淺析刑事立案監(jiān)督的難點與對策

淺析刑事立案監(jiān)督的難點與對策

論文摘要

刑事立案監(jiān)督是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能，它與刑事偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事判決裁定監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督共同構(gòu)成了檢察機關(guān)刑事訴訟法律監(jiān)督體系，同時，對減少和遏制有案不立、有罪不究、以罰代刑等執(zhí)法不嚴(yán)的問題發(fā)揮了積極的作用，對維護社會主義的嚴(yán)肅性和權(quán)威性等方面有著不可低估的作用。但實踐中，由于立案監(jiān)督的范圍僅限于公安機關(guān)的"消極立案"而排斥"積極立案"、監(jiān)督的線索僅來源于檢察機關(guān)在工作中的自我發(fā)現(xiàn)和被害人的控告、監(jiān)督職能分別由審查批捕部門和控告申訴部門行使、監(jiān)督措施程序性強而強制性弱等弊端的困擾，導(dǎo)致監(jiān)督效果不佳。本文從刑事立案監(jiān)督的對象、范圍、案件來源、機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督措施等方面進行理論和實踐分析，建議一要完善刑事立法，拓寬立案監(jiān)督范圍，把整個刑事立案監(jiān)督活動納入監(jiān)督范圍，同時建立專門的監(jiān)督跟蹤制度，擴大線索來源，并在檢察機關(guān)內(nèi)部組建專門的立案監(jiān)督機構(gòu)，整體推進"大監(jiān)督格局"。

關(guān)鍵詞：刑事立案監(jiān)督消極立案積極立案

引言

刑事立案監(jiān)督是刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的一項重要的刑事訴訟監(jiān)督職能，對于維護公平正義、遏制犯罪等具有重要意義。但由于該項工作起步較晚，立法建構(gòu)不完善，使得具體操作上還存在相當(dāng)難度，難以達到預(yù)期效果。本文試從刑事立案監(jiān)督的對象、范圍、案件來源、機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督措施等方面進行探討。

一、關(guān)于刑事立案監(jiān)督的意義

立案是指公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院對報案、控告、舉報和犯罪人的自首等方面的材料進行審查，判明是否有犯罪事實并需要追究刑事責(zé)任，依法決定是否作為刑事案件交付偵查或?qū)徟械脑V訟活動。立案是辦理刑事案件必須經(jīng)過的一個訴訟程序，是刑事訴訟活動開始的標(biāo)志。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，只有公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院才有立案的權(quán)力和職責(zé)，其他任何單位和個人都無權(quán)立案。

我國1997年刑事訴訟法在總結(jié)長期以來刑事司法工作的成功經(jīng)驗有基礎(chǔ)上，對立案作了專章規(guī)定。1996年對刑事訴訟法進行修改時，對立案制度作了進一步的補充和完善。外國刑事訴訟立法中，大都沒有將立案作為獨立的訴訟階段。有的國家，雖然開始刑事訴訟要辦理一定的手續(xù)，但并未把它作為一個獨立的程序，如法國、意大利、日本等。意大利刑事訴訟法典規(guī)定公訴人對一切向他提出的報案、報告或其主動獲取的犯罪消息應(yīng)當(dāng)立即在保存在其辦公室中的專門登記薄上記載。追訴申請由被害人依照為告訴規(guī)定的程序提出，追訴要求由主管機關(guān)向公訴人提出，當(dāng)法律規(guī)定需獲得追訴批準(zhǔn)時，在尚未給予批準(zhǔn)之前，除符合法律規(guī)定的必須當(dāng)場逮捕的情形之外，對于需經(jīng)批準(zhǔn)方可追訴的人禁止實施拘留，禁止采用人身防范措施，禁止進行人身搜查、住宅搜查、辯認(rèn)、對質(zhì)、通話或通訊竊聽。我國刑事訴訟法中規(guī)定立案程序借鑒了前蘇聯(lián)、蒙古等國刑事訴訟法典關(guān)于提起刑事訴訟的規(guī)定，并為使文字通俗易懂，將提起刑事訴訟改為“立案”。

