我國工程項(xiàng)目擔(dān)保制度的探討

我國工程項(xiàng)目擔(dān)保制度探討摘要:實(shí)施工程擔(dān)保制度是國際通例，是完善我國工程建設(shè)市場，建立風(fēng)險(xiǎn)管理和市場信用機(jī)制必要條件之一?，F(xiàn)如今，我國工程擔(dān)保制度還不夠完善，嚴(yán)重影響了我國工程建設(shè)市場發(fā)展，降低了我國建筑企業(yè)在國際市場競爭力?；谶@么背景，本文經(jīng)過借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)工程項(xiàng)目擔(dān)保制度，如美國—“美式擔(dān)保”、英國—“信托基金”、日本—“同業(yè)擔(dān)?！钡?，針對我國當(dāng)前存在諸如建設(shè)市場主體工程風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具保函不規(guī)范，工程擔(dān)保費(fèi)率不統(tǒng)一等一系列問題，最終提出了一些提議性對策，以期深入完善我國工程項(xiàng)目擔(dān)保制度。關(guān)鍵詞：工程擔(dān)保；工程項(xiàng)目；制度體系；改革提議。8月和5月建設(shè)部先后印發(fā)了《工程擔(dān)保協(xié)議示范文本》。為了深入推行工程擔(dān)保制度，建設(shè)部于12月又印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于在建設(shè)工程項(xiàng)目中深入推行工程擔(dān)保制度意見〉通知》，明確了推進(jìn)工程擔(dān)保工作總體工作目標(biāo)：到，我國工程擔(dān)保制度應(yīng)具備較為完善法律法規(guī)體系、信用管理體系、風(fēng)險(xiǎn)控制體系和行業(yè)自律機(jī)制。各地方建設(shè)行政主管部門自建設(shè)部下發(fā)關(guān)于文件以來，相繼出臺了工程擔(dān)保管理方法，力爭經(jīng)過推行工程擔(dān)保制度規(guī)范工程承發(fā)包行為，防范和化解工程風(fēng)險(xiǎn)，遏制拖欠工程款，確保工程質(zhì)量和安全。但同時(shí)也應(yīng)看到，就現(xiàn)在情況來看我國工程擔(dān)保管理過程，也存在著諸如擔(dān)保法律不夠完善，市場主體風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)等問題亟待處理。一、工程項(xiàng)目擔(dān)保制度基本理論（一）工程擔(dān)保概念早期擔(dān)保行為發(fā)生于簡單商品交換、戰(zhàn)爭和國際政治活動(dòng)中。這種原始擔(dān)保行為反應(yīng)了擔(dān)保本質(zhì)屬性。擔(dān)保即指保障債權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，依照各國現(xiàn)行法律，擔(dān)保方式可有確保、抵押、質(zhì)押、留置、定金等。確保是人擔(dān)保，在我國也被稱為擔(dān)保。其余是屬于物擔(dān)保。工程擔(dān)保引入確保人作為第三方，對建設(shè)工程中一系列協(xié)議推行進(jìn)行監(jiān)督并對違約負(fù)擔(dān)責(zé)任，是一個(gè)促使參加工程建設(shè)各方守信履約風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。開發(fā)商、承包商、確保人三者之間形成確保擔(dān)保關(guān)系。開發(fā)商和承包商是協(xié)議主體，在不一樣擔(dān)保品種下，設(shè)定一方為被確保人，另一方為權(quán)益人（受益人、監(jiān)管人），在被確保人不推行協(xié)議義務(wù)給權(quán)益人造成損失情況下，權(quán)益人（監(jiān)管人）能夠要求確保人負(fù)擔(dān)確保責(zé)任。（二）工程項(xiàng)目擔(dān)保作用建立工程擔(dān)保體制，就是要建立一套市場機(jī)制來約束承發(fā)包雙方行為。樹立良好信譽(yù)，促進(jìn)雙方愈加好合作。一個(gè)完善工程擔(dān)保體系是貫通于整個(gè)工程全過程。在工程招投標(biāo)階段，投標(biāo)人在提交投標(biāo)書同時(shí)，提交投標(biāo)擔(dān)保，投標(biāo)人承諾此次投標(biāo)行為；在業(yè)主與承包人訂立協(xié)議時(shí)，承包人提交履約擔(dān)保，確保推行協(xié)議義務(wù)；按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》要求，當(dāng)承包人提交履約擔(dān)保時(shí)，業(yè)主對應(yīng)要提交支付擔(dān)保，以確保有充分資金完成工程項(xiàng)目；在工程完工后，承包人提交保修擔(dān)保，以保障在協(xié)議要求保修期內(nèi)工程日常維護(hù)。