中國對外直接投資的制度變遷及其特征

中國對外直接投資的制度變遷及其特征

內(nèi)容摘要本文對中國對外直接投資制度變遷過程及其特征進(jìn)行了考察。結(jié)果表明，中國對外直接投資制度的變遷與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)，微觀層面的企業(yè)在對外直接投資制度變遷中主動性較差，中國對外直接投資制度的變遷過程實(shí)際上是政府主導(dǎo)的對外直接投資制度的形成過程，其變遷模式是一種典型的“自上而下”的模式。當(dāng)前中國亟需建立企業(yè)主導(dǎo)的對外直接投資制度。

關(guān)鍵詞中國對外直接投資，制度變遷，特征

一、引言

大力推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略已成為中國新時(shí)期對外開放的重點(diǎn)內(nèi)容。然而，中國對外直接投資的發(fā)展現(xiàn)狀卻不容樂觀。2000年，北京外匯管理部門對北京市部分境外投資企業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的主要問題進(jìn)行了全面調(diào)查，結(jié)果表明，截至2000年12月，在被調(diào)查境外投資企業(yè)中，%的境外投資企業(yè)能夠正常開展經(jīng)營活動，%已停止經(jīng)營或正在申請辦理注銷手續(xù)。世界銀行認(rèn)為，中國對外投資的許多資金被浪費(fèi)到不適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目上。在2002年世界經(jīng)濟(jì)論壇公布的國際競爭力評價(jià)報(bào)告中，中國企業(yè)的國際競爭力是低下的，幾乎屬于最低的20%之列，這表明中國目前對外直接投資的宏觀績效與微觀績效均較差。當(dāng)前，尋找制約中國對外直接投資發(fā)展的各種因素，探尋中國對外直接投資的各種經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對中國經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重大的理論與實(shí)踐意義。本文認(rèn)為，中國對外直接投資實(shí)際上是制度的產(chǎn)物，并隨制度的變遷而不斷發(fā)展。制度是一切問題的邏輯起點(diǎn)，研究中國企業(yè)的對外直接投資，必須從制度入手。本文就中國對外直接投資的制度變遷過程及其特征進(jìn)行研究，并探尋中國對外直接投資制度創(chuàng)新的內(nèi)涵。

二、中國對外直接投資的制度變遷過程

中國的對外直接投資是在改革開放后才開始發(fā)展的。但在改革開放初期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，再加上企業(yè)經(jīng)營者長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的約束，國際化的經(jīng)營意識也十分缺乏。就整體而言，中國企業(yè)當(dāng)時(shí)還不具備進(jìn)行對外直接投資的各項(xiàng)初始條件。當(dāng)時(shí)，國內(nèi)理論界在國際價(jià)值論、比較價(jià)值論等基礎(chǔ)上，提出了中國對外開放的第一理論即“窗口”理論，并在該理論指導(dǎo)下，成立了中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。這樣，國家在改革初期就將對外開放的重點(diǎn)放在國際貿(mào)易和利用外資兩個(gè)方面。因此，在中國改革開放初期，企業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)是從如何按政府指令生產(chǎn)轉(zhuǎn)向按市場需求變動狀況生產(chǎn)和經(jīng)營。在對外開放方面，企業(yè)重點(diǎn)是擴(kuò)大進(jìn)出口和利用外資，而對于對外直接投資和經(jīng)營無論是政府還是企業(yè)以及理論界都未引起廣泛的注意。只有極少的企業(yè)，主要是外貿(mào)、外經(jīng)公司，從自身經(jīng)營發(fā)展需要出發(fā)，開始在海外設(shè)立窗口企業(yè)，主要目的仍是為貿(mào)易服務(wù)，但投資的規(guī)模都比較小。1979年成立的中國國際信托投資公司稱得上是中國第一家對外直接投資企業(yè)。1984年，中信與美國一家公司合資組建西林公司，從而開始了企業(yè)投資主體的對外直接投資活動。但在1985年前，中國進(jìn)行跨國直接投資的企業(yè)主要是外貿(mào)公司和綜合性公司。

經(jīng)過幾年對外直接投資的自發(fā)實(shí)踐與對外交流，中國企業(yè)在國外的業(yè)務(wù)已不僅僅局限于貿(mào)易方面。隨著改革開放的深入，一些非貿(mào)易業(yè)務(wù)的需要逐漸顯現(xiàn)出來。為了適應(yīng)這一需要，1985年后，外貿(mào)部制定了在國外開辦非貿(mào)易型企業(yè)審批管理辦法，從而使更多的投資主體加入對外投資的行列，出現(xiàn)了投資主體多元化趨勢，投資規(guī)模也是空前放大。1985年對外直接投資總額為8086萬美元，而到1987年對外直接投資總額35000萬美元。到1987年，外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)的境外非貿(mào)易型企業(yè)達(dá)385家，累計(jì)投資額億美元，中方累計(jì)投資億美元。