刑事立案監(jiān)督是人民檢察院依法對偵查機關(guān)的刑事立案活動實行的監(jiān)督。它是刑事訴訟法律監(jiān)督的重要內(nèi)容之一，是刑事訴訟法修改后國家對偵查和檢察兩機關(guān)憲法性權(quán)力的一次再分配，即其在取消了檢察機關(guān)對一部分案件的偵查權(quán)力的同時賦予了檢察機關(guān)的一項新的法律監(jiān)督職能。刑事立案監(jiān)督權(quán)，使檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的地位得到了進一步的強化和明確。

筆者認(rèn)為：加強刑事立案監(jiān)督對及時有力地揭露、證實和打擊犯罪有著重要意義，體現(xiàn)了司法機關(guān)同犯罪作斗爭的積極主動精神。并可以有效地保障無辜的公民不受刑事追究。通過刑事立案監(jiān)督，可以避免發(fā)生錯案，切實保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利和其他合法權(quán)利，這是刑事訴訟中保障人權(quán)的重要方面和環(huán)節(jié)。

二、關(guān)于刑事立案監(jiān)督的對象

理論上而言，刑事立案監(jiān)督是指檢察機關(guān)依照刑事訴訟法的規(guī)定，對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監(jiān)督，是法律賦予檢察機關(guān)的一項重要職能。

我國刑事訴訟法第87條規(guī)定："人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認(rèn)為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求公安機關(guān)說明不立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。"即刑事立案監(jiān)督的對象僅限于公安機關(guān)。同時《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第379條規(guī)定，"人民檢察院審查逮捕部門或者審查起訴部門發(fā)現(xiàn)本院偵查部門對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件不報請立案的，應(yīng)當(dāng)建議偵查部門報請立案偵查；建議不被采納的，應(yīng)當(dāng)報請檢察長決定。"據(jù)此，檢察機關(guān)自偵案件也被納入了立案監(jiān)督的范疇。

但在我國，法院、檢察院和公安機關(guān)依法都有立案的職權(quán)，都是刑事立案活動的主體，也就理應(yīng)成為刑事立案監(jiān)督的對象。因為任何一個機關(guān)、單位、團體都存在自身監(jiān)督的問題，檢察機關(guān)如何開展對自身立案活動的監(jiān)督，不是立法問題，而是司法實踐問題，可由檢察機關(guān)在具體操作中進行自我完善和規(guī)范。但筆者認(rèn)為，有必要提高立法層次，在刑事訴訟法中對此加以明確說明。而能否將法院的刑事立案活動納入立案監(jiān)督范圍，還存在爭議。從世界歷史經(jīng)驗和目前各國的普遍做法來看，公民的任何訴求，法院都應(yīng)當(dāng)受理，這是避免公民違法私力救濟的最后渠道?，F(xiàn)實中的確存在法院對公民自訴案件推諉或不予受理的情形，但筆者認(rèn)為，只要在刑事訴訟法中明確規(guī)定"人民法院對公民的訴訟請求都應(yīng)當(dāng)受理，不得拒絕"，就能夠達到對法院立案監(jiān)督的效果，從而就能將法院的刑事立案活動納入立案監(jiān)督范圍。

三、關(guān)于刑事立案監(jiān)督的范圍

根據(jù)刑事訴訟法第87條的規(guī)定，檢察機關(guān)只能對"應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查"的行為實施監(jiān)督，基于此，有人認(rèn)為，檢察機關(guān)對公安"不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查"的行為的監(jiān)督無法律依據(jù)。

雖然2000年1月高檢院批捕廳對此問題做了解答，"人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案偵查的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真慎重地審查，公安機關(guān)確屬不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第378條的規(guī)定,對公安機關(guān)沒有提請批準(zhǔn)逮捕的，可以向公安機關(guān)提出糾正違法意見，在辦理此類案件時，要從嚴(yán)掌握。"但這只是高檢院一家之言，而非與公安機關(guān)聯(lián)合行文，而且措施的力度不強，僅限于"提出糾正違法意見"，在現(xiàn)實操作中難免會束手束腳。

