提高城市化水平是我國經(jīng)濟改革及發(fā)展的必然

提高城市化水平是我國經(jīng)濟改革及發(fā)展的必然

引言

近二十年來，中國的城市化一直受到人們的普遍關(guān)注和重視。隨著我國經(jīng)濟改革和發(fā)展的不斷深入、前進，也出現(xiàn)了一系列矛盾和問題，如城鄉(xiāng)差別越來越大，農(nóng)業(yè)低效，農(nóng)村剩余勞動力越來越多，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到牽制等。進入90年代中期，我國經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)入低潮，增長速度減慢，出現(xiàn)通貨緊縮，生產(chǎn)過剩，產(chǎn)品需求不足。因而如何拉動國內(nèi)需求，帶動經(jīng)濟增長，解決產(chǎn)品過剩問題，成為當(dāng)務(wù)之急，也是眾多專家、學(xué)者討論的熱點問題。而新世紀(jì)初，我國即將加入WTO，我們應(yīng)以何種姿態(tài)迎接這一機遇和挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)產(chǎn)品問題倍受關(guān)注。在以上的背景條件下，與之相關(guān)的中國城市化問題成為中國學(xué)術(shù)論壇的焦點。本人亦將在此對其進行一番初淺的探討。

一、中國城市化現(xiàn)狀

改革開放以來，我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市也空前發(fā)展和壯大。改革前，我國有設(shè)市城市193座，至今已增加到668座，建制鎮(zhèn)從2173座增加到19216座。城市化水平由1978年的％提高到1998年的％。雖然我國城市、城鎮(zhèn)發(fā)展很快，但中國的城市化水平仍然是滯后的，表現(xiàn)

中國的城市化水平滯后于工業(yè)化。按照世界銀行提供的亞洲城市化與工業(yè)的相關(guān)計量模型計算，1998年中國工業(yè)化率為％，城市化率應(yīng)為％，而實際上只有30％左右，滯后達10多個百分點，明顯落后于工業(yè)化程①。

我國城市化水平滯后于經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)結(jié)構(gòu)。20年來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國民生產(chǎn)總值成倍增加，1997年我國人均國民生產(chǎn)總值已達860美元，三大產(chǎn)業(yè)人口的比例也發(fā)生很大變化，1998年我國第二、三產(chǎn)業(yè)人口達％。按照國際統(tǒng)計經(jīng)驗，我國城市化水平應(yīng)達44％左右，大大高于我國目前的城市化狀況②。

我國城市化水平低于世界平均值。改革開放以后我國城市化水平以每年個百分點快速發(fā)展，但由于此前沒受到重視，特別是"文革"期間，中國城市發(fā)展處于“低潮”，每年只增加～個百分點，幾乎停滯。因此，目前我國城市化水平總體上與世界平均水平仍有較大差距。世界平均水平已達到45％，發(fā)達國家為70％～80％，發(fā)展中國家也有55％～60％左右，低收入國家平均28％。以此看，我國城市化水平跟低收入國家相近，與世界平均值相差10多個百分點③。

二、我國城市化滯后帶來的負面影響

有研究表明，中國城市化水平滯后帶來了一系列矛盾和問題，嚴重阻礙了中國的經(jīng)濟和社會發(fā)展。

造成鄉(xiāng)村農(nóng)民的商品化消費水平低，形成“大中國、小市場”的局面。城市化水平低，農(nóng)村人口大量滯留在農(nóng)村，人們收入水平低，購買力弱。建國初期，農(nóng)村建立人民公社體制，我國農(nóng)村市場份額快速下降，再加上傳統(tǒng)的自給自足，商品化消費水平非常低，60年代中期農(nóng)村市場開始有所恢復(fù)，但仍然與城市市場有很大的差距，長期在40％左右徘徊。80年代農(nóng)村改革推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入提高，農(nóng)村市場份額開始大幅提高，曾經(jīng)一度超出城市的份額，因為這一階段農(nóng)民收入增長最快，生產(chǎn)生活方式改變最大。進入90年代，農(nóng)民收入增加減慢，特別是近幾年，受宏觀經(jīng)濟影響，農(nóng)民收入大幅降低，致使農(nóng)村市場份額減少至改革前六、七十年代的水平，導(dǎo)致很難“啟動農(nóng)村市場，擴大內(nèi)需”。

