商品林采伐限額管理制度國別經(jīng)驗

商品林采伐限額管理制度國別經(jīng)驗

摘要：對森林采伐進行必要限制是世界各國的通常做法。文中對美國、巴西、德國、俄羅斯、芬蘭和新西蘭6個林業(yè)典型國家的商品林采伐限額管理審批制度進行分析，總結(jié)其可供借鑒的國別經(jīng)驗及啟示，針對我國現(xiàn)行商品林采伐制度存在的突出問題提出改進和完善的對策建議。

關(guān)鍵詞：商品林，限額采伐，管理制度

森林資源破壞容易恢復(fù)難，對林木采伐進行限額管理是減少資源消耗的必然選擇，世界各國通常都對森林采伐進行必要限制。商品林采伐限額管理審批制度是林業(yè)部門履行森林資源保護管理法定職權(quán)、實現(xiàn)林業(yè)社會功能的基本手段和措施。在我國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的新形勢下，急需理順管理體制，盡快解決現(xiàn)行商品林采伐制度存在的突出問題。對美國、巴西和德國等6個林業(yè)典型國家的商品林采伐限額管理審批制度進行分析，總結(jié)可供借鑒的經(jīng)驗及啟示，探討完善我國商品林采伐管理制度的對策建議，對于推動林權(quán)制度改革解放林業(yè)生產(chǎn)力和促進現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。

1法規(guī)健全，制度靈活，重視森林經(jīng)營方案美國1930年頒布依林使用后強制性再造林法滄要求采伐權(quán)所有者采伐國有林后須支付再造林費用；1960年頒布鑲林多種用途及永續(xù)生產(chǎn)條例坎規(guī)定了與生物多樣性保護相關(guān)的林地生產(chǎn)性經(jīng)營和采伐活動申報許可制度，對在國有土地上采伐圣誕樹、薪材等實施審批，對私有林的采伐量和行為人都要進行審批；1976年頒布幗有林經(jīng)營法坎對皆伐做出限制，規(guī)定了采伐特許權(quán)的最高期限以及必須以競標的方式銷售木材11］。

美國建立了森林采伐、經(jīng)營審批制度，實施森林經(jīng)營的國有林管理單位和私有林主需據(jù)瀕危物種保護策略要求留出保留地帶，特別是對生態(tài)脆弱區(qū)森林保護審批制度嚴格；對一般林分的森林經(jīng)營和采伐，國有林需要審批，私有林根據(jù)各個州規(guī)定呈現(xiàn)出因地制宜的審批格局，實行國有林和私有林二元審批體制。國有林采伐權(quán)通過競標方式獲得。國有林使用審批機關(guān)多、項目多、使用申請者多，國家和地方分工明確、充分調(diào)動了地方林業(yè)管理積極性。私有林采取激勵式審批和法制化管理，用獎勵和資助方式促進私有林經(jīng)營和更新，國家有權(quán)對受助私有林主進行技術(shù)層面的驗收和輔導(dǎo)性約束，依照可持續(xù)經(jīng)營方案規(guī)范私有林經(jīng)營；私有林管理充分放權(quán)，各州立法規(guī)定了管理實踐和標準，要求在采伐后須進行再造林，或保存一定數(shù)量母樹以利自然更新，并規(guī)定了能皆伐的最大面積以及木材和林產(chǎn)品的運輸12］。

2注重環(huán)保，依法審批，嚴控林木采伐許可巴西依林法淑定，聯(lián)邦、州和市管理機構(gòu)有職權(quán)起草“年度森林補助計劃”，與經(jīng)營者簽訂森林可持續(xù)經(jīng)營協(xié)議，監(jiān)督和管理森林租賃與森林可持續(xù)經(jīng)營方案的執(zhí)行，加強林產(chǎn)品和林副產(chǎn)品市場管理。森林租賃的目的是開發(fā)森林資源和服務(wù)，租賃授權(quán)人發(fā)起招標活動需遵守相關(guān)法律規(guī)定，租賃競標應(yīng)遵守鑲林法躊口相關(guān)法律，并符合法律、道義、信息自由、平等、客觀標準和尊重自然的基本原則。森林租賃需得到租賃授權(quán)人許可，并簽訂不與裱林法撅其使用條例和標書內(nèi)容相互抵觸的協(xié)議。森林服務(wù)的最低租賃期限為5年，最高20年。

