我國社會組織管理體制改革的目標及路徑探析

我國社會組織管理體制改革的目標及路徑探析

●白景坤

摘要:經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型賦予社會組織以重要的社會管理和服務職責,但社會組織的社會管理和服務的能力卻相當薄弱。在分析我國現(xiàn)行社會組織管理的體制性缺陷和機制性缺陷的基礎上,探討了我國社會組織管理體制改革的目標構成和政府主導的漸進式的社會組織管理體制改革路徑。

關鍵詞:社會組織;體制改革;目標;路徑

在本文,社會組織與西方話語系統(tǒng)中的非政府組織、非營利組織、第三部門、慈善組織不同,特指中共十七大報告中所講的社會團體、非企業(yè)單位和基金會等承擔一定社會管理職能的組織。社會組織管理體制,指我國行政體制改革過程中,為保證我國現(xiàn)有的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會等社會組織功能與作用的發(fā)揮而進行的制度設計與安排。改革開放前,我國社會組織管理體制以“分級登記”為主要特征,改革開放后一段時間內(nèi),由于我國沒有出臺社會組織管理方面的相關法規(guī),社會組織呈現(xiàn)出“無序發(fā)展”的局面,并引起一定程度的社會混亂。

1989年,國家頒布了新的《社會團體登記管理條例》,初步確立了“雙重負責、分級管理”的雙重管理體制,社會組織無序發(fā)展的局面得以改善;1998年國家正式公布新修訂的《社會團體登記管理條例》,標志著“歸口登記”、“雙重負責”、“分級管理”的雙重管理體制正式形成。我國現(xiàn)行社會組織管理體制既是對社會組織實施有效監(jiān)管的現(xiàn)實選擇,也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑,為社會組織的生存和發(fā)展提供了制度和信任基礎。然而,“政社不分”、社會組織的公眾認可度及其自身能力不足等問題的存在,決定現(xiàn)行社會組織管理體制只能是一種“過渡性”的制度安排,如何突破體制困境、構建理想的社會組織管理體制已成為推動我國社會組織發(fā)展,從而實現(xiàn)和諧的社會管理的重要議題。

一、我國現(xiàn)行社會組織管理體制的缺陷

我國現(xiàn)行社會組織管理體制的缺陷可歸納為兩方面:一是體制性缺陷,即現(xiàn)行體制本身的缺陷;二是機制性缺陷,即政府社會組織管理方式的缺陷?，F(xiàn)實中制約我國社會組織能力與建設的因素除了社會組織管理體制自身不完善(體制性缺陷)之外,更重要的因素是機制性缺陷。

(一)體制性缺陷

我國現(xiàn)行社會組織管理體制以三部條例①為基本框架與其他法規(guī)共同構成。體制性缺陷主要體現(xiàn)在以下方面:

1·“歸口登記”與社會組織的合法性。按照《社會團體登記管理條例》的規(guī)定,社會組織的登記需要具備一定數(shù)量的注冊資金和最低限度的人數(shù)要求,申請成立須經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意等。但《條例》導致兩類不“合法”社會組織的存在:一類是未達到《條例》規(guī)定的“非法”的社會組織;另一類是以營利性組織形式存在的社會組織,即因業(yè)務主管單位不清轉(zhuǎn)而尋求工商部門登記的社會組織。這種狀況說明采取“一刀切”式的登記管理制度是不合理的,勢必造成大量“合法律性”,但卻不具有“正當性”或136“合理性”的社會組織存在;①而把大量具有“合理性”或“正當性”的社會組織視為“非法”,并排斥在管理范圍之外,也將導致社會組織管理的覆蓋面過窄。

2·“雙重負責”與管理部門的職責。三部條例對政府管理部門職責的規(guī)定有三點不足:一是管理職責規(guī)定原則性過強,可操作性不足。比如在《基金會管理條例》中規(guī)定,登記管理機關負責“對基金會、境外基金會代表機構依照條例及其章程開展活動的情況進行日常監(jiān)督管理”。登記管理機關的日?；顒影男┓矫?可以動用什么樣的監(jiān)督管理措施,條例并沒有作出具有操作性的回答。二是管理職責交叉和模糊地帶較多。三部條例雖然對登記管理機關和業(yè)務主管單位的管理職責進行了分工,但在社會組織的籌備、申請登記和審查、年度檢查和審查、違反有關條例規(guī)定的查處等職責方面都有重復之處[1]。三是管理部門的責權不統(tǒng)一。登記管理機關對社會組織具有監(jiān)督、檢查、查處違法行為、給予警告、責令改正、撤銷登記或取締等權力,但實際上卻缺乏有效的管理手段和足夠的管理力量。業(yè)務主管單位雖然有很大的管理權力,也有相應的管理手段,但卻沒有相應的責任要求。這種責權不一致的現(xiàn)象削弱了社會組織的獨立性,也加大了“政社分開”的難度。