在對外直接投資規(guī)模空前放大情況下，由于管理制度的不健全，以及企業(yè)國際經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)的不成熟，一些沒有對外直接投資條件的企業(yè)也出現(xiàn)了“跟風(fēng)”現(xiàn)象，中國對外直接投資呈現(xiàn)一片混亂的狀況。為了規(guī)范中國企業(yè)的對外直接投資，減少企業(yè)對外直接投資風(fēng)險(xiǎn)，1988年，國務(wù)院正式批準(zhǔn)中國化工進(jìn)出口公司進(jìn)行企業(yè)對外直接投資試點(diǎn)。通過試點(diǎn)來探索對外直接投資的管理經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過1988年的試驗(yàn)調(diào)整后，國內(nèi)許多大型企業(yè)也紛紛走出國門，尋找發(fā)展機(jī)遇，并積極參與國際競爭。這時(shí)企業(yè)的對外投資規(guī)模有所擴(kuò)大。1991年，中國對外直接投資再次達(dá)到新高，全年對外直接投資36700萬美元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1991年，中國共有各類境外企業(yè)近2000家(不包括港澳地區(qū))，其中貿(mào)易型企業(yè)800多家，非貿(mào)易型企業(yè)1000多家，分布在93個(gè)國家和地區(qū)。

中國的改革開放在20世紀(jì)90年代初受到了思想瓶頸的制約。1992年初，鄧小平發(fā)表南巡講話，中國改革開放再一次在思想解放中獲得新的發(fā)展空間。中國對外直接投資也獲得了新的發(fā)展機(jī)遇，國家對對外直接投資也開始重視起來。鄧小平于1992年5月視察了首都鋼鐵總公司，隨后國務(wù)院批準(zhǔn)首都鋼鐵總公司擴(kuò)大海外投資和經(jīng)營權(quán)，從而使中國企業(yè)的對外投資進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。隨著改革開放的深入，許多部門、地方和企業(yè)把發(fā)展企業(yè)對外直接投資提高到進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。但此時(shí)由于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了通貨膨脹的跡象，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)成為政府的中心任務(wù)。再加上國際環(huán)境的復(fù)雜多變，投資風(fēng)險(xiǎn)加劇，在20世紀(jì)90年代的最初幾年對外直接投資發(fā)展受阻。在1991年的高峰之后，1992年、1993年、1994年、1995年對外直接投資發(fā)展速度相對緩慢。1994和1995年兩年中，境外企業(yè)只增加342家，中方協(xié)議總投資只增加了2億美元，年平均增加率分別為%和2%。但到1995年底，中國境外投資企業(yè)已達(dá)1883家，中方總投資億美元。1996年、1997年、1998年中國對外直接投資取得了快速發(fā)展。1998年，全部對外直接投資額達(dá)263400萬美元，達(dá)到頂峰。到1998年底，中國境外投資企業(yè)數(shù)累計(jì)達(dá)到2396家，協(xié)議中方投資金額億美元。

1998年后，由于亞洲金融危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響，各國為了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種保護(hù)性措施相繼出臺，對外直接投資環(huán)境惡化，全球?qū)ν庵苯油顿Y大幅萎縮。中國對外直接投資也面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。在外部環(huán)境惡化的同時(shí)，中國對外直接投資的內(nèi)部卻得到極大的改善。中國政府在經(jīng)過20年的成功改革和對外開放后，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得了舉世矚目的成績。通過對外貿(mào)易和招商引資使中國在較短的時(shí)間內(nèi)在技術(shù)引進(jìn)等方面取得了明顯成功。但由于外資企業(yè)進(jìn)口中外商的技術(shù)保密策略，對外貿(mào)易和招商引資的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效用處于遞減狀況。為了保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)改革面臨新的路徑選擇。于是，中國政府在新時(shí)期的對外開放戰(zhàn)略進(jìn)行了重大調(diào)整。2000年，中國政府正式確立實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，堅(jiān)持“引進(jìn)來”和“走出去”同時(shí)并舉、相互促進(jìn)的新的發(fā)展方向。2002年底，中國共產(chǎn)黨的十六大又進(jìn)—步指出，實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略是對外開放新階段的重大舉措，要鼓勵(lì)有比較優(yōu)勢的各種所有制企業(yè)開展對外投資，并以此帶動商品和勞務(wù)的出口，形成一批有實(shí)力的對外直接投資企業(yè)和知名品牌。2001年全年對外直接投資達(dá)到688400萬美元，成為歷史高點(diǎn)。但2002年后，中國的對外直接投資也明顯受到全球投資環(huán)境惡化的沖擊。但在發(fā)展中國家里，中國對外直接投資不論是流量或是存量均居前列。根據(jù)2004年世界投資報(bào)告(UNCTAD，2005)數(shù)據(jù)，2003年中國對外投資流量僅次于新加坡(5536百萬美元)、俄羅斯(4133百萬美元)、韓國(3429百萬美元)，居第四位(排名不包含香港、臺灣等地區(qū))；2003年中國對外投資存量僅次于新加坡(90910百萬美元)、巴西(54646百萬美元)、俄羅斯(51809百萬美元)，居第四位(排名不包含香港、臺灣等地區(qū))。

