勞而獲者”，提高社會(huì)整體效率，芬蘭等北歐國家對(duì)社會(huì)福利制度建立的原則進(jìn)行了改革，使其在保障公民基本生存權(quán)力和發(fā)展條件的同時(shí)，還要符合以下原則：(1)居民享受社會(huì)保障的程度是合理的和滿足基本需要的；(2)這些社會(huì)保障措施在滿足公民生存基本需要的同時(shí)，能夠激發(fā)其勞動(dòng)熱情和創(chuàng)造性，并鼓勵(lì)居民自助；(3)各級(jí)政府在提供社會(huì)保障方面的責(zé)任是明確的；(4)社會(huì)保障資金的籌集具有可承受的社會(huì)基礎(chǔ)。在這樣的基本原則之上，社會(huì)保障體系可以高效率地運(yùn)轉(zhuǎn)，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障公民權(quán)益方面發(fā)揮重要的作用。(二)建立內(nèi)涵豐富、覆蓋廣泛的社會(huì)保障體系。經(jīng)過多年的實(shí)踐和發(fā)展，芬蘭等北歐國家已經(jīng)建立起一整套比較完善的社會(huì)保障體系。這套社會(huì)保障體系覆蓋范圍廣泛，包括教育資助、免費(fèi)醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、老人照料、養(yǎng)老金支付、殘疾人救助、單親父母津貼、家庭和兒童保護(hù)等方方面面，十分細(xì)致周到，可以說在北歐國家的福利制度下，居民從“搖籃”到“墳?zāi)埂倍紩?huì)得到國家的關(guān)照，都由政府賦予基本的保障。以芬蘭為例，芬蘭的社會(huì)保障體系分為三大部份：(1)預(yù)防性安全和健康政策；(2)社會(huì)和衛(wèi)生服務(wù)；(3)社會(huì)保險(xiǎn)。涉及到從人的出生、嬰兒時(shí)期到老年的全過程，從預(yù)防疾病、事故，控制飲酒、抽煙開始，到實(shí)施基本免費(fèi)醫(yī)療；第 頁3共 14頁從免費(fèi)教育，到失業(yè)救濟(jì)再到免費(fèi)職業(yè)再培訓(xùn)；從兒童津貼、單親父母津貼到養(yǎng)老金支付和老人照料，等等。政府提供的社會(huì)保障是全方位的。瑞典的社會(huì)保障體系主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)(年金制度)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利津貼和其他社會(huì)補(bǔ)貼，每一項(xiàng)下都包含不少具體內(nèi)容，如社會(huì)福利包括老人福利、兒童福利、殘疾人福利和教育福利等。丹麥的社會(huì)保障也基本具有以上特點(diǎn)，只是在具體的保障標(biāo)準(zhǔn)上與芬蘭有所差別。(三)保持占有國內(nèi)生產(chǎn)總值的較高比例。據(jù)芬蘭社會(huì)保障和健康部介紹，隨著社會(huì)保障體系的逐步完善和涵蓋范圍的不斷擴(kuò)大，芬蘭社會(huì)保障支出額在20世紀(jì)80年代曾經(jīng)有過較快增長，90年代中期到后期增長緩慢，但最近幾年又呈現(xiàn)出快速增加的勢頭。按照2022年不變價(jià)換算，1980年支出總額約為150億歐元，而到2022年支出總額接近380億歐元，增長了近1.5倍。與此同時(shí)，社會(huì)保障支出占GDP的比例也在不斷提高。1980年以來，芬蘭的社會(huì)保障支出占GDP的比例向來保持在20%以上，90年代初高峰時(shí)期甚至超過30%。雖然近幾年社會(huì)保障支出占GDP的比例有所下降。但總體上仍然保持上升趨勢。芬蘭社會(huì)保障和健康部的專家分析，估計(jì)到2022年，社會(huì)保障支出占GDP的比例將超過30%。其實(shí)，根據(jù)芬蘭社會(huì)保障和健康部提供的資料，不僅北歐國家，歐盟成員國中經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較好的國家社會(huì)保障支出占GDP的比例都很高。2022年這一比例最高的是瑞典，約為32.5%，其次是法國(30.6%)、德國(30.5%)、丹麥(30%)，芬蘭為26.4%，而歐盟15國平均水平為27.5%。相比之下，歐盟東擴(kuò)后新加入的國家這一比例要低不少(見表1)。(四)政府、雇主和個(gè)人共同為社會(huì)保障買單。長期以來，北歐國家的社會(huì)保障所需資金籌措向來是采取多元渠道，即由政府、雇主、個(gè)人和保險(xiǎn)市場共同負(fù)擔(dān)。