3·政府監(jiān)管與社會監(jiān)督。三部條例都強調(diào)政府監(jiān)管、社會組織自律和社會監(jiān)督有機結合的重要性,但實際上社會組織只由政府監(jiān)管并且效果很不理想。登記管理機關的主要問題是力量不足,沒有能力進行監(jiān)督。業(yè)務主管單位受部門利益的驅(qū)使,也沒有履行監(jiān)督職責,具體表現(xiàn)為與政府職能轉(zhuǎn)移相關的社會組織大多是由業(yè)務主管單位直接創(chuàng)辦,甚至與相應的政府職能部門合署辦公,“兩塊牌子,一個實體”,由職能部門直接控制;與政府職能轉(zhuǎn)移無關但有收入(包括捐贈收入和營業(yè)收入)的社會組織,業(yè)務主管單位往往積極監(jiān)管并提供“保護”;與政府職能轉(zhuǎn)移無關又無收入或收入勉強維持自身存活的社會組織,業(yè)務主管單位往往采取“多一事不如少一事”的態(tài)度,盡可能地回避政治風險。這種局面使業(yè)務主管單位的監(jiān)管毫無意義,也使其與登記管理機關之間的協(xié)同管理無法實現(xiàn)。

(二)機制性缺陷

1·動力機制不足。我國的現(xiàn)行改革是政府主導型改革,政府主導型改革的基本動力是政府官員對政績的追求?，F(xiàn)行社會組織管理體制之所以不能發(fā)揮應有的作用,除了體制本身的缺陷外,更重要的原因是社會組織管理體制在運行過程中缺乏動力機制。以地方政府為例,如果不將社會組織發(fā)展與地方政府的政績考核掛鉤,僅憑民政部門的力量根本無法實現(xiàn)宏觀有效管理,管理的基本要求就變成了只要不給地方政府帶來“麻煩”即可。在社會組織發(fā)展不被納入地方政府政績考核指標的情況下,業(yè)務主管單位的動力也不足,因為政府職能轉(zhuǎn)移沒有明確的“時間表”,業(yè)務主管單位出于部門利益的本能考慮不可能主動把權力讓渡給社會組織,也沒有積極性培育社會組織,對那些“無利可圖”的社會組織不可避免地采取消極的態(tài)度,社會組織“外形化”現(xiàn)象也由此產(chǎn)生。

2·實現(xiàn)機制不足。在登記管理機關方面,登記管理機關既沒有能力也沒有動力去履行其職責,受自身權力(同級職能部門下的二級部門)、工作人員數(shù)量等客觀因素的限制,登記管理機關沒有足夠的力量考核評價數(shù)量龐大、性質(zhì)各異的社會組織;由于各級登記管理部門(包括其主管民政部門)并沒有明確、系統(tǒng)的社會組織發(fā)展規(guī)劃,也缺乏對社會組織培育和監(jiān)督方面的具體可供考核的績效目標,更缺乏為社會組織服務的質(zhì)量標準,這些使得登記管理機關在社會組織管理方面隨機性很大。在業(yè)務主管單位方面,由于缺乏約束與考核的具體措施,業(yè)務主管單位并未按社會組織管理體制的相關要求培育和監(jiān)管社會組織。在具體管理過程中,偏重行政干預,不重視社會組織的獨立性,甚至忽視社會組織存在的社會價值。也就是說,如果缺乏相應的法規(guī)對業(yè)務主管單位承擔何種責任、如何承擔責任以及如何考核業(yè)務主管單位的社會組織管理績效等方面作出規(guī)定,那么培育和扶持社會組織的目的就不再是為了培養(yǎng)政府轉(zhuǎn)移職能的承擔者和和諧社會建設的參與者,而是異化為“政績工程”。

二、我國社會組織管理體制改革的目標及其實現(xiàn)條件

針對社會組織管理體制的缺陷,中共十六屆六中全會提出“創(chuàng)新社會管理體制,整合社會管理資源,提高社會管理水平,健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局,在服務中實施管理,在管理中體現(xiàn)服務”的改革思路。但體制的缺陷決定了這一改革過程充滿著艱巨性和復雜性。中共十七大指出,要“最大限度激發(fā)社會創(chuàng)造活力,最大“合法性律”指一個行為或者一個事物的存在符合法律的規(guī)定,“正當性”或“合理性”指一個行為或者一個事物的存在符合某種實體或程序的價值準則、以及其他非強制的原因,而為人們所認可或贊同,進而自愿接受或服從,限度增加和諧因素,最大限度減少不和諧因素”。以此為指導,我國社會組織管理體制改革既要考慮長遠發(fā)展,也要考慮選擇切實可行的路徑。