造成人口結(jié)構(gòu)、資源占用和收入分配上的不合理。到1999年中國城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口占全國總?cè)丝诘谋戎胤謩e為％和％，而同期城鄉(xiāng)居民的年末儲蓄余額卻分別占總量的大約80％和20％，城鄉(xiāng)收入差別進一步擴大。有關(guān)研究認為城鄉(xiāng)收入差別基尼系數(shù)已經(jīng)超過。農(nóng)村集體和農(nóng)戶生產(chǎn)性固定資產(chǎn)占有的比例也偏低。

造成國內(nèi)需求不足、經(jīng)濟增長乏力。現(xiàn)代城市是國民經(jīng)濟的重要依托和最佳載體，我國城市化滯后，現(xiàn)代城市發(fā)展不足，則國民經(jīng)濟缺乏這一重要依托和載體，導(dǎo)致國民經(jīng)濟大量分散于農(nóng)村，結(jié)構(gòu)松散，布局混亂，國民經(jīng)濟整體素質(zhì)低，粗放化增長，國民經(jīng)濟缺乏新的投資熱點和消費熱點，嚴重地制約國內(nèi)需求的擴大和經(jīng)濟的快速增長。從目前我國宏觀經(jīng)濟形勢看，市場上已出現(xiàn)產(chǎn)品相對過剩的狀況，有效需求不足，主要原因是農(nóng)村農(nóng)民收入徘徊不前，甚至出現(xiàn)下降，農(nóng)村市場增長緩慢。廣大農(nóng)村，市場潛力雖大，但得不到釋放。這些要歸根于城市化水平太低，造成農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品商品化率無法提高，農(nóng)戶的生產(chǎn)能力和積累能力弱，大大地限制了農(nóng)業(yè)機械和先進農(nóng)業(yè)科技地推廣、運用，阻礙了農(nóng)田水利和土地改良等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)抗自然災(zāi)害和市場風(fēng)險的能力弱小，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)十分脆弱，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困難。城市化水平低，城市人口少，對商品的消化吸收能力十分有限，造成農(nóng)民農(nóng)產(chǎn)品銷售難，進而城市加工業(yè)產(chǎn)品也滯銷，原因是農(nóng)村人口買不起，城市人口又出現(xiàn)購買飽和。于是產(chǎn)生社會需求不足、產(chǎn)品過剩?？梢赃@么說，城市化水平低是造成國內(nèi)需求不足，經(jīng)濟增長乏力的根本原因。

影響中國第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)代城市是大工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的重要載體，只有在城市立足，它們才能得到發(fā)展。國際經(jīng)驗表明，在城市化水平滯后的前提下，第三產(chǎn)業(yè)不可能有正常的發(fā)展，我國低度的城市化和相對高度的工業(yè)化導(dǎo)致城市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不良。1997年第三產(chǎn)業(yè)人數(shù)僅占社會就業(yè)人數(shù)的％，大大低于1996年的印尼的％，韓國的％和墨西哥的％，按最低標(biāo)準(zhǔn)來說中國第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)份額低個百分點，大約相當(dāng)于損失了7797萬個就業(yè)機會，第三產(chǎn)業(yè)的不發(fā)達，極大地削弱了中國產(chǎn)業(yè)在其結(jié)構(gòu)推移過程中吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力，使農(nóng)民的就業(yè)領(lǐng)域沒有得到充分擴展，從而也使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能帶來的農(nóng)民增加收入促進國民經(jīng)濟發(fā)展的潛力不能充分釋放。

城市化滯后造成農(nóng)村剩余勞動力出路難。城市化滯后導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動力出路狹窄，只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移，而在短缺經(jīng)濟時代風(fēng)光一時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于先天不足，目前也面臨危機。近年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力明顯減弱，據(jù)統(tǒng)計，1984年～1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年均吸收農(nóng)村勞動力1260萬人，而1989年～1997年每年吸收僅260萬人，呈明顯下降趨勢，1984年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每創(chuàng)造一個就業(yè)機會占用固定資產(chǎn)原值1444元、凈值1119元，而到1994年則相應(yīng)變5503元和4324元。這些使當(dāng)前和今后一段時間內(nèi)吸收勞動力的能力會較大幅度下降。

