011-第11章-城市公共服務(wù)管理課件

楊宏山編著姚軍主講城市管理學(xué)第11

章城市公共服務(wù)管理21世紀(jì)城市規(guī)劃與管理系列教材城市管理學(xué)導(dǎo)言改革開放以來，許多公共服務(wù)領(lǐng)域引入了市場化供給機制?！笆褂谜吒顿M”提高了公共服務(wù)供給效率，同時也引發(fā)了民生問題，它阻礙了低收入者基本公共服務(wù)的機會。構(gòu)建和諧社會，政府必須承擔(dān)基本公共服務(wù)的供給責(zé)任，保障低收入群體也能享受均等化的底線公共服務(wù)。重點問題公共服務(wù)的含義和分類公共服務(wù)多中心供給機制城市政府的公共服務(wù)職能底線公正的理論內(nèi)涵城市公共服務(wù)供給改革城市公共服務(wù)機構(gòu)改革城市教育事業(yè)改革思路城市科技事業(yè)改革思路城市文化事業(yè)改革思路11.1公共服務(wù)與政府職能1.公共服務(wù)等同于公共行政

這是對公共服務(wù)的傳統(tǒng)理解，涵蓋了政府職能的全部，混淆了政府的政治統(tǒng)治、行政管制和公共服務(wù)職能。在此觀點看來，作為公共權(quán)力的合法支配者，政府的各項職能配置都是為了維護公眾利益，合法的政府行為都屬于公共服務(wù)的范疇。此理解對政府保障公民生存和發(fā)展基本需求的分內(nèi)責(zé)任缺少明確界定，政府履行公共服務(wù)職能很容易讓位于政治統(tǒng)治和行政管制職能。11.1.1

公共服務(wù)的含義（三種觀點）11.1公共服務(wù)與政府職能2.公共服務(wù)是公務(wù)員源于公民權(quán)而面向公眾提供的社會服務(wù)庫珀認為，公共服務(wù)這個概念與公民權(quán)的關(guān)系極為密切，公務(wù)員的地位和合法性乃是根源于其作為職業(yè)公民的責(zé)任和義務(wù)。登哈特夫婦的新公共服務(wù)理論認為，公共服務(wù)是民主政體中所有公民所期待的美德的擴大部分，它包含著對社區(qū)及其成員的承諾，包含著對公共事務(wù)的積極參與，包含著將個人利益置于更廣泛的社會利益之下的意愿。此觀點看來，政府的公共服務(wù)責(zé)任就是要對每個公民負責(zé)，包括法律責(zé)任和專業(yè)責(zé)任，也包括政治責(zé)任、民主責(zé)任和道德責(zé)任。這種理解的公共服務(wù)也大致等于公共行政，只不過增加了一個前提預(yù)設(shè)，即把公共服務(wù)與民主政體聯(lián)系起來，認為公共服務(wù)是民主政體的基本責(zé)任。11.1.1

公共服務(wù)的含義（三種觀點）11.1公共服務(wù)與政府職能3.公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)提供的，旨在保障公民生存和發(fā)展普遍需求的服務(wù)項目。

這一理解，認為公共服務(wù)是政府承擔(dān)的一項重要職能，但并不涵蓋政府職能的所有方面。除公共服務(wù)外，政府還承擔(dān)政治職能、行政管制、經(jīng)濟發(fā)展等職能。享有公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的基本責(zé)任。公共服務(wù)具有公共性、開放性、可選擇性、正外部性等特征。公民根據(jù)自身需求，可以選擇接受公共服務(wù)，也可以拒絕政府提供的直接服務(wù)。11.1.1

公共服務(wù)的含義（三種觀點）11.1公共服務(wù)與政府職能上述有關(guān)公共服務(wù)的觀點，第一、第二種觀點持寬泛化理解，第三種觀點區(qū)分了政府的統(tǒng)治、管制和服務(wù)職能，將公共服務(wù)界定為政府直接面向公民提供的各類服務(wù)項目。建設(shè)服務(wù)型政府，必須區(qū)分政府職能的不同屬性，在維護社會穩(wěn)定和秩序的同時，著力強化公共服務(wù)供給，更好的滿足公民日益增長的公共需求。當(dāng)前，我國政府的基本職能定位是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。中央要求各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能。這一論述將公共服務(wù)職能與其他職能置于平行地位，凸顯了政府直接為民服務(wù)的基本責(zé)任，也為建設(shè)服務(wù)型政府指明了方向。11.1.1