經(jīng)過這一系列工程擔(dān)保，維護(hù)建筑市場正常運(yùn)作和健康發(fā)展。工程擔(dān)保制度對建筑市場貢獻(xiàn)在于：1.提升市場準(zhǔn)入門檻經(jīng)過實(shí)施工程擔(dān)保制度，可使有實(shí)力、信譽(yù)好企業(yè)多得工程，而部分資金微弱、經(jīng)營管理能力不強(qiáng)或誠信統(tǒng)計(jì)有瑕疵企業(yè)少接甚至接不到工程，被迫退出建筑市場。因?yàn)榇_保人和被確保人經(jīng)濟(jì)利益是直接相關(guān)，假如為不合格承包商擔(dān)保，擔(dān)保企業(yè)必定蒙受重大經(jīng)濟(jì)損失。因而擔(dān)保企業(yè)必定要對前來投保企業(yè)能力與管理水平進(jìn)行嚴(yán)格審查，對于那些“劣質(zhì)企業(yè)”不予擔(dān)保，壓縮他們生存空間，促進(jìn)建筑市場形成良性競爭環(huán)境。工程擔(dān)保機(jī)制，正是用市場伎倆來整理和規(guī)范建筑市場秩序一劑良藥。2.規(guī)范最低價(jià)中標(biāo)評標(biāo)體系對于業(yè)主來說，首先能夠利用最少費(fèi)用取得優(yōu)質(zhì)工程，另首先不需要為承包人因?yàn)閳?bào)價(jià)過低引發(fā)財(cái)務(wù)困難而使工程停工為自己帶來難以填補(bǔ)損失，因?yàn)橛袚?dān)保人監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)賠償承諾等方法，能夠保障即使在承包人無法繼續(xù)推行協(xié)議情況下工程也能夠順利進(jìn)行。對于承包人來說，擔(dān)保人會對其投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行審核，以確保承包人能夠完成協(xié)議要求。假如報(bào)價(jià)過低，擔(dān)保人將會提升承包人反擔(dān)保額度或是拒絕開具履約保函，使得承包人在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)必須重視自己履約能力。3.為承包人履約提供幫助確保人會針對承包人承接工程情況，為其制訂對應(yīng)財(cái)務(wù)計(jì)劃和業(yè)務(wù)計(jì)劃，必要時(shí)提供資金幫助和技術(shù)支持，以促使承包人順利推行協(xié)議，并為承包人在協(xié)議推行過程索賠和法律糾紛提供咨詢意見。4.為建筑市場優(yōu)勝劣汰提供必要確保伴隨承包人履約統(tǒng)計(jì)積累，擔(dān)保企業(yè)能夠?qū)κ谛蓬~度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并對其開具保函保費(fèi)和反擔(dān)保條件進(jìn)行合理調(diào)整。承包人履約統(tǒng)計(jì)很差，以至于沒有擔(dān)保人愿意為其開具保函或者需要提交高額度反擔(dān)保時(shí)，承包商就會不得不縮小自己業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模，以至于最終被市場所淘汰，這就保障了建筑市場有序健康發(fā)展。5.有利于形成一個(gè)化解社會風(fēng)險(xiǎn)良性機(jī)制實(shí)施工程項(xiàng)目擔(dān)保制度將會形成一個(gè)具備一定規(guī)模市場化風(fēng)險(xiǎn)“蓄水池”，為市場經(jīng)濟(jì)條件下對信用風(fēng)險(xiǎn)化解形成一個(gè)良性機(jī)制。6.穩(wěn)定投資人財(cái)務(wù)，降低投資風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目通常都需要一定銀行貸款才能完成，確保項(xiàng)目標(biāo)財(cái)務(wù)穩(wěn)定是銀行確定是否發(fā)放貸款所考慮主要原因之一。工程有了第三方提供確保擔(dān)保，一旦義務(wù)人違約甚至無力推行協(xié)議時(shí)，權(quán)利人即可要求擔(dān)保人代為履約或賠償，而不需額外增加成本，從而維持了權(quán)利人財(cái)務(wù)穩(wěn)定，降低了權(quán)利人風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目標(biāo)財(cái)務(wù)穩(wěn)定。工程擔(dān)保是轉(zhuǎn)移工程風(fēng)險(xiǎn)、有效保障工程建設(shè)順利進(jìn)行一個(gè)主要伎倆，是一個(gè)維護(hù)建設(shè)市場秩序、確保工程參加各方守信履約風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。許多國家政府都在法律法規(guī)中要求要求進(jìn)行工程擔(dān)保。