筆者認(rèn)為，立法上應(yīng)拓寬立案監(jiān)督范圍，充實監(jiān)督內(nèi)容，把立案監(jiān)督的內(nèi)容規(guī)定為"整個刑事立案監(jiān)督活動"，以解決公安機關(guān)不報不立、先偵后立、立而不偵、立后又撤、以罰代刑等問題。尤其應(yīng)將"不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查"的情形納入監(jiān)督范圍。因為"不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查"是對不符合法定刑事立案條件或不屬于自己管轄的案件而予以立案，同樣是人民群眾反映強烈的司法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的重要表現(xiàn)，是一個問題的兩個方面。"應(yīng)當(dāng)立案偵查而不立案偵查"反映出的是有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，"不應(yīng)當(dāng)立案偵查而立案偵查"反映出的是忽視人權(quán)、插手經(jīng)濟糾紛、以刑事手段查處一般違法行為等問題。因此，刑事立案監(jiān)督理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)包括"應(yīng)當(dāng)立案而不立案"和"不應(yīng)當(dāng)立案而立案"兩種違法情形。否則立案監(jiān)督制度本身就是片面的，不科學(xué)的。

其實現(xiàn)實中，公安機關(guān)積極立案行為的違法現(xiàn)象比其消極立案行為具有更大的社會危害性，更容易引起民憤，導(dǎo)致法律威信喪失。有人認(rèn)為，對積極立案中的違法行為，可以在立案后的偵查、起訴過程中，通過做出不批捕、不起訴等方式予以糾正，無需直接對積極立案行為進行

監(jiān)督。筆者認(rèn)為，這種觀點極不正確，混淆了立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督的界限，并有以偵查監(jiān)督取代立案監(jiān)督之嫌。此外，這也是輕視人權(quán)的思想，不利于及時糾正立案活動中的違法行為，是一種浪費司法資源、浪費人力物力的做法。既然能夠早一些避免，為什么不及時補救，而要等到后面的程序呢？

四、關(guān)于刑事立案監(jiān)督的案件來源

從法律規(guī)定和實踐來看，刑事立案監(jiān)督的案件來源主要是檢察機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)和被害人的控告。即人民檢察院在具體辦理審查批捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時，以及進行調(diào)查研究時，發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件而不立案偵查的，由審查逮捕部門審查。審查逮捕部門經(jīng)過調(diào)查、核實有關(guān)證據(jù)材料，認(rèn)為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)要求公安機關(guān)在七日內(nèi)書面說明不立案理由。經(jīng)人民檢察院審查逮捕部門審查，認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不能成立，經(jīng)檢察長或檢察委員會討論決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案。公安機關(guān)在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內(nèi)應(yīng)當(dāng)將說明情況書面答復(fù)人民檢察院，人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不能成立，應(yīng)當(dāng)向公安機關(guān)發(fā)出《通知立案書》，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在《通知立案書》發(fā)出后十五日內(nèi)決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。另外，如果被害人不服公安機關(guān)不立案決定而向人民檢察院提出的，由控申部門受理?？厣瓴块T根據(jù)事實和法律進行必要的調(diào)查后，認(rèn)為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，應(yīng)當(dāng)將案件移送審查批捕部門辦理。如果人民檢察院認(rèn)為公安機關(guān)說明的不立案理由不能成立，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關(guān)說明不立案理由，認(rèn)為確實不符合法律規(guī)定的立案條件，應(yīng)當(dāng)由控申部門在十日內(nèi)將不立案理由和根據(jù)告知被害人，并做好解釋和說服工作。

實踐中，由于人民群眾法制觀念尚很缺乏，"多一事不如少一事"等錯誤想法作怪，即便是相關(guān)的受害人，如故意傷害的受害方，出于對法律或是自身權(quán)利的不了解，也或心存顧忌，也就知情不舉、知案不報，對此檢察機關(guān)就無從知曉了。同時，由于立案監(jiān)督起步較晚，相當(dāng)一部分群眾對檢察機關(guān)的這一職能知之甚少，案發(fā)后向檢察機關(guān)反映的很少，有的根本不知向何處反映，使"線索少"成了制約立案監(jiān)督工作的"瓶頸"。于是，許多地方檢察機關(guān)積極探索立案監(jiān)督工作的內(nèi)在規(guī)律，建立立案監(jiān)督案源線索網(wǎng)絡(luò)，加強與行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)以及政法委、人大、政協(xié)、信訪等部門的聯(lián)系制度等措施，拓寬了立案監(jiān)督案件的發(fā)現(xiàn)渠道。