三、中國對外直接投資制度變遷的特征

縱觀中國對外直接投資制度變遷的過程，我們可以發(fā)現(xiàn)中國對外直接投資制度變遷有其鮮明的特征

中國對外直接投資制度的變遷與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。中國對外直接投資的每一次變革都與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革相聯(lián)系。但中國對外直接投資制度的變遷明顯落后于中國整體經(jīng)濟(jì)制度的變遷進(jìn)程。這主要是因?yàn)閷ν庵苯油顿Y是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，可參見以下表格。

2.中國對外直接投資制度的變遷過程實(shí)際上是政府主導(dǎo)的對外直接投資制度的形成過程。在最初的發(fā)展階段，中國對外直接投資主要是自發(fā)形成的。但自1985年以來，政府在企業(yè)對外直接投資中的作用明顯加強(qiáng)，而且還實(shí)行對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部(現(xiàn)在商務(wù)部)、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(現(xiàn)發(fā)展改革委員會)、中國人民銀行、財(cái)政部、勞動部、國家外匯管理局、海關(guān)總署等國務(wù)院直屬職能部門以及各省、市、自治區(qū)、計(jì)劃單列市的外經(jīng)貿(mào)管理部門等多部門管理。在管理中實(shí)行嚴(yán)格的多部門對外直接投資審批制度，審批手續(xù)繁雜，審批時(shí)間很長，通常一個(gè)項(xiàng)目審批需要4—6個(gè)月時(shí)間，長的要花上一兩年。事實(shí)上，中國對外直接投資決策由政府決策代替了企業(yè)決策。由于政府決策中必然存在的責(zé)任、權(quán)力與風(fēng)險(xiǎn)的不對稱，在很大程度上中國企業(yè)的對外直接投資是在政府引導(dǎo)下急功近利的感情投資，而不是基于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需要和自身?xiàng)l件成熟的理性行為。從投資實(shí)踐來看，中國每一次對外直接投資的大發(fā)展都與政府的大力推進(jìn)密切相關(guān)。而每一次投資量上的回落，無不與政府的對對外直接投資的管理與規(guī)范相關(guān)。在這種情況下必然會產(chǎn)生激勵(lì)不相容的現(xiàn)象。由于對外直接投資更多體現(xiàn)了國家利益，而微觀的企業(yè)主體在對外直接投資必然存在外部性問題，即對外直接投資的收益不能完全內(nèi)部化，自發(fā)的對外直接投資規(guī)模必然小于最優(yōu)水平。另外，由于很多項(xiàng)目由政府推動，資金政府出面解決，在沒有嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制的條件下，對外直接投資經(jīng)營者會有機(jī)會主義的動機(jī)和條件，對經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)常常會漠視，從而使對外直接投資項(xiàng)目產(chǎn)生較大的投資風(fēng)險(xiǎn)。

3.微觀層面的企業(yè)在對外直接投資制度變遷中主動性較差，中國對外直接投資制度變遷遵循一種典型的“自上而下”的模式。政府能直接支配的主要是國有企業(yè)，所以在政府主導(dǎo)的對外直接投資制度下，對外直接投資的微觀主體大多是國有企業(yè)。目前中國對外直接投資的企業(yè)中約有50%是國有企業(yè)。從對外直接投資存量來看，中央管理的企業(yè)擁有存量的九成以上(2003年度中國企業(yè)對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2004)。由于國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，現(xiàn)代企業(yè)制度未完全建立起來。因此中國對外直接投資的微觀主體在制度變遷中的主動性不強(qiáng)，在微觀層面的企業(yè)制度改革方面進(jìn)展緩慢。譬如對外直接投資風(fēng)險(xiǎn)管理制度、對外直接投資考核考評制度、相關(guān)監(jiān)督管理制度在多數(shù)對外直接投資企業(yè)中一直處于缺位的狀況。