巴西通過立法和多種補償措施，己基本停止大規(guī)模的天然林采伐，年采伐面積逐年減少，且采伐方式多采用輕度擇伐或衛(wèi)生伐。巴西推行采伐許可證制度，采伐森林要得到政府批準，以控制林木濫伐現(xiàn)象；具體事宜由巴西環(huán)境和再生自然資源局負責，嚴格管理亞馬孫地區(qū)樹木砍伐的申報手續(xù)和審批程序。根據(jù)規(guī)定，凡申請在亞馬孫地區(qū)砍伐樹木者，必須提出詳細報告，內(nèi)容包括砍伐地區(qū)面積砍伐樹木數(shù)量、樹木直徑等；砍伐者還要提供樹木所在地區(qū)的詳細地圖，表明所砍伐的樹木不在河流源頭，周圍沒有泉眼，也不在角度超過45。的坡地上，以避免水土流失。巴西官員要對亞馬孫地區(qū)的公有土地進行注冊，然后由國家森林服務(wù)部門決定可被開放利用的區(qū)域；伐木者需要提交一份可持續(xù)管理計劃，闡述如何在獲取商業(yè)利益的同時對森林加以保護。對于私有林，如在限制使用制度之內(nèi)或鑲林法淑定的永久保護范圍內(nèi)的，必須按相關(guān)規(guī)定嚴格控制采伐；否則只有按主管當局規(guī)定且保證伐區(qū)保留的森林覆蓋率不低于2既的情況下才準許采伐，并禁止砍伐原始森林。對于非永久保護性的人工林，允許自由采伐木材、其他林產(chǎn)品或生產(chǎn)木炭。當土地用于農(nóng)牧業(yè)時，僅允許進行生產(chǎn)性采伐。對已準備開發(fā)尚未耕作的區(qū)域，在建立新的農(nóng)業(yè)單位時，原始森林所允許采伐的最高限額不得超過5既；對南部現(xiàn)有森林覆蓋的區(qū)域，只有在確保巴西松樹有良好生存和發(fā)展條件下，遵守技術(shù)規(guī)程，才準許進行合理采伐；對東北部森林，只允許依據(jù)森林法并按政府法令制定的技術(shù)規(guī)程進行采伐【’］。

3體系完善，分類管理，私有林采伐不審批德國建立了一套完善的森林資源管理體系，注重林業(yè)公共利益和保護當事人合法權(quán)益，推動國有林、社團林和私有林的可持續(xù)經(jīng)營。從聯(lián)邦到地方林區(qū)，5級森林管理機構(gòu)為垂直隸屬關(guān)系，避免了森林管理中的地方政府干預(yù)。德國林業(yè)法律法規(guī)健全，1975年制定、1984年修改的橄邦森林法職規(guī)定一個總體框架和一些重要的宏觀管理原則，各州在其指導(dǎo)下制定適合本州林情和特點的有關(guān)營林計劃、森林管理和林木采伐方面的具體法律規(guī)定，保證了法律的針對性和可操作性，增強了實施效果l4］。

林業(yè)部門嚴格依照州森林法行使職權(quán)，私有林經(jīng)營者在不違反法律規(guī)定的前提下有充分的經(jīng)營自主權(quán)。只有在法定機構(gòu)依據(jù)相關(guān)規(guī)定審批后，才能進行林地轉(zhuǎn)化和初始造林，并充分體現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營的政策目標。

林業(yè)部門按照聯(lián)邦和州森林法規(guī)定，對國有林進行合理采伐和運輸；社團林在獲得批準和同意后進行采伐和運輸；私有林的采伐和運輸不需要進行審批，具較大自主權(quán)，有經(jīng)營目標和優(yōu)先權(quán)自由，但通常他們都會征求私有林協(xié)會或林業(yè)主管部門的意見，以便長期可持續(xù)經(jīng)營。

德國森林法禁止林木采伐權(quán)獲得者改變林木采伐方式，嚴格控制大面積森林皆伐，尤其是成片皆伐林木5hrnZ以上的必須經(jīng)州政府林業(yè)部門嚴格許可方能進行，同時大力提倡擇伐方式【“］。4法規(guī)詳細，規(guī)定明確，嚴管木材采伐行為2006年新版俄羅斯林業(yè)法典于2007年1月1日起生效，對林木采伐程序、形式年采伐量森林更新和撫育等均有明確規(guī)定。林木采伐程序由木材采伐規(guī)則、森林衛(wèi)生安全規(guī)則、森林防火規(guī)則森林撫育規(guī)則確定，林木采伐有擇伐和皆伐2種形式。得到授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)制定林木采伐規(guī)定、可砍伐樹齡和年采伐量計算程序，聯(lián)邦政府制定禁止采伐的樹木和灌木樹種名錄。禁止超過設(shè)計年伐量以及違背可砍伐樹齡的木材采伐。公民和法人依據(jù)林地租賃協(xié)議采伐木材，在未提供租賃協(xié)議的林地進行木材采伐依據(jù)林木買賣協(xié)議。以出租方式提供林地用于林木采伐的森林更新由林地承租人負責實施，森林撫育由森林利用者依據(jù)森林開發(fā)方案實施。

對于所有木材采伐行為，必須出具林業(yè)行政部門頒發(fā)的木材砍伐許可證；由森林利用者提出申請，經(jīng)被授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)審批，審查合格者則頒發(fā)許可證書。森林采伐期為13個月至99年，采伐權(quán)可以由企業(yè)和當?shù)亓謽I(yè)行政部「〕共同承擔。在森林中實施建設(shè)、開礦、修路和其他項目需要砍伐樹木時，必須獲得林業(yè)局簽發(fā)的森林砍伐許可證；許可證上需標明從事項目的名稱、期限、完成條件和環(huán)保要求【5】。