公共服務(wù)的含義（小結(jié)）11.1公共服務(wù)與政府職能（1）公共服務(wù)是政府承擔(dān)的主要職能之一。（2）公共服務(wù)用于直接滿足社會成員的共性需求。（3）公共服務(wù)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。（4）公共服務(wù)供給需要使用公共資源。11.1.2

公共服務(wù)的特點11.1公共服務(wù)與政府職能1.公共服務(wù)的分類根據(jù)個人對公共服務(wù)的依賴程度，可分為基本公共服務(wù)和選擇性公共服務(wù)?；竟卜?wù)是政府保障個人基本生存和發(fā)展權(quán)利所必須提供的最低水準(zhǔn)的公共服務(wù)?；竟卜?wù)是維護人的尊嚴(yán)和促進社會合作的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。和諧社會最起碼的要求是，所有公民都能享有均等的、無差別的基本公共服務(wù)。除基本公共服務(wù)之外的政府服務(wù)，則屬于選擇性公共服務(wù)。對此，地方政府可根據(jù)實際情況自主決定是否提供、如何提供，并引入“使用者付費”機制。有一種觀點把直接與民生問題密切相關(guān)的公共服務(wù)視為基本公共服務(wù)，包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等。很顯然，若把這些領(lǐng)域所有項目都列入基本公共服務(wù)，則難以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。11.1.3

政府的公共服務(wù)職責(zé)11.1公共服務(wù)與政府職能政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中的基本職能定位是：（1）政府負責(zé)提供基本公共服務(wù)。（2）堅持“掌舵”而不“劃槳”。（3）為私人部門參與公共服務(wù)供給提供制度激勵。2.

政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)定位11.1公共服務(wù)與政府職能1.效率公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出之比，追求公共服務(wù)產(chǎn)出最大化，是一個過程導(dǎo)向的概念，投入如何轉(zhuǎn)化產(chǎn)出，與目標(biāo)實現(xiàn)程度無關(guān)。指標(biāo)主要有投入人員、資金、資源、時間、工作量等。2.效果公共服務(wù)投入所產(chǎn)生的后果。以結(jié)果為導(dǎo)向，它聚焦于接近預(yù)期結(jié)果的程度，關(guān)注于實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度。指標(biāo)主要有市民滿意度、市民參與水平等。3.公平涉及機會公平、稅負公平、結(jié)果公平等維度。4.回應(yīng)性指政府提供公共服務(wù)符合市民要求和預(yù)期目標(biāo)的能力，它反映了市民偏好和需求得到滿足的程度。11.1.4

公共服務(wù)供給的價值訴求11.2社會公平的制度安排1.

古典自由主義古典自由主義強調(diào)個人自由、權(quán)利平等、程序公正，反對政府對市場分配的結(jié)果進行干預(yù)。在古典自由主義看來，社會公平就是保障人人都有的天賦權(quán)利，保障人人擁有平等的就業(yè)和競爭機會（機會平等），但政府無須對市場分配的結(jié)果進行矯正和干預(yù)。古典自由主義在效率上具有優(yōu)勢，但弊病在于，它將會導(dǎo)致貧富懸殊和階級對立，甚至引發(fā)社會動蕩和政治革命。11.2.1

社會公平的幾種觀點11.2社會公平的制度安排2.功利主義功利主義以謀求最大多數(shù)人的“最大善”、“最大幸?！睘槌霭l(fā)點，認為社會全體的幸福是個人幸福的總和，主張公正的社會分配應(yīng)當(dāng)有助于促進個人利益總和最大化。受功利主義價值觀影響，人們常常根據(jù)GDP、經(jīng)濟增長率等總體性指標(biāo)來評判政府績效。功利主義在效率上具有顯著優(yōu)勢，但它對社會平等的訴求往往會落空。功利主義還容易導(dǎo)致對個人權(quán)利和自由的踐踏。11.2.1