不同國家政府、雇主和被保險(xiǎn)個(gè)人在社會(huì)保障財(cái)政來源中所占比例的不同，反映出他們?cè)谏鐣?huì)保障制度中所承擔(dān)責(zé)任的差別。從表2中可以看出，北歐等國社會(huì)保障財(cái)政來源主要依靠中央和地方政府財(cái)政，這部份來源在社會(huì)保障資金中占40%以上，丹麥則超過60%。在瑞典和芬蘭，雇主繳納的社會(huì)保障費(fèi)在社會(huì)保障資金來源中占第二位，而個(gè)人繳第 頁4共 14頁費(fèi)和保險(xiǎn)市場所承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)較少。這也是福利型社會(huì)保障制度的普遍特點(diǎn)，只無非北歐國家表現(xiàn)得更為明顯。丹麥與瑞典、芬蘭有所不同，保險(xiǎn)所占比例相對(duì)較高，約為社會(huì)保障支出總額的20%，而雇主繳納資金比重不到10%。然而，隨著北歐國家社會(huì)保障制度的逐步發(fā)展和完善，政府、雇主和個(gè)人社會(huì)保障責(zé)任地位卻在不斷發(fā)生變化。20世界90年代蘇聯(lián)解體，對(duì)當(dāng)時(shí)主要對(duì)蘇聯(lián)輸出貿(mào)易的北歐國家打擊很大，經(jīng)濟(jì)增長浮現(xiàn)大幅度下滑，甚至浮現(xiàn)了負(fù)增長。那幾年雇主在社會(huì)保障方面的支出明顯減少，而政府和社會(huì)保險(xiǎn)的支出明顯加大。近年來，北歐國家政府在實(shí)施公共服務(wù)方面浮現(xiàn)了“社會(huì)分擔(dān)化”趨勢，即發(fā)揮更多的市場和社會(huì)力量參預(yù)公共服務(wù)。盡管政府仍然是社會(huì)保障制度的第一責(zé)任人，但其所承擔(dān)的責(zé)任正在不斷減少，特別是中央政府財(cái)政支出減少較多。而作為社會(huì)保障制度第二責(zé)任者的雇主所承擔(dān)的責(zé)任卻在不斷增加，個(gè)人和保險(xiǎn)市場分擔(dān)的責(zé)任也在加大。例如芬蘭，1995年政府財(cái)政占社會(huì)保障財(cái)政來源的45.8%，2022年這一比例下降到42.4%；而雇主繳費(fèi)比例則由37.7%上升到39.2%。2022年芬蘭社會(huì)保障資金預(yù)算為418億歐元，其中政府預(yù)算內(nèi)支出惟獨(dú)148億歐元，不到總預(yù)算金額的35%。(五)明確劃分中央與地方政府在社會(huì)保障管理中的職責(zé)。社會(huì)保障管理職責(zé)在各級(jí)政府間的劃分，是社會(huì)保障管理體制的重要方面。北歐四國在社會(huì)保障管理中中央與地方職權(quán)的劃分十分明確。丹麥政府分為中央、縣和地方政府三級(jí)，有14個(gè)縣，275個(gè)地方政府?？h和地方政府是相對(duì)獨(dú)立的，具有政治、法律上的管理權(quán)和自己的稅基。中央政府負(fù)責(zé)制定政策、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃、實(shí)施轉(zhuǎn)移支付等宏觀調(diào)控，地方政府承擔(dān)社會(huì)保障管理的主要職責(zé)。中央政府承擔(dān)著制定社會(huì)保障范圍、標(biāo)準(zhǔn)和政策，制定和頒布社會(huì)保障法律，在全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)社會(huì)保障資金的責(zé)任。對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的管理主要依靠兩方面的手段履行職責(zé)，并對(duì)各縣和地方政府的社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行調(diào)控。一是通過統(tǒng)一的法律，全國都要遵守《社會(huì)救助法》，該法規(guī)定了社會(huì)保障的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。各級(jí)政府都要按照法律的規(guī)定和承諾具體實(shí)施社會(huì)保障管理。實(shí)際情況表明縣和地方政府都能較好地履行法律，并根據(jù)當(dāng)?shù)毓姷男枰粩嗟?頁5共 14頁改進(jìn)社會(huì)保障的服務(wù)水平。二是通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政收入的20%用于轉(zhuǎn)移支付，中央政府通過這種制度對(duì)地區(qū)間的社會(huì)保障財(cái)力進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到社會(huì)福利均等化的目標(biāo)。