5分類審批，依法許可，私有林采伐前只申報

芬蘭對國有林和私有林采取不同的森林經(jīng)營和管理辦法。國有林管理主要通過招投標委托專業(yè)公司完成；私有林采伐自由度較高，實行采伐前申報備案制度。

為了維護森林可持續(xù)經(jīng)營和多目標利用，芬蘭形成了以于1997年1月1日起實施的《森林法肋主體的較為健全的林業(yè)法律體系，對森林資源和生物多樣性保護、管理和開發(fā)利用都有比較詳細和明確的規(guī)定。芬蘭農(nóng)林部負責指導(dǎo)和監(jiān)督裱林法鋤實施，可頒布有關(guān)計劃編制和監(jiān)管的條例和具有特殊重要性生境的條例，有權(quán)進一步調(diào)控采伐作業(yè)，如果森林需要人工更新，則有權(quán)確定“非鄉(xiāng)土樹種”和“森林繁殖材料”的使用。一方面，芬蘭對開發(fā)利用森林資源的行為實施審批許可，一般被許可行為具有短暫性和期限性，有時是一次性的。在資源利用許可中包括林地征用、占用許可，森林公園、苗圃等的設(shè)立和規(guī)劃許可，野生動物捕獵許可，林木采伐許可，野生植物采摘許可，森林資源運輸許可，森林資源銷售許可瀕危物種進出口許可等。資源保護許可主要有動植物檢疫許可、林區(qū)用火許可等。另一方面，芬蘭對經(jīng)營、開發(fā)森林資源的資格進行審批許可，當事人申請經(jīng)審查同意后，可在法規(guī)允許下較長時期地從事某種經(jīng)營或開發(fā)利用森林資源的行為。目前主要包括木材經(jīng)營許可、收購野生動物及其產(chǎn)品許可野生動物馴養(yǎng)繁殖許可、林木種子生產(chǎn)許可和經(jīng)營許可、開展森林游樂等活動的許可等【“］。

6依法管理，分類經(jīng)營，計劃和許可同重視新西蘭林業(yè)實現(xiàn)了行政權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。農(nóng)林部是行政主管部門，下設(shè)天然林辦公室，加強私有天然林的管理和協(xié)調(diào)，推動私有天然林可持續(xù)經(jīng)營和管理，審批天然林可持續(xù)管理計劃年度采伐計劃以及天然林木材的出口申請，負責天然林鋸材廠的注冊和監(jiān)管。保護部內(nèi)設(shè)天然林保護局，執(zhí)行依林法》、概護法礙，負責全國國有天然林的監(jiān)督和管理，根據(jù)需要劃定國家森林公園和保護區(qū)、建立管理機構(gòu)和巡護隊【7］。新西蘭林業(yè)研究有限公司主要負責人工林營造冰材采運冰材加工和林產(chǎn)品銷售等，享有做出一切商業(yè)性決策的自主權(quán)。新西蘭建立了一系列法律法規(guī)以確保林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。憤源管理法淑定對林產(chǎn)品加工業(yè)的投資必須獲得政府的許可，以確保森林資源的可持續(xù)開發(fā)；琳業(yè)行動修正案腰求天然林的私有林主在采伐原木之前必須提供可持續(xù)經(jīng)營計劃和政府發(fā)放的許可證；鑲林經(jīng)營法樹天然林資源的利用實行嚴格管制，在天然林資源采伐加工和出口等方面設(shè)置了嚴格條件；依林法脫許少量天然林資源在符合可持續(xù)經(jīng)營和有效保護的條件下，進行有限量的采伐利用。新西蘭人工林主要用于木材生產(chǎn)，發(fā)展規(guī)模按生產(chǎn)能力確定；天然林主要用于保護生態(tài)環(huán)境，建立國家公園、森林公園。新西蘭實行森林可持續(xù)經(jīng)營計劃許可證和年采伐計劃審批制度。森林所有者準備產(chǎn)權(quán)證明的副本，提供申請人的聯(lián)系方式及所屬森林的面積、木材產(chǎn)量等相關(guān)信息，向農(nóng)林部遞交申請草案。農(nóng)林部同保護部磋商，審批合格后將發(fā)給申請人為期ro年的許可證。ro年之后再進行新一輪的申請審批。每年在進行采伐前必須向農(nóng)林部遞交年采伐計劃申請，要詳細說明采伐的方式、預(yù)計采伐森林的面積及具體位置等。年采伐計劃通常在ro個工作日內(nèi)得到審批18］。

木采伐權(quán)探留林地使用權(quán)可有效避免林地過度集中帶來的各種隱患。4）充分發(fā)揮稅收杠桿的調(diào)節(jié)作用【9]，采取輕稅薄賦政策，在商品林采伐中撫育伐可免稅，而主伐特別是皆伐應(yīng)適用相對較高稅率。

7借鑒經(jīng)驗，注重國情，改進商品林管理l）健全法規(guī)體系，實施分類管理。推動我