社會公平的幾種觀點11.2社會公平的制度安排3.平均主義平均主義主張“結(jié)果平等”，即在個人之間平等地分配公民權(quán)利和社會財富，它是最具有道德感召力的公正理論。今天，公民權(quán)利和政治權(quán)利的平均主義分配，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家治理的普遍共識。問題是，經(jīng)濟和社會權(quán)利是否也應(yīng)該奉行平等化分配原則，在社會財富的分配上是否應(yīng)該搞平均主義。歷史的教訓(xùn)表明，絕對平均主義抑制了社會成員的積極性和創(chuàng)造力，不僅無助于實現(xiàn)共同富裕，反而會導(dǎo)致社會僵化和發(fā)展停滯。11.2.1

社會公平的幾種觀點11.2社會公平的制度安排4.羅爾斯主義羅爾斯正義論包含兩個原則：第一原則是平等自由原則，即公民基本權(quán)利和自由的平等分配，它涉及的是公民的政治權(quán)利部分；第二原則是差別原則和機會公正平等原則的結(jié)合，即在堅持第一原則的前提下，可通過一定的社會和經(jīng)濟的不平等安排，盡量平等地分配社會合作所產(chǎn)生的利益和負擔(dān)，從而能給最少受惠者帶來補償利益。羅爾斯從“合乎每一個人的利益”的一般正義觀出發(fā)，落腳于“合乎最少受惠者的最大利益”。該理論是最少受惠者將具有一種偏愛，它表達了試圖通過某種補償或再分配機制對弱勢群體有所照顧、使所有社會成員都能享受社會經(jīng)濟發(fā)展成果的一種愿望。11.2.1

社會公平的幾種觀點11.2社會公平的制度安排在現(xiàn)實中，一味地追求結(jié)果平等不僅有損于個人權(quán)利，而且會導(dǎo)致社會發(fā)展失去動力。鑒于此，現(xiàn)代政府管理在拒絕自由資本主義的同時也必須拒絕平均主義。羅爾斯注意到忽視對底層民眾的利益會導(dǎo)致社群對立、社會動蕩等嚴(yán)重問題，提出的差別原則和機會公正等原則，就是要構(gòu)建一種底線公平的社會分配制度，對弱勢群體給予額外的利益補償。所謂底線公平，是指政府在保障公民權(quán)利平等、機會平等和經(jīng)濟效率的基礎(chǔ)上，還要提供保障個人基本生活和發(fā)展權(quán)利必不可少的基本公共服務(wù)。11.2.2

底線公平的基本含義11.2社會公平的制度安排為促進底線公平，政府管理需要做到：（1）公民基本權(quán)利實行平等化分配（2）經(jīng)濟活動收益實行功利化分配（3）基礎(chǔ)性公共服務(wù)實行均等化分配（4）社會突出矛盾實行綜合回應(yīng)性分配（特殊的權(quán)利要求）11.2.2

底線公平的基本含義11.2社會公平的制度安排和諧社會的最起碼要求是，所有公民都能享受均等的、無差別的基本公共服務(wù)。在既定的財政收入條件下，保障底線公平，構(gòu)建惠及全民的基本公共服務(wù)體系需要通過一系列制度安排予以保障，具體包括：（1）明確界定底線公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。（2）加大社會性支出的比重。（3）開放選擇性公共服務(wù)領(lǐng)域。（4）拓展公眾參與，維護多元利益平衡。11.2.3

底線公平的制度保障11.3城市事業(yè)單位改革1.城市公共事業(yè)的概念城市公共事業(yè)，是指為滿足城市社會的共同需要，負責(zé)提供公共服務(wù)，由公共部門利用國有資產(chǎn)舉辦，所需經(jīng)費全部或部分由城市公共財政支付的社會工作。社會共同需要是界定城市公共事業(yè)職能范圍的基本標(biāo)準(zhǔn)。我國的城市公共事業(yè)服務(wù)機構(gòu)，通常稱為“事業(yè)單位”。事業(yè)單位（InstitutionalOrganization），是指國家以社會公益為目的的，事業(yè)單位由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。（《事業(yè)單位登記管理暫行條例》）11.3.1

城市公共事業(yè)的含義11.3城市事業(yè)單位改革2.城市公共事業(yè)的現(xiàn)狀目前，我國城市公共事業(yè)管理具有以下特征：（1）公共事業(yè)組織管理行政化（2）公共事業(yè)經(jīng)費來源財政化（3）公共事業(yè)資源配置非社會化（4）公共事業(yè)服務(wù)運行低效化11.3.1