世界銀行（世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件范本）、國際咨詢工程師聯(lián)合會FIDIC（土木工程施工協(xié)議條件）、英國土木工程師協(xié)會ICE（新工程協(xié)議條件（NEC））、美國建筑師協(xié)會AIA（建筑工程標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議）等都針對工程擔(dān)保明確了詳細(xì)協(xié)議條款，為工程擔(dān)保實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二、我國工程項(xiàng)目擔(dān)保制度現(xiàn)實(shí)狀況現(xiàn)在我國建筑領(lǐng)域存在很多問題，如工程質(zhì)量問題、工程款拖欠問題等，都與承發(fā)包協(xié)議違約有著親密關(guān)系。建設(shè)工程擔(dān)保制度引入，增加了協(xié)議推行責(zé)任主體，加大了違約失信成本和懲戒力度，有效地處理了上述問題，規(guī)范了建筑市場。建設(shè)工程項(xiàng)目擔(dān)保是指在建設(shè)活動(dòng)中，有擔(dān)保人向協(xié)議一方當(dāng)事人提供，確保協(xié)議另一方當(dāng)事人推行協(xié)議義務(wù)行為，在被確保人不推行協(xié)議義務(wù)時(shí)，由擔(dān)保人代為推行或負(fù)擔(dān)代償。（一）、國內(nèi)研究現(xiàn)實(shí)狀況與發(fā)達(dá)國家相比較，我國工程擔(dān)保開展較晚。為了研究和建立工程擔(dān)保制度，1999年7月，建設(shè)部政策法規(guī)司和中國長安確保擔(dān)保企業(yè)等單位在北京聯(lián)合舉行了建立我國工程確保擔(dān)保制度高層研討會，邀請了14個(gè)省市建委責(zé)任人參加。另外，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，建設(shè)部對國內(nèi)外建設(shè)體制及建設(shè)市場實(shí)際情況進(jìn)行了比較深入調(diào)查研究，在此基礎(chǔ)上形成了《關(guān)于深化建設(shè)市場改革若干意見》，將建立工程擔(dān)保制度作為我國今后改革政府監(jiān)督管理建設(shè)活動(dòng)方式、用經(jīng)濟(jì)伎倆強(qiáng)化工程質(zhì)量管理一項(xiàng)重大舉措，并決定在北京、上海和深圳三個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市先行試點(diǎn)。國內(nèi)從事工程擔(dān)保研究主要有銀行、參加海外承包承包商和從事國際工程管理研究學(xué)者。其中銀行作為擔(dān)保機(jī)構(gòu)為開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)需要進(jìn)行了一些關(guān)于保函業(yè)務(wù)操作規(guī)程及文本制訂研究工作，國內(nèi)首家以工程擔(dān)保為主業(yè)擔(dān)保企業(yè)長安確保擔(dān)保企業(yè)也主動(dòng)開展了不少研究；從事海外承包承包商依照實(shí)際工作需要進(jìn)行了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)；從事國際工程管理學(xué)者則主要從協(xié)議管理角度對所包括到一些工程擔(dān)保知識進(jìn)行了介紹和探討。國內(nèi)學(xué)者在研究國外工程擔(dān)保做法基礎(chǔ)上，結(jié)合我國工程擔(dān)保實(shí)踐對工程擔(dān)保從概念、協(xié)議到詳細(xì)操作、管理方面作了較為完整理論闡述。（二）、國內(nèi)工程擔(dān)保制度實(shí)施現(xiàn)實(shí)狀況現(xiàn)在，對于經(jīng)過推行工程擔(dān)保來處理我國建筑業(yè)市場中協(xié)議履約不良問題已越來越多得到有識之士認(rèn)同，關(guān)于工程擔(dān)保實(shí)踐也在逐步開展。1996年11月，建設(shè)部組織中國建筑業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理考查團(tuán)赴美國訪問，并翻譯了美國工程擔(dān)保制度大量相關(guān)資料。1998年1月，建設(shè)部致函國家工商局，正式提出與10個(gè)部委聯(lián)合組建國家長安確保擔(dān)保企業(yè)。1998年5月，建設(shè)部發(fā)出“關(guān)于一九九八年建設(shè)事業(yè)體制改革工作關(guān)鍵點(diǎn)”文件，明確提出“逐步建立健全工程索賠制度和擔(dān)保制度”；“在有條件城市，能夠選擇一些有條件建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行工程、質(zhì)量擔(dān)保試點(diǎn)”。