大多數(shù)社會(huì)保障職責(zé)是由最基層的地方政府承擔(dān)，包括老年人的照應(yīng)和服務(wù)、嬰兒家庭補(bǔ)貼、殘疾人康復(fù)和照料、失業(yè)救濟(jì)(沒有繳納社保費(fèi)的失業(yè)人員)、生病津貼以及社會(huì)養(yǎng)老金分配等。縣級(jí)政府負(fù)責(zé)地方政府不承擔(dān)的一些特殊社保職責(zé)，包括對(duì)部份或者全部喪失勞動(dòng)力的家庭救助、擁有多子女家庭的補(bǔ)助等。由于社會(huì)保障是基層政府的職責(zé)，所以縣和地方政府的公務(wù)員占政府公務(wù)員總數(shù)的75%。關(guān)于社會(huì)保障收入的來源，縣和地方政府都有自己的稅收。由于地區(qū)之間存在經(jīng)濟(jì)條件和發(fā)展差距，各地方的稅率水平不同，最高稅率和最低稅率相差9個(gè)百分點(diǎn)。有些地方政府的收入通常不能彌補(bǔ)本身的支出，所以其收入的1／3擺布來自中央和上級(jí)政府收入返還和津貼。芬蘭和瑞典也都是三級(jí)政府機(jī)構(gòu)，中央政府、省(郡)級(jí)政府和城市政府。中央政府負(fù)責(zé)全國社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)方面的法規(guī)建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃，制定涉及社會(huì)公共安全、職業(yè)健康和預(yù)防性、應(yīng)急性社會(huì)政策和措施，也有一部份中央財(cái)政資金用于平衡地區(qū)差別。省級(jí)政府負(fù)責(zé)國家福利和社會(huì)服務(wù)政策方針在本地區(qū)范圍內(nèi)落實(shí)的細(xì)則和補(bǔ)充，并提供醫(yī)療保健等具體服務(wù)。城市政府具體負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)和措施的落實(shí)。各級(jí)政府都明確有各自的稅收來源。無論是哪一級(jí)政府，在社會(huì)保障服務(wù)上的職責(zé)都是提供最基本的福利，滿足低收人家庭的基本需要，如基本醫(yī)療、基本社會(huì)服務(wù)和基礎(chǔ)教育等，更多的福利收入則由雇主和社會(huì)保險(xiǎn)來承擔(dān)。芬蘭國家層面參預(yù)社會(huì)保障管理的部門不少，政府系列內(nèi)以社會(huì)事務(wù)和健康部為主，還有財(cái)政部、勞工部、環(huán)境部、農(nóng)業(yè)和森工部政府部門等。除政府部門之外，還有不少專門機(jī)構(gòu)以及基金、協(xié)會(huì)等分別在社會(huì)保障的不同領(lǐng)域參與管理。如保險(xiǎn)監(jiān)督局、失業(yè)求助局、輻射和核安全局、國家醫(yī)藥管理局、社會(huì)保險(xiǎn)協(xié)會(huì)、國家公共健康協(xié)會(huì)、芬蘭職業(yè)健康協(xié)會(huì)、養(yǎng)老金管理中心、失業(yè)保險(xiǎn)基金、芬蘭勞動(dòng)環(huán)境基金、國家福利健康研究發(fā)展中心、國家福利和健康產(chǎn)品管理機(jī)構(gòu)等。社會(huì)事務(wù)和健康部下設(shè)保險(xiǎn)、家庭和社會(huì)事務(wù)、健康、職業(yè)第 頁6共 14頁安全和健康、計(jì)劃財(cái)務(wù)等部門，分別與不同的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)系和協(xié)調(diào)。(六)依法實(shí)施全民的社會(huì)保障。北歐國家在社會(huì)保障方面的法律體系非常健全，大到憲法、小到實(shí)施細(xì)則，各級(jí)政府通過有關(guān)立法，作為實(shí)施社會(huì)保障政策和措施的依據(jù)。憲法保障每一個(gè)公民的基本權(quán)益，而具體的法規(guī)明確每一種社會(huì)保障項(xiàng)目的目的、原則、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施辦法。無論是養(yǎng)老金還是醫(yī)療保健，都有一系列的法律條文，針對(duì)不同的保障對(duì)象，做出不同的具體規(guī)定。