城市公共事業(yè)的含義11.3城市事業(yè)單位改革1.公共事業(yè)市場化的發(fā)展趨勢由于政府壟斷公共服務(wù)供給存在低效問題，自20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達國家紛紛實施公共服務(wù)市場化改革，在全球范圍內(nèi)，形成了“新公共管理”運動的改革浪潮。其核心內(nèi)容是開放公共事業(yè)領(lǐng)域，引入市場機制和社會服務(wù)，鼓勵社會力量興辦公共事業(yè)。公共服務(wù)市場化改革首先從英國發(fā)起。美國由于公營企業(yè)的比重很低，公共服務(wù)大多通過市場化提供，改革的重心不在于民營化，而是“放松規(guī)制”。目前，我國城市公共事業(yè)大多數(shù)仍隸屬于黨政機構(gòu)，設(shè)置國有事業(yè)單位，負責(zé)生產(chǎn)和供應(yīng)公共服務(wù)。11.3.2

城市公共事業(yè)改革方向11.3城市事業(yè)單位改革1.公共事業(yè)市場化的發(fā)展趨勢公共服務(wù)市場化把原來由政府直接提供的部分社會服務(wù)，通過合同出租、業(yè)務(wù)分擔(dān)、共同生產(chǎn)或解除規(guī)制等方式，轉(zhuǎn)交給私營公司、非政府組織或者其他法人團體，由這些團體按照合同要求和“成本—效益”最優(yōu)的方式為公民提供服務(wù)，政府在其中承擔(dān)著財政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績效評估等責(zé)任。11.3.2

城市公共事業(yè)改革方向11.3城市事業(yè)單位改革2.城市公共服務(wù)供給改革的基本方向（1）提供主體多元化（市場機制）。（2）資金來源多樣化（打破行政分割和部門所有制，提升資源配置效率）。（3）提供方式多樣化（公共部門、私人部門和公私合作）。11.3.2

城市公共事業(yè)改革方向11.3城市事業(yè)單位改革當(dāng)前，我國行政改革的戰(zhàn)略重點正在從行政機構(gòu)改革向公共事業(yè)單位改革。1.事業(yè)單位改革的目標(biāo)定位事業(yè)單位改革的根本在于，引入市場機制，開放非政府組織（NGO），培育多元主體共同參與公共服務(wù)供給。開放NPO，允許私人部門進入公共事業(yè)領(lǐng)域，促進城市公共事業(yè)和公共服務(wù)主體的多元化，鼓勵政府組織、非政府組織和私人部門之間的平等競爭和合作博弈，促進多元主體的共同治理，乃是提高城市公共服務(wù)水平的有效制度安排。11.3.3

城市事業(yè)單位改革11.3城市事業(yè)單位改革當(dāng)前，我國政府提出按照“政事分開、事企分開、管辦分開”原則，破除影響社會事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙。2008年，中共中央發(fā)布《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，“著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展,建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系,推進基本公共服務(wù)均等化”。2011年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，進一步明確了事業(yè)單位改革的目標(biāo)定位。我國事業(yè)單位的根本問題不在于非營利定位，而是政府壟斷社會事業(yè)。事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)在于開放公共事業(yè)領(lǐng)域，引入市場機制和非政府組織，培育多元化的公共事業(yè)主體。11.3.3

城市事業(yè)單位改革11.3城市事業(yè)單位改革事業(yè)單位改革需要引入市場機制充分調(diào)動各方面的積極性，其中，政府的基本職責(zé)在于保障基本公共服務(wù)均等化，促進公共服務(wù)公平公正。為此，第一，政府在財政上需要加大對農(nóng)村和欠發(fā)達地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的支持力度，縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差距。第二，政府要完善相關(guān)扶持政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進公平準(zhǔn)入，鼓勵社會力量興辦公共事業(yè)。第三，政府還可以通過完善和落實稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、社會團體和公民個人捐贈社會公益事業(yè)。11.3.3