1998年7月，我國第一家專業(yè)化工程確保擔(dān)保企業(yè)——長安確保擔(dān)保企業(yè)掛牌成立。它采取商業(yè)化運(yùn)作方式，股份制組織形式。企業(yè)先后與北京市建委、上海市建委、天津市建委、河北省建委、內(nèi)蒙古建設(shè)廳、深圳11市建設(shè)局訂立合作協(xié)議書及開展相關(guān)合作，負(fù)擔(dān)起了詳細(xì)實(shí)施建立我國工程確保擔(dān)保制度試點(diǎn)工作重?fù)?dān)。同時(shí)，將國家大劇院、廣州新白云國際機(jī)場遷建工程、新機(jī)場南航基地、北京中關(guān)村科技園區(qū)開發(fā)建設(shè)、首都博物館新館、北京天文館新館、上海中國煙草博物館等國家重點(diǎn)項(xiàng)目，以及北京華遠(yuǎn)集團(tuán)、珠海華發(fā)集團(tuán)開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目等作為推行我國工程確保擔(dān)保制度試點(diǎn)項(xiàng)目。1999年初，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量管理通知》第十條明確要求：“必須實(shí)施協(xié)議管理制。建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料采購和工程監(jiān)理要依法訂立協(xié)議。各類協(xié)議都要有明確質(zhì)量要求、履約擔(dān)保和違約處罰條款。違約方要負(fù)擔(dān)對應(yīng)法律責(zé)任。”1999年，建設(shè)部《關(guān)于深化建設(shè)市場改革若干意見》還提出，要將建立以工程確保擔(dān)保為主要內(nèi)容工程風(fēng)險(xiǎn)管理制度作為我國今后改革政府監(jiān)督管理建設(shè)活動(dòng)方式、以經(jīng)濟(jì)伎倆強(qiáng)化工程質(zhì)量管理主要方法。同時(shí)指出能夠先實(shí)施投標(biāo)確保擔(dān)保、業(yè)主支付確保擔(dān)保、承包商履約確保擔(dān)保和質(zhì)量確保擔(dān)保等工程確保擔(dān)保制度。全國建設(shè)工作會議把實(shí)施工程確保擔(dān)保制度作為“十五”期間一項(xiàng)重點(diǎn)工作，要求該工作在“十五”期間有重大進(jìn)展。從全國范圍內(nèi)來看，現(xiàn)在，一些省、市已制訂了實(shí)施方法、采取了對應(yīng)方法：（1）北京1998年8月,北京市建設(shè)委員會與長安確保擔(dān)保企業(yè)訂立了《關(guān)于建立工程建設(shè)擔(dān)保制度合作意向書》。同年10月,北京市建委公布了《關(guān)于深入加強(qiáng)工程招標(biāo)投標(biāo)管理若干要求》，提出“逐步推行發(fā)包付款保函制和承包履約保函制，并將其納入招標(biāo)程序管理”。1999年10月，北京市政府頒布施行了《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理暫行要求》（京政發(fā)[1999]31號）。其中第九條要求：“政府投資建設(shè)項(xiàng)目必須實(shí)施協(xié)議管理制。其設(shè)計(jì)、施工、采購和工程監(jiān)理要依法訂立協(xié)議，各類協(xié)議都要有明確質(zhì)量要求、履約擔(dān)保和違約處罰條款。”這個(gè)文件對北京市政府投資項(xiàng)目實(shí)施履約擔(dān)保做出了強(qiáng)制性要求。這也是我國第一個(gè)以地方行政規(guī)章形式出臺關(guān)于工程建設(shè)履約擔(dān)保要求。1月，北京市建委與長安確保擔(dān)保企業(yè)聯(lián)合制訂了《北京市推行工程確保擔(dān)保制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，提出了試行確保擔(dān)保品種，其中包含投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、預(yù)付款擔(dān)保，分包、材料供給投標(biāo)、履約擔(dān)保和業(yè)主支付擔(dān)保等。北京市建委先后批復(fù)了長安確保擔(dān)保企業(yè)北京分企業(yè)組織實(shí)施國家大劇院、中關(guān)村西區(qū)、首博新館、北京天文館新館、華遠(yuǎn)房地產(chǎn)、萬地國際村等一批試點(diǎn)項(xiàng)目。（2）深圳1996年底，為和建設(shè)管理國際通例接軌，深圳市建設(shè)局市政處以業(yè)主身份在市政工程中要求承包商提供工程投標(biāo)擔(dān)保（主要是銀行保函）。