從以上可以看出，城市化水平低嚴重制約經(jīng)濟增長和限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)村人口收入和解決農(nóng)村剩余勞動方面的負面影響是極大的。而加快城市化建設(shè)是解決這些問題的重要途徑，不但可以擴大內(nèi)需，推動經(jīng)濟增長，改善國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟布局，提高國民經(jīng)濟素質(zhì)，還可以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)村剩余勞動力的出路，意義作用十分巨大。假設(shè)我國能實現(xiàn)到2015年城市化率達45％的目標(biāo)，其宏觀效應(yīng)。

未來十五年城市化預(yù)想目標(biāo)實現(xiàn)的宏觀效應(yīng)

資料來源：《國家計發(fā)委關(guān)于制定“十五”計劃的思路提綱》受“城鄉(xiāng)隔絕”的政策制約。首先，在建國初期，我國就明文規(guī)定不準(zhǔn)許農(nóng)村人口隨便進入城市尋找職業(yè)。1957年2月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市“各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機關(guān)、團體不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作?！鄙踔烈?guī)定“招用臨時工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘姓杏?，不足的時候，才可以從農(nóng)村中招用?！边@樣一來，農(nóng)村人口即使進城也找不到工作，嚴重限制了農(nóng)村人口往城市的流動。其次，糧油供應(yīng)制度使得農(nóng)村人口無法在城市獲得生活必需品。1953年以后，隨著糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實行，中國開始實行糧油計劃供應(yīng)制度。這一制度原則上規(guī)定國家只負責(zé)城市人口的糧油供應(yīng)，不負責(zé)農(nóng)村人口的糧油供應(yīng)。1953年1月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》，其中規(guī)定：“城市、機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)等的人員，可以通過其組織進行供應(yīng)；對一般市民可發(fā)給購糧證，憑證購買，或暫憑戶口薄購買?！逼浜笥謱嵭屑Z票購買口糧。同時，國家加強了對糧食市場的管理，不準(zhǔn)私自經(jīng)營糧食，上述規(guī)定基本上排除了農(nóng)村人口在城市取得糧食的可能性。第三，戶籍制度形成了明顯的城鄉(xiāng)差別。1958年1月，全國人大常委會第96次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例第10條第2款對農(nóng)村人口進入城市作出帶約束性的規(guī)定："公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常駐地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。"這一規(guī)定標(biāo)志著中國以嚴格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的形成。以上國家從工作、糧食、戶口三方面嚴格限制農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，使農(nóng)村人口牢牢地束縛在農(nóng)村。不利于中國城市的發(fā)展和建設(shè)，不利于人口和要素集聚效應(yīng)的發(fā)揮，人為地抑制了中國城市化。自50年代到80年代前期，中國城市化進展緩慢，我國城市在數(shù)量上出現(xiàn)減少，其中小城市由建國初期115個減少到105個，小城鎮(zhèn)由5400個減少到2900個。近年來，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，糧油供應(yīng)早已實現(xiàn)市場化，戶籍制度盡管有所松動，但沒有完全放開，仍在控制著農(nóng)村居民向城市遷入，并造成城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、福利、保險等方面十分明顯的待遇差別。今后尚須進一步深化改革。