筆者認(rèn)為，為解決這一問題，還應(yīng)加強立案監(jiān)督制度的普法宣傳，使廣大人民群眾了解檢察機關(guān)的這一職能及操作規(guī)程，也可將立案監(jiān)督作為公安不立案或立案時對被害人或被告人的告知義務(wù)，從而使當(dāng)事人知道如何最大限度地維護自身權(quán)益。

同時，監(jiān)督權(quán)行使的前提是要了解被監(jiān)督者的情況，現(xiàn)行刑事訴訟法對立案監(jiān)督只規(guī)定了質(zhì)詢權(quán)和糾正權(quán)，即"發(fā)出要求說明不立案理由通知書"和"認(rèn)為不立案理由不能成立通知偵查機關(guān)立案"，而對檢察機關(guān)關(guān)于偵查機關(guān)立案活動的知情權(quán)卻未作規(guī)定，造成“巧婦難為無米之炊”之局。為此，筆者建議可從立法完善角度，明確規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)向檢察機關(guān)移送有關(guān)刑事立案的文書材料，如刑事發(fā)案登記表、公安機關(guān)立案決定書、不立案決定書、撤案決定書等，建立健全立案監(jiān)督的報備案制度，使檢查機關(guān)及時掌握公安機關(guān)的發(fā)案、立案、結(jié)案、撤案情況，同時也要建立專門的立案監(jiān)督跟蹤制度，主動加強與公安機關(guān)的聯(lián)系協(xié)調(diào)，對立案中的問題通過定期或不定期的交流溝通，形成融洽的監(jiān)督與配合監(jiān)督的工作關(guān)系，變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，使立案監(jiān)督工作真正落到實處。同時，也可加強檢察機關(guān)內(nèi)部各個科室的業(yè)務(wù)聯(lián)系，最大化地擴大立案監(jiān)督的線索來源。

五、關(guān)于刑事立案監(jiān)督的機構(gòu)

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第372條"人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件不立案偵查的，由審查逮捕部門審查；審查逮捕部門經(jīng)過調(diào)查、核實有關(guān)證據(jù)材料，認(rèn)為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，可以要求公安機關(guān)在7日內(nèi)書面說明不立案的理由。經(jīng)人民檢察院審查逮捕部門審查，認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由不有成立的，經(jīng)檢察長或者檢察委員會討論決定，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)立案。"和第373條"被害人認(rèn)為公安機關(guān)對應(yīng)當(dāng)立案偵查的案件不立案偵查，向人民檢察院提起的，人民檢察院控告申訴部門應(yīng)當(dāng)受理，并根據(jù)事實和法律進行審查。審查中，可以要求被害人提供有關(guān)材料，進行必要的調(diào)查，認(rèn)為需要公安機關(guān)說明不立案理由的，應(yīng)當(dāng)將案件移送審查逮捕部門辦理。公安機關(guān)說明不立案的理由后，審查逮捕部門認(rèn)為公安機關(guān)不立案理由成立的，應(yīng)當(dāng)通知控告申訴部門，由控告申訴部門在10日內(nèi)將不立案的現(xiàn)由和根據(jù)告知被害人；認(rèn)為公安機關(guān)不立案的理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)按照本規(guī)則第三百七十二條第二款的規(guī)定辦理。"的規(guī)定，檢察機關(guān)立案監(jiān)督職能分別由審查批捕部門和控告申訴部門行使，其中批捕部門主要受理檢察機關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)的立案中的違法行為；控申部門主要受理被害人向檢察機關(guān)控告的立案中的違法行為。