12月20日，深圳市三屆人大常委會第12次會議經(jīng)過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)條例》，強(qiáng)制性推行工程確保擔(dān)保制度，明確要求：“未提供履約擔(dān)保或工程款支付擔(dān)保，不予頒發(fā)施工許可證”。今后，又正式出臺了工程擔(dān)保實(shí)施方法。深圳市建設(shè)局頒布深建市場[]36號文件《深圳市建設(shè)工程擔(dān)保實(shí)施方法》，已于1月1日起施行，這是我國第一個(gè)以地方法規(guī)形式出臺工程確保擔(dān)保要求。（3）青島8月，青島市建委制訂下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施建設(shè)工程擔(dān)保制度意見》，包含投標(biāo)擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保，標(biāo)志著工程確保擔(dān)保制度在該市正式實(shí)施。，青島市將工程擔(dān)保制在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中先行試點(diǎn)，其余項(xiàng)目凡要求承包商提供履約擔(dān)保，必須同時(shí)對等實(shí)施業(yè)主支付擔(dān)保。，青島市在政府、國有企事業(yè)單位投資工程中也逐步推行了工程擔(dān)保制。（4）沈陽12月22日，沈陽市頒發(fā)了《建筑工程擔(dān)保試行方法》。該方法分總則、投標(biāo)擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保、業(yè)主支付擔(dān)保、附則等，共五章二十二條。全國其它各地域開展工程確保擔(dān)保情況大致類似?，F(xiàn)在真正進(jìn)行工程擔(dān)保實(shí)際操作并不多，大都處于起步階段且反應(yīng)實(shí)施工程確保擔(dān)保效果數(shù)據(jù)較少。（三）、國外研究現(xiàn)實(shí)狀況發(fā)達(dá)國家，承包商進(jìn)行工程擔(dān)保已成為一個(gè)國際通例?，F(xiàn)在，工程擔(dān)保制度在國外自起源以來，就一直受到各國重視并得到極為快速發(fā)展。在發(fā)展過程中形成一個(gè)相對獨(dú)立行業(yè)體系，并建立了一套比較完善業(yè)務(wù)運(yùn)作和管理機(jī)制。美國、加拿大、日本、墨西哥、西班牙、意大利、韓國等國家都有專門立法，要求對公共投資項(xiàng)目實(shí)施強(qiáng)制性工程擔(dān)保。英國、新加坡及我國香港也要求在公共投資和私人項(xiàng)目中必須采取工程擔(dān)保。一些國際組織和一些國家行業(yè)組織在標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議條件中也制訂了關(guān)于工程擔(dān)保條款?，F(xiàn)在國際上從事工程擔(dān)保研究主要有以下幾方面研究人員：一是工程咨詢界教授，他們主要從承發(fā)包協(xié)議角度來研究工程擔(dān)保利用；二是從事工程擔(dān)保專業(yè)律師，集中于研究工程擔(dān)保法律關(guān)系、協(xié)議各方權(quán)利和責(zé)任以及各種司法案例等；三是工程擔(dān)保行業(yè)教授，他們側(cè)重于研究承保風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保業(yè)務(wù)操作、市場形勢、擔(dān)保產(chǎn)品研究和推廣，或從幫助承包商投保角度開展一些研究。三、我國工程擔(dān)保制度存在主要問題及改革提議（一）同一擔(dān)保人為業(yè)主和承包商雙方擔(dān)保建設(shè)部《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)協(xié)議擔(dān)保若干要求(試行)》(建市[]137號)第二十九條要求“同一銀行分支行或?qū)I(yè)擔(dān)保企業(yè)不得為同一工程建設(shè)協(xié)議提供業(yè)主工程款支付擔(dān)保和承包商履約擔(dān)?！?。但有城市推行擔(dān)保制度過程中，同一銀行分支行或擔(dān)保企業(yè)為業(yè)主和承包商雙方出具保函,造成了一定資金壓力?，F(xiàn)在，因?yàn)榉磽?dān)保形式比較單一，盡管企業(yè)大多項(xiàng)選擇擇自己開戶銀行作為擔(dān)保人，不過每一筆擔(dān)保也需要10%～30%確保金，這些大型企業(yè)每年項(xiàng)目很多，累計(jì)起來會占用相當(dāng)一部分授信額度，給當(dāng)事人尤其是施工企業(yè)資金周轉(zhuǎn)造成了壓力，反而降低了投標(biāo)人支付能力和履約能力。