如在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，芬蘭1937年頒布了國家養(yǎng)老金法，1956年對(duì)國家養(yǎng)老金法進(jìn)行了重新修訂，1961年頒布了職工養(yǎng)老金法，1970年出臺(tái)了個(gè)體從業(yè)人員養(yǎng)老金法、農(nóng)場主養(yǎng)老金法，2022年又對(duì)職工養(yǎng)老金方案進(jìn)行了改革。在醫(yī)療保健方面，芬蘭1972年建立了基本衛(wèi)生保健法，1989年制定了特殊醫(yī)療照料法，1990年出臺(tái)了精神醫(yī)療保健法，1992年又對(duì)社會(huì)福利和衛(wèi)生保健收費(fèi)制定了專門的法規(guī)。每一項(xiàng)法律法規(guī)，內(nèi)容都十分具體，不僅規(guī)定了公民享受社會(huì)保障的資格和權(quán)力，也規(guī)定了實(shí)施社會(huì)保障措施的政府的責(zé)任和義務(wù)。例如根據(jù)芬蘭的基本衛(wèi)生保健法，城市政府有如下責(zé)任：(1)對(duì)城市居民進(jìn)行衛(wèi)生保健事宜的指導(dǎo)和教育，包括孕婦和兒童的醫(yī)療保健和家庭醫(yī)療保健計(jì)劃的指導(dǎo)；(2)為市民提供體檢和醫(yī)學(xué)觀察設(shè)施；(3)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┽t(yī)療處置、門診治療、住院治療和家庭護(hù)理服務(wù)；(4)為學(xué)校、學(xué)生和職工提供醫(yī)療保健服務(wù)；(5)為有需要的市民提供精神醫(yī)療保健服務(wù)；(6)為有需要的病人提供救護(hù)車輛。就是在這樣詳盡明了的法律條文下，保證了整個(gè)社會(huì)保障制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)和順利實(shí)施。(七)確保養(yǎng)老金的足額征收和保值增值。芬蘭職工養(yǎng)老金和失業(yè)金的收取有一部份是強(qiáng)制性的。一個(gè)理念依據(jù)是每一個(gè)有勞動(dòng)能力的人都應(yīng)該參加工作，賺取養(yǎng)老金，以保證退休以后的生活水平不降低。芬蘭養(yǎng)老金的繳納標(biāo)準(zhǔn)是平均工資的22%擺布，其中4.5%由個(gè)人支付，其余大部份由雇主繳納。養(yǎng)老金的發(fā)放是一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而不論你在工作時(shí)是政府部門的部長還是普通工人。過去的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是職工平均工資的60%，由于工資是各種扣除之后的所得，現(xiàn)在改為平均總收入的60%。芬蘭國家財(cái)政建立有國家養(yǎng)老金，主要是津貼那些低收人家庭。享受的條件是年滿16歲第 頁7共 14頁以后連續(xù)在國內(nèi)居住40年，自從芬蘭加入歐盟以后，在歐盟成員國內(nèi)居住的時(shí)間也可以計(jì)算在內(nèi)。每一個(gè)享受國家養(yǎng)老金的人得到的津貼金額不一樣，根據(jù)個(gè)人收入的變化進(jìn)行增加或者減少，如果收入水平達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，就再也不享受。瑞典在2022年對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行了改革，從原來徹底由國家管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜芾砗退饺斯芾硐嘟Y(jié)合，從現(xiàn)收現(xiàn)付制度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付與基金積累制相結(jié)合。現(xiàn)在的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由以下幾個(gè)部份組成：(1)保證養(yǎng)老金，主要保障對(duì)象是收入很低或者沒有工資收人的人，資金來源于普通稅收。(2)收入型養(yǎng)老金，繳費(fèi)率為個(gè)人工資收入的16%，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制度。(3)基金制養(yǎng)老金，繳費(fèi)率為個(gè)人工資收入的2.5%，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶，實(shí)行徹底積累制。