20世紀(jì)80年代末和90年代初，國家投資在許多地方設(shè)立了中國商品分撥中心，雖然這些中心是國家投資企業(yè)經(jīng)營，但由于花的不是自己的錢，先買房，再建廠，至于回報(bào)如何從不關(guān)注。十幾年后，這些中心幾乎無一成功，有的企業(yè)還負(fù)債累累。在中國對外直接投資的制度變遷中，政府幾乎處于唱獨(dú)角戲的狀態(tài)。中國對外直接投資制度變遷的模式是典型的“自上而下”模式，由此產(chǎn)生的制度具有較差的適應(yīng)性與較低的制度彈性。

四、中國對外直接投資的制度創(chuàng)新

要解決中國對外直接投資宏觀與微觀績效雙低的局面，必須要進(jìn)行對外直接投資制度的創(chuàng)新，要讓企業(yè)真正自主決策，將政府主導(dǎo)的對外直接投資制度逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)主導(dǎo)的對外直接投資制度。具體包括以下幾個(gè)方面

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，培養(yǎng)服務(wù)觀念，建立企業(yè)主導(dǎo)的對外直接投資制度。要切實(shí)改變政府現(xiàn)有角色定位，政府不能代替企業(yè)進(jìn)行對外直接投資決策。政府的主要職責(zé)應(yīng)該是做好企業(yè)對外直接投資的服務(wù)工作，節(jié)約對外直接投資中的交易成本。政府在引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展對外直接投資時(shí)，應(yīng)盡量采用經(jīng)濟(jì)手段，而不能過多的依靠行政手段。要讓企業(yè)真正自主決策，將政府主導(dǎo)的對外直接投資制度逐漸轉(zhuǎn)向企業(yè)主導(dǎo)的對外直接投資制度。

2.培育有國際競爭力的對外直接投資主體，讓企業(yè)成為對外直接投資制度創(chuàng)新的主體，形成“自下而上”的對外直接投資制度變遷模式。要建立企業(yè)主導(dǎo)的對外直接投資制度，必須要建立能適應(yīng)國際化經(jīng)營的良好對外直接投資主體群，讓企業(yè)成為對外直接投資制度創(chuàng)新的主體，形成“自下而上”的制度變遷模式，以增強(qiáng)制度彈性。首先要充分認(rèn)識到，中國的國情決定了在近期內(nèi)中國對外直接投資的主體只能以國有企業(yè)為主。因此改造國有企業(yè)是關(guān)鍵。當(dāng)前應(yīng)盡快推進(jìn)具有跨國經(jīng)營業(yè)務(wù)的國有企業(yè)改革，早日建立現(xiàn)代企業(yè)制度，解決對外直接投資主體內(nèi)部激勵(lì)不相容的問題；其次要推動中國民營企業(yè)“走出去”，為民營企業(yè)提供公平的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)其擴(kuò)大規(guī)模，加強(qiáng)管理，形成產(chǎn)品經(jīng)營、品牌經(jīng)營和資本經(jīng)營并舉的格局，進(jìn)一步促進(jìn)對外直接投資主體的多元化；此外要促進(jìn)中國企業(yè)國際競爭力的提升，加速組建中國的超大型企業(yè)集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)大中小型企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。

3.從組織和管理入手，建立有效的對外直接投資監(jiān)管制度。中國對外直接投資總體的監(jiān)管策略應(yīng)該是以盡量低的監(jiān)管成本和較好的監(jiān)管收益為目標(biāo)，建立相對完備的監(jiān)管組織體系和相對完善的監(jiān)管制度。首先，要建立完備的監(jiān)管組織體系。如建立專門的海外投資管理機(jī)構(gòu)和海外投資審計(jì)與績效評估機(jī)構(gòu)。其次，要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，如盡快制定一部保護(hù)、鼓勵(lì)和管理海外直接投資的綜合性基本法即《中國企業(yè)海外直接投資法》，并建立分類監(jiān)管機(jī)制。

4.為對外直接投資企業(yè)打造良好的融資平臺，建立對外直接投資的經(jīng)濟(jì)杠桿和有效的投資調(diào)控制度。要以中國進(jìn)出口銀行和中國銀行為依托，建立促進(jìn)中國對外直接投資的相應(yīng)政策融資機(jī)制。另外，政府需要制定措施支持和鼓勵(lì)大型跨國企業(yè)集團(tuán)在不征或少征預(yù)提稅的國家或地區(qū)成立海外財(cái)務(wù)子公司，專門從事國際間資金的調(diào)配，避免或減輕境外融資的稅賦，為其境外子公司提供低成本資金。要推動中國的跨國銀行與中國的跨國企業(yè)攜手共進(jìn)，在海外中國跨國企業(yè)較多的國家設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以更好地為中國企業(yè)的對外直接投資服務(wù)，并加強(qiáng)投資調(diào)控。

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