（二）建設(shè)市場主體工程風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)即使建筑市場投資主體已多元化，企業(yè)全部制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了很大改變，但因?yàn)槎喾矫嬖?，企業(yè)(包含業(yè)主、承包商等)工程風(fēng)險(xiǎn)意識依然不強(qiáng)，一旦出現(xiàn)重大問題，往往最終還是要由政府負(fù)擔(dān)很多風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),工程擔(dān)保作為一項(xiàng)新制度，在我國工程界、金融界等部門，對其主要性、必要性仍缺乏足夠認(rèn)識，或是存有風(fēng)險(xiǎn)僥幸心理，或是認(rèn)為投保將加大工程成本而得不償失。國內(nèi)商業(yè)銀行、政策性銀行對于貸款工程項(xiàng)目,也沒有必須投保要求。因?yàn)橥度谫Y體制問題、工程擔(dān)保費(fèi)用無出處、當(dāng)事人尤其是國有投資單位工程風(fēng)險(xiǎn)意識和索賠意識比較冷淡等原因，對工程擔(dān)保制度主要性、必要性及其作用還缺乏足夠認(rèn)識，實(shí)施工程擔(dān)保項(xiàng)目還比較少，造成了建設(shè)市場主體對工程擔(dān)保需求不足。（三）擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具保函不規(guī)范現(xiàn)在，擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具保函，格式不統(tǒng)一，或多或少存在擔(dān)保額度、擔(dān)保期限、確保責(zé)任等內(nèi)容不全方面情況，給企業(yè)辦理手續(xù)帶來不便。同時(shí)，作為主要擔(dān)保人銀行出具保函基本屬于“見索即付”式，與擔(dān)保企業(yè)出具保函責(zé)任條款不一樣。因?yàn)楸：袷讲唤y(tǒng)一，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和施工企業(yè)需要與銀行重復(fù)協(xié)調(diào)，企業(yè)內(nèi)部招標(biāo)、投標(biāo)部門和財(cái)務(wù)部門也要協(xié)調(diào)，客觀上延長了辦理時(shí)間。（四）工程擔(dān)保費(fèi)率不統(tǒng)一現(xiàn)在，因?yàn)殂y監(jiān)會沒有制訂統(tǒng)一指導(dǎo)費(fèi)率，各銀行和擔(dān)保企業(yè)收取費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。如甲銀行1年履約保函收取5‰，2年履約保函收取6‰，而乙銀行則是1‰～2.5‰，有擔(dān)保企業(yè)出具保函，年平均費(fèi)率為8‰。另外，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)對外報(bào)價(jià)和實(shí)際收費(fèi)價(jià)格相差較大且不明確，而且辦理保函時(shí)間普遍為20天，直接影響了項(xiàng)目標(biāo)中標(biāo)手續(xù)辦理、協(xié)議立案以及開工時(shí)間。四、完善我國工程擔(dān)保制度對策探討工程擔(dān)保制度作為一個(gè)工程通例，現(xiàn)在在歐美等發(fā)達(dá)國家和地域得到了廣泛應(yīng)用，并已經(jīng)形成一些比較完備模式。作為世界上最大發(fā)展中國家，我國在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家成熟經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)吸收先進(jìn)法律制度。關(guān)于國家工程擔(dān)保制度各自特點(diǎn)：①美國—“美式擔(dān)?！豹?dú)樹一幟；②英國—“信托基金”另辟蹊徑；③日本—“同業(yè)擔(dān)?！绷钊藛⒌?。（一）主動(dòng)開展宣傳和培訓(xùn)工作建立和推行工程擔(dān)保制度，必須大力開展宣傳和培訓(xùn)工作，普及工程擔(dān)保知識，使業(yè)主和承包商認(rèn)識到工程擔(dān)保對本身利益主要意義，增強(qiáng)市場主體擔(dān)保意識，從而推開工程擔(dān)保制度在建設(shè)工程上逐步實(shí)施。提議國有投資項(xiàng)目管理企業(yè)及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，要結(jié)合加入WTO后與世界接軌新形式，大力宣傳；同時(shí)，要在這兩個(gè)領(lǐng)域主動(dòng)進(jìn)行試點(diǎn)，強(qiáng)制推行工程擔(dān)保制度，并結(jié)合實(shí)施情況，經(jīng)常性地由建設(shè)部或建筑業(yè)協(xié)會舉行研討會，在建筑業(yè)界普及擔(dān)保知識。