傳統(tǒng)觀念的影響。城市人口的增長有三個基本源泉：城市人口的自然增長、凈城市人口移民的增加和城市邊界的擴大。在中國城市化問題上，由于人們長期以來缺乏對工業(yè)化與城市化同步發(fā)展和城市結(jié)構(gòu)功能合理化客觀規(guī)律的科學(xué)認識，片面夸大了發(fā)展中國家城市化過程中出現(xiàn)的“城市病”問題，試圖跨越人口向大中城市集中這一階段，直接通過發(fā)展小城鎮(zhèn)和"建設(shè)新農(nóng)村"而實現(xiàn)城市化與現(xiàn)代化。于是出現(xiàn)一系列嚴格限制城市發(fā)展的政策，導(dǎo)致城市發(fā)展的緩慢，還出現(xiàn)一些不利于城市化的觀念及觀點。如強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”，結(jié)果鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)滿地開花，布局分散，在短缺經(jīng)濟時代由于產(chǎn)品需求大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)確實紅火一段時間。然而進入90年代逐漸向買方市場挺進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”帶來的問題逐漸暴露出來。因為規(guī)模實力弱小，技術(shù)水平低，管理落后，布局分散，沒有形成規(guī)模經(jīng)濟，如今能堅持下來的已經(jīng)不多了。由于強調(diào)“離土不離鄉(xiāng)”、不進城，故而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在技術(shù)、管理、信息上跟不上時代步伐，很難形成大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集團，這既不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，也不利于城市規(guī)模的擴大。傳統(tǒng)的觀念還形成一種小農(nóng)意識，中國人口這么多，解決溫飽問題已是一種奇跡。于是對農(nóng)村城市化，擴大城市規(guī)模漠不關(guān)心，而致力于提高農(nóng)村經(jīng)濟生活水平，努力建設(shè)新農(nóng)村，沒有現(xiàn)代化觀念，沒有認識到現(xiàn)代城市的作用，這種滿足于現(xiàn)狀的小農(nóng)意識不利于我國的城市化，是落后于時代的。

認識上的“誤區(qū)”。長期以來我們都承認“工業(yè)犧牲農(nóng)業(yè)”“城市剝削農(nóng)村”，也害怕“城市病”，從而對城市感到恐懼，害怕壯大城市規(guī)模，認為城市人口增多會更加加劇對農(nóng)村的剝削，這顯然是認識上的錯誤。城市人口增多，比重增加不但意味著一國產(chǎn)業(yè)的發(fā)達，人民生活水平和人口素質(zhì)的提高，而且有利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，特別對我國人多耕地少的農(nóng)村，讓更多的農(nóng)村人口變成城市人口，到城市謀生，農(nóng)業(yè)才能形成規(guī)模經(jīng)濟，才能高效運行。還有一種“誤區(qū)”體現(xiàn)在“消滅城鄉(xiāng)三大差別”上面。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，加上我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效和城市本身的優(yōu)勢，目前我國城鄉(xiāng)差別更加懸殊，消除這種差別的呼聲越來越高，關(guān)于這方面的爭論也非常多，解決方法一般認為放在發(fā)展農(nóng)業(yè)方面來縮小城鄉(xiāng)差距，可以說這是一條途徑，但相對中國國情來講，中國農(nóng)業(yè)人口多，要在這基礎(chǔ)上發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，提高人均收入水平，顯然比較困難。因而單獨發(fā)展農(nóng)村，不能從根本上解決農(nóng)村剩余勞動力和消除城鄉(xiāng)差別。反過來，通過城市化減少農(nóng)村人口達到農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，更具有現(xiàn)實性。這兩種認識上的“誤區(qū)”，不但沒有達到發(fā)展農(nóng)業(yè)的目的，而且遺留下許多尚未解決的農(nóng)村問題，對中國城市化起到一種阻礙作用。

通過以上三方面的分析，我國城市化道路首先要解決的是觀念上、認識上的問題，同時要加強制度方面的改革，以便集中人力、財力、物力進行城市化建設(shè)。

四、關(guān)于城市化的幾點建議

關(guān)于如何進行城市化建設(shè)，早已是百家爭鳴，百花齊放。本人現(xiàn)從幾個主要方面闡述自己的觀點、意見。

我國城市化的發(fā)展原則和指導(dǎo)方針。根據(jù)我國目前的城市發(fā)展?fàn)顩r，

1999年底我國城市數(shù)