法律上將立案監(jiān)督職能分別由兩個部門來行使，雖然發(fā)揮了批捕部門從事偵查監(jiān)督，熟悉立案情況的優(yōu)勢，也發(fā)揮了控申部門廣泛聯(lián)系群眾，接觸大量信息的特點，但是，這一體制也在實踐中暴露出諸多不足。刑事立案監(jiān)督是獨立于偵查監(jiān)督、控申監(jiān)督之外的一種法律監(jiān)督形式，其性質(zhì)、對象、措施等與其他形式的法律監(jiān)督有根本的不同，將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監(jiān)督與這兩種監(jiān)督的界限，抹煞了立案監(jiān)督的獨立性，降低了立案監(jiān)督的法律地位，既不利于刑事立案活動的開展，又分散了刑事偵查監(jiān)督和控申監(jiān)督的力量。況且現(xiàn)實操作上，控申部門限于人力不夠、調(diào)查權(quán)力不強、立案條件把握不準(zhǔn)等條件約束，往往不能很好地開展此項業(yè)務(wù)。

筆者認(rèn)為，"監(jiān)督，非超然之外不能避嫌；監(jiān)督者，非位尊權(quán)重者不能勝任"，科學(xué)、合理、高效的機構(gòu)是刑事立案監(jiān)督的組織保障?？梢钥紤]設(shè)立一個獨立于偵查、監(jiān)督、控申部門之外的專門立案機構(gòu)，專人專職專責(zé)，統(tǒng)一辦理，并在檢察機關(guān)內(nèi)部形成以立案監(jiān)督部門為主體，由分管檢察長協(xié)調(diào)指揮，控申、批捕、起訴、監(jiān)所、法紀(jì)等部門緊密配合、通力協(xié)作、整體推進的"大監(jiān)督格局"。

六、關(guān)于刑事立案監(jiān)督的措施

從《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定來看，目前檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督的手段只有要求公安機關(guān)說明不立案理由、通知公安機關(guān)立案、提出糾正違法意見、建議自偵部門立案偵查等寥寥幾種，且這些手段無一例外都具有程序性強而強制性弱的特點。同時，由于刑事訴訟法沒有賦予立案監(jiān)督權(quán)的法律效力以及監(jiān)督的法律后果，致使立案監(jiān)督權(quán)在實踐中往往不能得到有效行使，立案監(jiān)督的效力大打折扣。雖然高檢院、各省院對具體監(jiān)督措施進行具體規(guī)范，但不免有些良莠不齊，標(biāo)準(zhǔn)不一。

筆者認(rèn)為，一個完整的立案監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包括對立案活動的知情權(quán)、調(diào)閱案件材料權(quán)、對違法立案或不立案的質(zhì)詢權(quán)、對違法立案或不立案的糾正權(quán)以及不執(zhí)行立案監(jiān)督?jīng)Q定的實體處置權(quán)等。人民檢察院應(yīng)在不違反立法本意的情況下，依法制定進行立案監(jiān)督的具體辦法及細則，增加可操作內(nèi)容。針對刑事立案監(jiān)督案件周期長的特點，對案件的受理、審查、移送、反饋、答復(fù)等各種環(huán)節(jié)都應(yīng)制定明確的時效規(guī)定，防止偵查機關(guān)消極拖延的現(xiàn)象。而且，要盡快補充完善立法，規(guī)定

統(tǒng)一的法律文書和使用標(biāo)準(zhǔn)，明確《說明不立案理由通知書》、《通知立案書》、《糾正違法通知書》、《糾正違法意見書》等的法律效力。在通知公安機關(guān)立案后，應(yīng)監(jiān)督其執(zhí)行情況，如不執(zhí)行，則提出糾正意見。必要時，應(yīng)賦予檢察機關(guān)對不積極履行法定職責(zé)的偵查人員的建議處分權(quán)，可建議偵查機關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)對違法人員給予一定的黨紀(jì)政紀(jì)處分，如構(gòu)成犯罪，則移送有關(guān)司法部門處理。

同時，可嘗試建立部分立案監(jiān)督案件的聽證制度，改變信息不對稱、閉塞的狀況，擴大人民群眾的參與性，有利于消除當(dāng)事人的疑慮和立案部門的抵觸