建立和推行工程擔(dān)保制度，必須有一定數(shù)量并符合資格條件擔(dān)保人，形成具備競爭機(jī)制擔(dān)保人市場。而我國現(xiàn)在既懂土木工程專業(yè)知識，又懂法律、金融、管理知識復(fù)合型人才十分缺乏，這種情況極不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要和推開工程擔(dān)保開展。必須經(jīng)過有組織有計(jì)劃系統(tǒng)培訓(xùn)工作為開展工程擔(dān)保制度奠定人力資源基礎(chǔ)。提議在現(xiàn)有國家注冊監(jiān)理工程師、一級建造師考試中，提升工程擔(dān)保知識內(nèi)容所占百分比；提議建設(shè)行政主管部門與其它關(guān)于部門盡快出臺工程擔(dān)保人員專業(yè)執(zhí)業(yè)資格條件；提議由建設(shè)行政主管部門牽頭，對現(xiàn)有政府管理部門、監(jiān)理咨詢企業(yè)、施工企業(yè)中高級管理人員進(jìn)行分批培訓(xùn)。（二）加強(qiáng)立法，完善協(xié)議管理建立和推行工程擔(dān)保制度，必須有法律、法規(guī)作保障，用協(xié)議相制約。所以，應(yīng)該以《民法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《協(xié)議法》和《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)為依據(jù)，同時(shí)應(yīng)該本著與時(shí)俱進(jìn)精神時(shí)刻注意修改現(xiàn)有法律、法規(guī)中妨礙工程擔(dān)保、工程保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)管理體制發(fā)展條款。比如:《擔(dān)保法》中要求置權(quán)標(biāo)物不包含不動(dòng)產(chǎn)，在工程擔(dān)保制后，這將極大地限制承包商投保主動(dòng)性而且不利于擔(dān)保理賠進(jìn)行，所以有必要研究修改。同時(shí)在今后國家和地方相關(guān)立法中應(yīng)該增加對應(yīng)工程擔(dān)保內(nèi)容，并注意與民法基本要求銜接問題。當(dāng)前，可由建設(shè)部會同關(guān)于部門聯(lián)合發(fā)文，以推進(jìn)工程擔(dān)保制度建立。同時(shí)，除在起草或制訂關(guān)于協(xié)議示范文本時(shí)，應(yīng)注意參考工程擔(dān)保國際通例，制訂關(guān)于工程擔(dān)保、工程保險(xiǎn)條款外還應(yīng)抓緊研究制訂工程擔(dān)保系列協(xié)議示范文本。（三）強(qiáng)制與自愿相結(jié)合實(shí)施方式美洲各發(fā)達(dá)國家對公共工程均強(qiáng)制擔(dān)保，而對非公共工程則采取非強(qiáng)制擔(dān)保。所以，我國工程擔(dān)保實(shí)施，提議采取強(qiáng)制實(shí)施與自愿實(shí)施相結(jié)合方式進(jìn)行。工程擔(dān)保制強(qiáng)制實(shí)施要求可有效結(jié)合現(xiàn)有招投標(biāo)法及配套法規(guī)，因?yàn)楣こ虛?dān)保制度與招投標(biāo)制度都屬于工程交易管理制度，采取相同強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)合乎邏輯且便于監(jiān)督實(shí)施。本文提議強(qiáng)制實(shí)施工程范圍應(yīng)首先在政府投資項(xiàng)目和房地產(chǎn)項(xiàng)目中展開。強(qiáng)制本身就是一個(gè)政府行為，政府更應(yīng)該帶頭實(shí)施。而且，我國現(xiàn)有政府投資工程管理體制已迫切需要改革，多年來，在我國，哪個(gè)政府部門出錢哪個(gè)部門來組織建設(shè)，暫時(shí)拼湊基建班子，不遵照基本建設(shè)管理程序，任意壓級壓價(jià)，隨意更改協(xié)議，貪污腐敗，最終出現(xiàn)不少帶有質(zhì)量隱患工程、甚至于是豆腐渣工程，項(xiàng)目法人制有名無實(shí)，極大地?cái)_亂了建筑市場秩序，損害了政府形象。既使政府有專門基建部門，但其建設(shè)項(xiàng)目組織與建設(shè)市場管理職能未能分開，也造成了很多問題，尤其是工程質(zhì)量問題。全部這些情況出現(xiàn)，就是我國現(xiàn)有政府投資工程管理體制還沒有從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式下解放出來，政府依然在管一些政府管不了、管不好事情。急需經(jīng)過市場機(jī)制來進(jìn)行有效管理，能夠說工程擔(dān)保制是一劑良藥。工程擔(dān)保制度從經(jīng)濟(jì)、法律上約束關(guān)于建設(shè)各方，將有效地確保國有投資效益。