資料來源：《國家計發(fā)委關(guān)于制定“十五”計劃的思路提綱》合理規(guī)劃、科學(xué)布局，提高城市化建設(shè)質(zhì)量。這里的合理規(guī)劃、科學(xué)布局主要體現(xiàn)在現(xiàn)有的小城市、城鎮(zhèn)以及新建城市、城鎮(zhèn)上，因我國人多地少，在城市化過程中，要充分考慮到土地資源的合理分配利用，科學(xué)合理編制各地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，城市化要走可持續(xù)發(fā)展道路。在布局上，要在大城市周圍著眼于人口與產(chǎn)業(yè)的合理分布，適當(dāng)發(fā)展一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)；沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，主要完善中心小城鎮(zhèn)的功能，對其中已經(jīng)形成較大規(guī)模、輻射能力較強的小城鎮(zhèn)，適時引導(dǎo)其發(fā)展成為中小城市；中西部地區(qū)，重點建設(shè)縣人民政府駐地及部分區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿Χ急容^明顯的小城鎮(zhèn)。同時，我們要引導(dǎo)城市群的發(fā)展，發(fā)揮城市間的市場機制作用，促進相互間的交流與合作。在建設(shè)質(zhì)量上，要堅持梯度發(fā)展、循序漸進的方針，防止一哄而上。在城市化過程中，我國出現(xiàn)了一些“掛牌”城鎮(zhèn)，其規(guī)模過小，要素聚集能力弱，片面追求數(shù)量上的擴張，而忽略質(zhì)量的提高，這是我國城市化過程要注意的問題，應(yīng)加強監(jiān)控審查力度。

不斷加強戶籍制度、土地使用制度、投資體制方面的改革。城市化是一項系統(tǒng)的社會工程，要有一系列的體制配套改革。第一、深化戶籍管理制度改革。中國的戶籍制度的缺陷和不足給人們帶來極大的不便，使人們越來越認識到其急需改革，否則將阻礙整個經(jīng)濟改革的進一步發(fā)展，也不利于我國的城市化建設(shè)。只有城市為農(nóng)村居民敞開大門，中國的城市化才能真正走向規(guī)范發(fā)展的軌道。隨著向市場經(jīng)濟的逐步過渡，城鄉(xiāng)居民在社會福利與保障方面的差別將消除，物資供應(yīng)、就業(yè)將實現(xiàn)市場化，入伍、就學(xué)實行公平競爭，中國居民將真正擺脫戶口的束縛，實現(xiàn)人員的自由流動。就目前來看，我國逐漸放開戶籍制度的時機已經(jīng)基本成熟，不會出現(xiàn)大的社會問題。第二，完善改革土地使用制度。進行城市化建設(shè)必須解決農(nóng)村和城市的土地使用問題。農(nóng)民肯定不能攜帶以土地為主的生產(chǎn)要素進城，因而可按照“明確所有權(quán)、確保承包權(quán)、搞活使用權(quán)”的原則，允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)采用協(xié)議出讓或轉(zhuǎn)讓、公開拍賣或租用等方式進行流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民將承包的土地向種田大戶集中，促進土地的規(guī)模經(jīng)營。既可促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，又可卸掉進城農(nóng)民的包袱。關(guān)于城市土地使用制度，在城建過程中要合理開發(fā)和利用土地，在挖掘土地資源、節(jié)約保護耕地的前提下，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一出讓。第三，改革投資體制。過去，我們實行單一的國家投資建城的建設(shè)方式，滿足不了城市的發(fā)展需要，從而限制了城市的更快發(fā)展，這種方式是計劃經(jīng)濟條件下，由政府發(fā)動和包辦的做法，隨著市場化改革進程的加快，我們必須建立國家、地方、個人共同投資的多元投資機制。不能光靠政府投資，要引導(dǎo)民間投資。按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵各行業(yè)、社會各界和廣大農(nóng)民積極參與城鎮(zhèn)建設(shè)。事實上，民間投資起到了非常大的作用。據(jù)統(tǒng)計，目前浙江非國有投資已占到全社會固定資產(chǎn)投資的53％，僅1998年，全省1072個城鎮(zhèn)建設(shè)總投入就達200多億元。其中，70％以上為民間投資④。

大力培養(yǎng)城市化過程中所需的管理和技術(shù)人才。盡管在我國某些大中城市人的文化知識水平比較高，但全國的總體受教育水平、受教育程度是偏低的。因而在我國城市化過程中面臨著人才的匱乏，特別是小城市管理人才和各種規(guī)劃、技術(shù)人才的短缺，據(jù)1