個(gè)人有權(quán)決定養(yǎng)老金的投資渠道，可以全權(quán)委托給瑞典基金制養(yǎng)老金管理局進(jìn)行投資，也可以自己投資到在瑞典注冊(cè)的六百多個(gè)基金之中的5個(gè)基金。(4)職業(yè)養(yǎng)老金，是由雇主和雇員通過商議分別按雇員工資收入的一定比例的資金建立補(bǔ)充養(yǎng)老金賬戶，可以進(jìn)行投資運(yùn)作，在個(gè)人退休后領(lǐng)取，以提高生活水平。(5)私人養(yǎng)老金，是通過個(gè)人購買商業(yè)保險(xiǎn)，為將來自己的退休生活進(jìn)行自愿儲(chǔ)蓄。其中第一、二、三部份是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，第四部份是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，都屬于國家法定養(yǎng)老保險(xiǎn)。北歐國家老齡化趨勢在不斷加快，因此在社會(huì)保障各項(xiàng)支出比例中，養(yǎng)老金所占比例增長最快。例如芬蘭1980年養(yǎng)老金支出占GDP的比例約為2%左右，2022年提高到了9%，提高近7個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)芬蘭社會(huì)保障和健康部專家分析，未來養(yǎng)老金數(shù)量還將保持一定的增長速度。估計(jì)2022年養(yǎng)老金支出占GDP的比例將超過10%，2022年將超過15%，到2022年，養(yǎng)老金在社會(huì)保障支出中的比例將接近一半。老齡化問題給北歐各國的發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，也給政府實(shí)施公費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等福利制度增加了難度。為了解決這一問題，芬蘭政府采取的措施之一是推遲退休年齡，從60歲推遲到65歲。芬蘭養(yǎng)老金的投資運(yùn)作是多樣化的，可以交由保險(xiǎn)公司，也可以企業(yè)自己設(shè)立養(yǎng)老基金，根據(jù)保險(xiǎn)公司條例自己進(jìn)行運(yùn)作。企業(yè)的就業(yè)人數(shù)超過1000人，就可以自行成立養(yǎng)老基金，也可以幾個(gè)企業(yè)主聯(lián)合成立基金。芬蘭的保險(xiǎn)公司不多，主要是由銀行進(jìn)行養(yǎng)老金投資運(yùn)作。養(yǎng)老金保險(xiǎn)與其他保險(xiǎn)徹底分第 頁8共 14頁開，為了保證安全，法律還規(guī)定了養(yǎng)老金在證券、股票、貸款、投資等各種投資方向的百分比。所有保險(xiǎn)公司對(duì)于養(yǎng)老金投資的固定回報(bào)率是一致的，但在分紅上有區(qū)別，對(duì)于大公司可能會(huì)考慮歷史上的各種因素，提高分紅比例。近年來，養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均投資回報(bào)率為3.5%擺布。瑞典基金制養(yǎng)老金管理局作為瑞典的養(yǎng)老金的主要投資管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收入型養(yǎng)老金中結(jié)余部份(緩沖基金)的投資和基金制養(yǎng)老金中個(gè)人委托其管理的養(yǎng)老金的投資。其投資范圍和投資比例沒有任何限制，可以投資于全球市場，為其降低投資風(fēng)險(xiǎn)提高收益提供了有利條件。2022年底其投資組合為17%瑞典股票、65%全球股票、9%指數(shù)化政府債券、4%對(duì)沖基金、4%私營公司股票和1%現(xiàn)金。其中，40%資產(chǎn)為主動(dòng)式投資，60%資產(chǎn)為被動(dòng)式投資。養(yǎng)老金管理局直接管理20%的資產(chǎn)，主要集中在指數(shù)化債券和瑞典股票市場的主動(dòng)式投資，其余80%的資產(chǎn)是委托給外部的投資管理人進(jìn)行投資。(八)健全有約束的失業(yè)金領(lǐng)取制度。芬蘭失業(yè)金的來源渠道主要有兩個(gè)：一是政府財(cái)政支付；二是工會(huì)等組織發(fā)放，工會(huì)等組織的資金來源是雇主和個(gè)人繳納的失業(yè)基金。個(gè)人可以選擇是否加入工會(huì)、是否繳納失業(yè)基金，但是雇主一定要繳納，這是法律規(guī)定。