從行政法角度審視釣魚執(zhí)法

從行政法角度審視釣魚執(zhí)法

一、“釣魚執(zhí)法”的法律屬性

“釣魚執(zhí)法”又叫“執(zhí)法圈套”、“誘惑偵查”，來源于英美法。它和正當防衛(wèi)等一樣，都是當事人無罪免責的理由，主要用于刑事偵查中。為了打擊犯罪，警察常常主動出擊，制造陷阱，誘惑犯罪人，使其上當受騙，從而抓捕，將其送上法庭。可見，“釣魚執(zhí)法”最初來源于刑事偵查中，并且在實際應用中有嚴格的限制?！罢T惑偵查”必須具備以下幾個條件：第一，偵查對象是犯罪嫌疑人；第二，已經(jīng)掌握其部分證據(jù)；第三，誘惑偵查時的事實不能作為犯罪證據(jù)。行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”是刑事司法中的“誘惑偵查”手段在行政執(zhí)法活動中的違法運用，是指行政主體及其工作人員特意設計一些能誘發(fā)行政違法的情境或者機會，以此來收集行政違法相關證據(jù)，并對行政違法相對人作出相應處罰的行為。通過上?！搬烎~執(zhí)法”案件可以看出，作為一名公司的司機，孫中界肯定不能算作犯罪嫌疑人，并且他以前也沒有任何違法記錄被執(zhí)法者所掌握，而是他的義舉讓他鉆進了執(zhí)法者為他設置的圈套。在他還沒有弄清怎么回事的情況下，被告知“非法營運”等候處罰。可見，在這個案件中，當事人根本沒有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了所謂的違法活動，行政部門當然不應該懲罰這種行為，否則將會導致嚴重的法律后果。

二、“釣魚執(zhí)法”的行政法分析

“釣魚執(zhí)法”違反了行政合法性原則。依法行政是行政法的基本要求,也是我國行政法治的追求目標。依法行政要求政府執(zhí)法必須依據(jù)明確法律法規(guī)規(guī)定，不得擅自超越法律規(guī)定的范圍、條件、標準、限度。由于執(zhí)法機關握有龐大的行政權力,這些權力與社會公共利益是密切相關的,如不予以嚴格限制,則很容易被濫用。現(xiàn)階段,我國沒有任何一部相關法律規(guī)定,執(zhí)法機關可以設立“誘惑偵查”去引誘本身沒有犯罪意圖的公民違法犯罪,然后將其抓獲。并且在上?！搬烎~執(zhí)法”案件中，執(zhí)法者濫用職權，設置各種圈套引誘行政相對人“上鉤”，并且不給對方申訴抗辯的權利，甚至采取非法強制措施讓對方“認罪伏法”。所有這些都是對行政合法性原則的違背。

“釣魚執(zhí)法”違反了行政合理性原則。行政合理性原則指的是行政法律關系當事人的行為，特別是行政機關的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。行政行為必須符合法律的目的；行政行為必須有合理的動機。上海市有關執(zhí)法部門打擊非法營運、維護社會公共管理秩序的目的是好的，但采取“釣魚執(zhí)法”這種行為既不合法也不合理。因為，行政機關實施行政行為應兼顧行政目標和保護相對人的權益，如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時，應當使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。現(xiàn)代行政法治里有所謂“比例原則”，即行政手段應該與行政目的相匹配，“非法營運”雖有危害，但其危害的惡劣程度遠低于暴力犯罪，因此，不能對其采用激進的“執(zhí)法釣魚”手段，這一手段既存在諸多不確定性風險，又破壞了社會成員間的信任與互助。其最終必然會使民眾產(chǎn)生政府權力是否合理運用、政府是否誠信等質(zhì)疑，從而影響政府的公信力，這也是與我們所提倡的法治是背道而馳的。

“釣魚執(zhí)法”違反了程序正當性原則。在西方國家，對行政行為特別要求程序公正，因此，正當程序原則是它們行政法的重要基本原則。正當程序原則，其基本含義是行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等。上海的“釣魚執(zhí)法”則省略了這些法定程序,從立案、調(diào)查、到處罰幾乎是同時進行，當事人本身沒有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取行動勾引當事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖。違背了先有違法事實后有立案調(diào)查的行政執(zhí)法程序規(guī)定,其非正當性應無爭議。

“釣魚執(zhí)法”違反了非法證據(jù)排除原則。非法證據(jù)排除原則是指通過非法手段取得的證據(jù)不能作為具體行政行為合法的定案依據(jù)。它實質(zhì)上是行政法的正當程序原則在證據(jù)上的體現(xiàn)。對于這一原則，我國法律也有規(guī)定：《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第58條“以違反法律禁止性規(guī)定或者侵犯他人合法權益的方法取得的證據(jù),不能作為認定案件事實的依據(jù)?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第60條第2款?！氨桓嬖谛姓绦蛑蟹欠▌儕Z公民、法人或者其他組織依法享有的陳述申辯或者聽證權利所采用的證據(jù)是不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據(jù)?！薄暗广^”、“釣魚”等取證方法毫無疑問屬不正當手段，執(zhí)法人員尤其是執(zhí)法部門對此不會不明白。根據(jù)非法證據(jù)排除原則，這些證據(jù)應當予以撤銷。中國政法大學行政法專家馬懷德教授在分析本案時也指出“釣魚執(zhí)法廣受詬病,其違法之處在于,非執(zhí)法人員采用了引誘、欺詐、脅迫甚至暴力的方式取證,違反了執(zhí)法取證的基本要求。事實上,通過這些方法獲得的證據(jù)是無效的,不能作為行政行為合法的證據(jù)”。[1]