城市事業(yè)單位改革11.3城市事業(yè)單位改革2.事業(yè)單位的分類改革事業(yè)單位改革需要根據(jù)服務(wù)屬性進行分類，依據(jù)不同類型分別作出相應(yīng)的改革安排。依此，目前的事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能、從事公益服務(wù)和經(jīng)營活動三種類型。對承擔(dān)行政職能的，可將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，需要逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列，同時強化公益屬性，完善法人治理結(jié)構(gòu)。（1）行政類事業(yè)單位，應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C構(gòu)，或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)。（2）經(jīng)營類事業(yè)單位，直接改制為企業(yè)。（3）公益類事業(yè)單位，著力完善法人治理結(jié)構(gòu)。我國發(fā)布事業(yè)單位改革時間表11.3.3

城市事業(yè)單位改革11.3城市事業(yè)單位改革2.事業(yè)單位的分類改革根據(jù)各位社會事業(yè)的職責(zé)任務(wù)和服務(wù)對象和資源配置方式等情況，我國將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，進一步細化為兩類：承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。我國推進公益類事業(yè)單位改革的基本政策主要有：1.建立健全法人治理結(jié)構(gòu)（理事會、董事會、管委會等）2.推進人事制度改革（公開招聘、競聘上崗、按崗聘用、合同管理）3.完善工資分配激勵機制（績效工資）4.建立績效考評制度聚焦事業(yè)單位改革廣東試點改制醫(yī)療養(yǎng)老成焦點5.建立重要信息披露制度。11.3.3

城市事業(yè)單位改革11.4事業(yè)單位分類改革1.城市教育活動的類別根據(jù)目標(biāo)和功能的不同，可把教育項目分為三類：（1）滿足個人特殊需要的教育活動（對個人而言，具有人力資源投資性質(zhì)，如專業(yè)技能培訓(xùn)、社會培訓(xùn)、高等教育等，政府不應(yīng)包辦）（2）滿足組織需要的教育活動（團隊教育、員工培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)等，這是滿足組織發(fā)展需要的教育項目，是企業(yè)投資的組成部分，不應(yīng)由政府包辦）（3）滿足社會共同需要的教育活動（如基礎(chǔ)性教育、弱勢群體的特殊教育、國防教育、法制教育等，政府要承辦）11.4.1

城市教育事業(yè)改革11.4事業(yè)單位分類改革2.城市教育管理體制改革城市政府應(yīng)根據(jù)教育活動的不同性質(zhì)，分別采取不同的教育服務(wù)供給模式：（1）以財政撥款為主的基礎(chǔ)教育管理模式（2）多方投入的高等教育管理模式（3）社會辦學(xué)的職業(yè)技術(shù)教育管理模式11.4.1

城市教育管理體制改革11.4事業(yè)單位分類改革1.城市科技活動的類別（1）滿足企業(yè)需要的科技活動（2）滿足社會共同需要的科技活動11.4.2

城市科技事業(yè)改革2.城市科技管理體制改革（1）基礎(chǔ)性研究由政府負責(zé)經(jīng)費投入（政府）（2）應(yīng)用性研究以社會投入經(jīng)費為主（企業(yè)）（3）服務(wù)性研究實行完全市場化投入（服務(wù)對象）11.4事業(yè)單位分類改革1.城市文化活動的類別廣義的城市文化，是指人們在城市活動中所創(chuàng)造的物質(zhì)和非物質(zhì)產(chǎn)品的總和，包括物質(zhì)文化、制度文化和精神文化。狹義的城市文化，是指人們在城市活動中所創(chuàng)造的精神要素。根據(jù)功能和目標(biāo)的不同，城市文化活動分為以下三類：（1）滿足個人和家庭需要的文化活動（2）滿足單位和團體需要的文化活動（3）滿足社會共同需要的文化活動11.4.3

城市文化事業(yè)改革11.4事業(yè)單位分類改革2.城市文化管理體制改革根據(jù)城市文化活動的不同性質(zhì)和目標(biāo)，可分別實行不同的管理制度，政府不應(yīng)包辦各種商業(yè)性文化活動，其基本責(zé)任是提供滿足社會共同需要的文化服務(wù)。（1）商業(yè)性文化實行市場化運營模式（2）公益性文化實行政府支持模式，如圖書館、博物館、檔案館和文物保護場所。（3）大眾傳媒實行產(chǎn)業(yè)化運營模式11.4.3

城市文化事業(yè)改革11.4事業(yè)單位分類改革1.城市衛(wèi)生服務(wù)的類別城市衛(wèi)生服務(wù)包括醫(yī)療、預(yù)防、保健和康復(fù)等內(nèi)容。根據(jù)