無論個(gè)人加入與否，工會(huì)對(duì)每一個(gè)人都有支付失業(yè)金的義務(wù)。失業(yè)金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為平均總收入水平的45%擺布，對(duì)于低收人人群，領(lǐng)取失業(yè)金的數(shù)量可能達(dá)到工資收入的90%，而高收入者則低于50%。芬蘭支持自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)于自主創(chuàng)業(yè)的人每天津貼23.4歐元，如果公司破產(chǎn)了，仍然可以加入工會(huì)領(lǐng)取失業(yè)金。為了避免養(yǎng)“懶人”，芬蘭規(guī)定每一個(gè)人一次失業(yè)天數(shù)為500天，在500天內(nèi)領(lǐng)取失業(yè)金，超過500天則只享受勞動(dòng)力市場援助，額度與給個(gè)人創(chuàng)業(yè)的補(bǔ)助差不多，即每天23.4歐元。這個(gè)勞動(dòng)力市場援助是8年前建立的，有明確政策規(guī)定享受人的條件，但是沒有規(guī)定享受年限，因此也帶來了弊端，有的人連續(xù)領(lǐng)取了8年。現(xiàn)在已經(jīng)有議員向議會(huì)提出，要求修改這項(xiàng)法律規(guī)定。目前的解決辦法是要求每一個(gè)失業(yè)的人參加勞動(dòng)培訓(xùn)，否則就會(huì)住手領(lǐng)取這項(xiàng)津貼。丹麥也有類似的規(guī)定，要求失業(yè)人員在失業(yè)期間每一個(gè)月寫一份就業(yè)申請(qǐng)，表明你的技能、特長和希翼就業(yè)的崗位。中央和省政府設(shè)有勞動(dòng)力市場委員會(huì)，市第 頁9共 14頁政府設(shè)有就業(yè)指導(dǎo)辦公室，免費(fèi)為失業(yè)人員提供各種培訓(xùn)，匡助尋覓工作。從這點(diǎn)可以看出，芬蘭等北歐國家在完善的“保障”制度上還附有一套“約束”機(jī)制，懶人和不勞而獲者不會(huì)長期得到照應(yīng)。同時(shí)，國民普遍受教育程度高，國民素質(zhì)也相應(yīng)得到提高，懶人和不勞而獲與社會(huì)價(jià)值格格不入，會(huì)遭到社會(huì)鄙棄。所以只要有勞動(dòng)能力，沒有人甘愿長期依賴別人生活，靠社會(huì)養(yǎng)活，這也是多年來芬蘭等北歐國家福利水平高而失業(yè)率不是很高的原因之一。1990年開始，芬蘭建立了失業(yè)緩沖基金，數(shù)額約為失業(yè)金的3%擺布。由于每年的財(cái)政預(yù)算通過議會(huì)批準(zhǔn)以后不能輕易改動(dòng)，但如果當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢不好，企業(yè)破產(chǎn)增加，失業(yè)人數(shù)就會(huì)上升，相應(yīng)的財(cái)政稅收也會(huì)受到影響，兩方面的原因?qū)е略惺I(yè)金預(yù)算很難實(shí)現(xiàn)或者不夠用，這時(shí)候失業(yè)緩沖基金就可以發(fā)揮作用。(九)財(cái)政資金以提供服務(wù)為主，社會(huì)保險(xiǎn)以提供資金為主。與其他歐美國家不同，北歐國家被視為服務(wù)型國家，它們提供福利更多的并非現(xiàn)金轉(zhuǎn)付，而是提供服務(wù)，典型的例子是那些日托幼兒園和養(yǎng)老院，以及地方政府組織的照應(yīng)老人或者病人的場所。北歐國家的這些社會(huì)福利部門雇傭了大量的勞動(dòng)力，這與任何歐美國家相比都是一個(gè)相當(dāng)高的比例。因此，北歐國家在社會(huì)、醫(yī)療和教育等公共部門的雇傭率最高，這些部門中大約90%的雇員由政府雇傭，形成對(duì)照的是在其他歐洲國家這一數(shù)字為40%~80%。北歐國家也由此開辟出一些新的工作領(lǐng)域，創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會(huì)。例如芬蘭，在社會(huì)保障部門工作的人數(shù)逐年增長，2022年達(dá)到24萬人以上(見表3)。瑞典中央一級(jí)勞動(dòng)力市場委員會(huì)有工作人員1400多人，各城市共有325個(gè)就業(yè)辦公室，工作人員7000多人。與財(cái)政資金以提供服務(wù)形式為主不同，像養(yǎng)老金、失業(yè)金等福利項(xiàng)目，則以提供資金為主，也有時(shí)適當(dāng)?shù)靥峁┮恍┓?wù)。