“釣魚執(zhí)法”折射出行政處罰的非規(guī)范化。《行政處罰法》第53條規(guī)定："罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項,必須全部上繳國庫,任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分；財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項."。這是我國法律對行政處罰規(guī)范化做出的最明確的規(guī)定，但現(xiàn)實并非如此。一些執(zhí)法部門為了調(diào)動人員的積極性，把處理每個案件與其經(jīng)濟利益掛鉤，實行罰款提成返還政策。即行政罰款按一定的比例返還給執(zhí)法主體，這就是所謂的“執(zhí)法經(jīng)濟”。在“執(zhí)法經(jīng)濟”的利益誘惑之下，個別執(zhí)法部門和執(zhí)法人員懷著極其骯臟的利益目的，用盡手段引誘守法公民“違法”，并把所設之套作為守法公民違法犯罪的證據(jù)。可見“釣魚執(zhí)法”內(nèi)藏著一條“執(zhí)法經(jīng)濟鏈”，執(zhí)法牟利成為了“釣魚執(zhí)法”屢次發(fā)生的驅動力?！搬烎~式執(zhí)法”里面的利益鏈條非常大，時間非常久，上海行政交通執(zhí)法部門大隊在2007年2008年的總結工作報告里透漏，罰黑車兩年時間總共收入是5000多萬，也就是說這個事至少從2007年開始的。最初的時候，其實是讓人舉報黑車，舉報一輛黑車就獎勵500塊錢。一個人肯定不夠，這些人就發(fā)展成了一個“釣頭”，而“釣頭”再組織其他人去專門舉報黑車，去設套來陷害那些好人。到這個時候，整治黑車的目的已經(jīng)變成了讓好人鉆進一個圈套里?，F(xiàn)在的目的已經(jīng)不再是整治黑車了，而是創(chuàng)收?？梢姡搬烎~執(zhí)法”的廣泛存在，利益是禍首。

三、“釣魚執(zhí)法”的法律規(guī)制

完善立法。我國法律制度中向來有重實體、輕程序的傾向，認為只要證據(jù)準確了，程序有些錯誤不要緊。其實，在行政執(zhí)法中，程序占有重要的地位。在違法執(zhí)法案件中，大多都是因為違反了執(zhí)法程序，或是疏漏了重要的執(zhí)法環(huán)節(jié)而導致違法執(zhí)法案件的發(fā)生。而解決這一問題的根本出路在于制定統(tǒng)一的行政程序法典。統(tǒng)一的行政程序法既能通過程序義務約束、限制行政行為、減少違法行政行為的存在，又能通過程序權利鼓勵、支持行政相對人參與行政行為的實施過程，監(jiān)督行政機關依法行使職權。迄今為止，已經(jīng)有美國、德國、奧地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷蘭、挪威、希臘、日本、韓國等國家，以及我國臺灣地區(qū)和澳門地區(qū)都制定了行政程序法典。[2]而我國行政程序法典至今還沒出臺，缺少對行政程序全面的規(guī)定，“難以樹立行政執(zhí)法人員和公眾的正當程序觀念”[3]，“釣魚執(zhí)法”就是對我國法治建設中正當程序的嚴重違背。因此，加快制定行政程序法是完善我國行政法律制度的重中之重。

加強行政執(zhí)法監(jiān)督，提升政府公信力。行政機關相對于司法機關來說具有主動性、單方面性等特點,這些特點決定了行政權力相對于一般的國家權力而言更大、更容易被濫用,更容易侵犯行政相對人的合法權益。因此,為了使行政機關依法辦事、遵守法律程序,有效的權力監(jiān)督機制是必不可少的?！搬烎~執(zhí)法”把政府的公信力推到了懸崖邊上，嚴重損害了政府的形象，損害了公民的權利，而且會形成公民將來對政府不信任，甚至于在情緒上會有對立?！搬烎~執(zhí)法”事件是對政府加強監(jiān)督的一種良好開端，執(zhí)法部門應按照職權法定、程序正當、誠實守信的要求提升執(zhí)法水平,真正做到依法行政,真正接受來自各方面的監(jiān)督,讓各部門擺脫利益羈絆,公正執(zhí)法,從而規(guī)避“釣魚執(zhí)法”的再現(xiàn)。

規(guī)范行政處罰，斬斷利益鏈條。行政執(zhí)法的目的是社會管理而不是為獲得利益，它不應成為政府創(chuàng)收的一種新模式?！搬烎~執(zhí)法”中執(zhí)法活動變成“釣鉤”者的日常工作，變成一種謀生的途徑，形成了“釣魚