當(dāng)前，對政府投資工程強(qiáng)制實(shí)施工程擔(dān)保是最好時(shí)期。實(shí)施工程擔(dān)保內(nèi)容，應(yīng)以業(yè)主支付擔(dān)保和履約擔(dān)保為重點(diǎn)，每種擔(dān)保內(nèi)容模式選擇，除承包商履約擔(dān)保不宜實(shí)施同業(yè)擔(dān)保和母企業(yè)擔(dān)保外，可由市場主體自由選擇，政府不宜要求過細(xì)，不然將影響擔(dān)保市場自由發(fā)展。（四）主動(dòng)培育專業(yè)擔(dān)保企業(yè)及工程擔(dān)保市場現(xiàn)在我國工程擔(dān)保市場確保人主體主要有兩類專業(yè)機(jī)構(gòu)：銀行和擔(dān)保企業(yè)。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)企業(yè)曾形成巨大確保賠付風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)業(yè)主管部門—中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會成立后，一直禁止保險(xiǎn)企業(yè)涉足確保擔(dān)保，也沒有恢復(fù)確保保險(xiǎn)。銀行是我國工程擔(dān)保市場最大確保人主體，幾乎壟斷了我國工程擔(dān)保市場全部業(yè)務(wù)量。但銀行開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)一個(gè)最大問題，就是專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏確保履約意識和工程風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)管力量，只看確保金交多少。所以“認(rèn)錢不認(rèn)人，存錢開保函”，存100萬元，開100萬元，其余不論；或者將授信額度看成貸款管理。我國這些做法與美國早期銀行涉足工程擔(dān)保業(yè)情況一模一樣。美國為了處理這個(gè)問題，便大力發(fā)展專業(yè)化確保擔(dān)保企業(yè)、保險(xiǎn)企業(yè)與銀行競爭，最終銀行不得不退出工程擔(dān)保市場，而美國法律也對此做出了對應(yīng)要求[12]。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。我國當(dāng)然無須全盤照搬美國做法，但可借鑒其一些有效做法。工程擔(dān)保是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)業(yè)務(wù)，要求銀行配置龐大、專業(yè)化隊(duì)伍從事這項(xiàng)業(yè)務(wù)不太現(xiàn)實(shí)，因?yàn)楸：阢y行整個(gè)業(yè)務(wù)量中占極小部分。依照我國情況，比較現(xiàn)實(shí)做法是大力培育專業(yè)確保擔(dān)保企業(yè)和保險(xiǎn)企業(yè)，以及激勵(lì)銀行與專業(yè)確保擔(dān)保企業(yè)、保險(xiǎn)企業(yè)共保，優(yōu)勢互補(bǔ)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。（五）完善社會信用制度及社會保障制度1.完善社會信用制度社會信用制度不完善反應(yīng)到建設(shè)工程承包市場中突出問題就是對業(yè)主和承包商缺乏一套行之有效資信審查和管理方法。先行資信審查與管理往往流于形式，不能切實(shí)反應(yīng)被審查對象實(shí)際情況，沒有實(shí)際效果。擔(dān)保企業(yè)承保工作是基于對債務(wù)人信用情況全方面掌握基礎(chǔ)上。在美國，擔(dān)保企業(yè)不但自己掌握著大量客戶資料，還有各種信用調(diào)查企業(yè)提供排名、信用等級以及各種分析匯報(bào)等，使擔(dān)保人能夠比較全方面掌握債務(wù)人履約能力和信用情況，從而做出準(zhǔn)確擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)判斷并制訂合理擔(dān)保費(fèi)率。剛才起步中國擔(dān)保業(yè)不但自己沒有客戶信用資料積累，也沒有社會信用調(diào)查機(jī)構(gòu)提供信息能夠參考。當(dāng)前道德風(fēng)險(xiǎn)高問題在各行各業(yè)中普遍存在。所以建立社會信用制度，將成為一個(gè)客觀需要。提議由建設(shè)行政主管部門牽頭建立數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)縱向(主要是各建設(shè)行政主管部門間)與橫向(與工商、稅務(wù)等各部門)聯(lián)網(wǎng)，盡可能向各工程擔(dān)保主體提供相關(guān)承包商和業(yè)主各種資料，使其對承包商和業(yè)主信用水平做出準(zhǔn)確判斷