三、北歐國家社會(huì)保障制度和做法對(duì)我國的啟示北歐國家社會(huì)保障制度的實(shí)施有其特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。(1)社會(huì)保障制度是工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的產(chǎn)物。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅強(qiáng)化了勞動(dòng)分工，也帶來了更大的勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，它削弱了以前由家庭和社區(qū)執(zhí)行的保障功能，第 10頁共 14頁于是在客觀上要求政府建立社會(huì)性的保障制度；經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)為高福利制度的建立提供了保證，惟獨(dú)在全社會(huì)積累起足夠的物質(zhì)財(cái)富，國家才有能力為全民福利的實(shí)施提供充足的財(cái)政支持。(2)福利制度是和社會(huì)基本結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的。北歐社會(huì)是一個(gè)同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)，農(nóng)村和城市之間并沒有特殊的差別，也不存在城鄉(xiāng)之間的制度壁壘。惟獨(dú)在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一性的前提下，全民統(tǒng)一的社會(huì)福利政策才干建立起來并且得以順暢地實(shí)施。(3)全面福利制度的實(shí)施必須具備堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)，由于各種社會(huì)和歷史的原因，北歐社會(huì)向來傳承著一種民主的精神，其民族傳統(tǒng)中所包含的許多原則，例如公眾參預(yù)，公眾選擇、公眾決定的原則，構(gòu)成為了現(xiàn)代民主，現(xiàn)代福利國家制度的重要內(nèi)容，在這種廣泛的民主精神的影響下，北歐四國的社會(huì)統(tǒng)治者為了贏得人民的支持，就必須對(duì)人民表現(xiàn)出一些仁愛，就必須關(guān)心人民的福利，這也是現(xiàn)代福利國家制度創(chuàng)立的社會(huì)根源。不同于北歐國家，目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況是生產(chǎn)力不甚發(fā)達(dá)，物質(zhì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱；在全社會(huì)范圍內(nèi)尚未徹底實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，城鄉(xiāng)之間存在著明顯的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)；人口眾多，人均所占有的物質(zhì)資源相對(duì)較少；社會(huì)的民主基礎(chǔ)仍然比較薄弱。這些問題的存在給我國建立全民福利的社會(huì)保障制度帶來了嚴(yán)重的制約，但是作為一個(gè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制國家，為全體國民建立起良好社會(huì)保障體系和制度，是各級(jí)政府應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。北歐國家在社會(huì)保障制度建立和實(shí)施中的一些做法，為我國現(xiàn)行社會(huì)保障深化改革提供了珍貴的啟示。1.建立具有“普遍性”特征的社會(huì)保障體系。北歐國家社會(huì)保障制度遵循的是“公民權(quán)利”和“普遍性”原則，因?yàn)橛烧愂召Y金提供的社會(huì)保障應(yīng)是居民生存法定的基本保障，其受益對(duì)象應(yīng)該是包括全體公民。然而，目前我國的社會(huì)保障基本上是對(duì)工薪收入者實(shí)行全面保險(xiǎn)，對(duì)其他人實(shí)行社會(huì)救濟(jì)，這是一種不徹底的社會(huì)保障制度。特殊是目前尚未納入社會(huì)保障體系的，主要是包括農(nóng)民和農(nóng)民工在內(nèi)的弱勢群體。他們中的大多數(shù)人最需要社會(huì)保障，卻又最難加入現(xiàn)存制度體系。這個(gè)矛盾不解決，就無從最大限度地保證社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。因此，盡快在我國建立起覆蓋全體公第 11頁共 14頁民的社會(huì)保障體系，是貫徹以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。在已經(jīng)基本建立起最低生活保障制度的城市，進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，運(yùn)用國家財(cái)政、民間和市場資源推進(jìn)各項(xiàng)公共社會(huì)福利，發(fā)展優(yōu)撫安置和各種補(bǔ)充保障事業(yè)，將社會(huì)保障制度覆蓋到全體社會(huì)成員，包括所有進(jìn)城務(wù)工人員。在農(nóng)村，現(xiàn)階段完善以社會(huì)救助為核心的社會(huì)保障體系，完善義務(wù)教育和非義務(wù)教育學(xué)生的資助制度，建立農(nóng)村最低生活保障制度和多層次的醫(yī)療保障制度。我國農(nóng)村地區(qū)人口老齡化趨勢、農(nóng)民收入的地區(qū)與個(gè)體差異、人口的流動(dòng)性和城市化進(jìn)程，決定了農(nóng)村社會(huì)保障模式必須是一個(gè)多元的、結(jié)合正式和非正式制度的整合型保障體系，是以非納費(fèi)型社會(huì)救助制度、土地保障制度、家庭保障制度為基本保障制度，以納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和個(gè)人儲(chǔ)蓄為重要組成部份的動(dòng)態(tài)調(diào)整的、綜合的制度體系，并考慮未來分步與城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系接軌。2.制定社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)要“循序漸進(jìn)”。北歐國家社會(huì)保障體系的建立經(jīng)歷了一個(gè)逐步發(fā)展完善的過程，許多項(xiàng)目的建立與完善經(jīng)歷了比較長的時(shí)間，比如瑞典和芬蘭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，自19世紀(jì)晚期提出，直到20世紀(jì)30年代末才得以通過。像養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等都經(jīng)歷了一個(gè)從自愿參加、收入調(diào)查到義務(wù)性和統(tǒng)一性體制的長期的過渡。我國是一個(gè)擁有近13億人口的大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，不可能在短期內(nèi)建立起一個(gè)全面的高福利的社會(huì)保障體系。北歐國家由自愿性向義務(wù)性過渡以及自愿性與義務(wù)性相結(jié)合的做法，以及滿足公民基本生活需要和考慮社會(huì)可承受能力的原則，對(duì)我國的社會(huì)保障制度改革與發(fā)展有著重要的參考意義。社會(huì)保障的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是某些措施一旦出臺(tái)，基線一旦確立，就只能上升難于下降，因此應(yīng)該采取“低起點(diǎn)、漸進(jìn)式”的發(fā)展方式，社會(huì)保障水平的確立要充分考慮我國的基本國情，適應(yīng)我國的生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，遵循社會(huì)保障水平與經(jīng)濟(jì)承受能力相適應(yīng)的客觀準(zhǔn)則，科學(xué)合理地界定社會(huì)保障的分配標(biāo)準(zhǔn)和總體水平。同時(shí)，建立開放性的社會(huì)保障體系，鼓勵(lì)社會(huì)成員通過儲(chǔ)蓄投保等方式參加政府提供的社會(huì)保障體系之外的個(gè)人保險(xiǎn)。3.社會(huì)保障政策和措施應(yīng)該“制度化”。北歐社會(huì)福利體制的發(fā)展是建立第 12頁共 14頁在社會(huì)立法基礎(chǔ)之上的，政府依法提供社會(huì)保障服務(wù)是依法行政的一個(gè)重要組成部份。而我國在社會(huì)保障方面的高層次立法幾乎沒有，目前作為社保基金投資運(yùn)營的主要法規(guī)依據(jù)，《全國社