(一)我國社會組織管理體制改革的目標構成

1·完備的法律體系和科學的分類管理。完備的社會組織管理的法律體系不僅包括憲法層面對社會組織的保護,也不僅是相關法律對社會組織權力和義務的籠統(tǒng)規(guī)定,還應該包括社會組織管理的基本法這個處于憲法和法規(guī)之間的中間形態(tài)的法律,我國目前缺少這樣一部對社會組織權力和義務都進行明確界定的基本法。在基本法之下,還應在對社會組織進行科學分類的基礎上,有針對性地頒布直接對不同類型社會組織從登記到監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)有約束力的條例和規(guī)章制度。從憲法到基本法,再到社會組織管理的規(guī)章條例,構成完整的法律法規(guī)體系,使所有社會組織都被納入依法管理和分類管理的框架體系之中。

2·完整的管理鏈條和明確的管理職責。在法律體系完備的基礎上,政府應本著廉潔、高效的原則,科學設計社會組織管理的流程,整合各方面的力量,構建從登記到監(jiān)督的完整的管理鏈條。為此要明確政府相關職能部門的職責,制定規(guī)范政府行為的切實可行的規(guī)章制度和嚴格的政府官員績效考核標準。

3·公開透明、多元化的監(jiān)管體系。本著“公開透明”的原則,從體制層面制定嚴格的社會組織信息披露制度、同業(yè)組織評估考核制度和社會公眾監(jiān)督保護制度,從而形成多元化的社會組織監(jiān)督管理體系,既可以改變政府相關職能部門疲于應付的管理狀態(tài),也可以從煩瑣的日常監(jiān)督中解脫出來,集中精力于社會組織建設與管理的戰(zhàn)略問題。

4·系統(tǒng)的社會組織培育扶持政策。在社會組織的培育與扶持制度中,除了在社會組織成立之初由政府給予一定的資金支持外,還包括在社會組織活動過程中由政府給予一定的財政和稅收優(yōu)惠。政府為了有效引導社會組織的發(fā)展方向從而實現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標,應該在社會組織管理體制構建中明確規(guī)定培育與扶持政策的范圍、力度和標準,以確保培育與扶持政策的公平性和系統(tǒng)性。

5·科學有效的現(xiàn)代社會組織制度。在我國“官辦”或有“官方背景”的社會組織占大多數(shù)的情況下,實現(xiàn)“政社分開”,明確社會組織的法人地位,完善社會組織的治理結構,提高社會組織的運營效率,從而制定科學有效的現(xiàn)代社會組織制度,構成了社會組織管理體制改革目標的重要內(nèi)容。

(二)社會組織管理體制改革目標的實現(xiàn)條件

1·政府方面。社會組織管理體制改革目標的實現(xiàn)程度取決于兩方面:一是我國行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的進程。我國政府正在從控制型政府向服務型政府、從全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變,但到目前為止,傳統(tǒng)行政管理體制仍然發(fā)揮著主導作用,“政社分開”仍然停留在觀念層面。二是取決于相關職能部門管理理念和管理方式的轉(zhuǎn)變。政府是否能夠正確認識社會組織在社會管理中的作用,是否轉(zhuǎn)變控制型管理方式,是否能夠依法管理社會組織,直接決定著社會組織管理體制改革的目標模式能否有效發(fā)揮作用。

2·社會組織方面。一是社會組織的獨立性,社會組織能夠獨立自主地從事社會管理活動而不受“政社不分”所導致的政府相關職能部門的直接控制。二是社會組織具備相應的自我生存和自我管理能力,自律性強,是成熟的組織體。三是同業(yè)組織能夠有效地對同行業(yè)社會組織進行評估和監(jiān)督。

3·社會公眾方面。一是公眾的公民意識的覺醒,有自組織的愿望和能力;二是公眾能夠理性地看待社會組織,認可和信任社會組織;三是公眾產(chǎn)生對社會組織的理性需要,形成合理的預期,并有能力自覺監(jiān)督社會組織的行為。

就現(xiàn)狀而言,上述三個方面的條件并不具備,這決定了我國社會組織管理體制改革是一個漸進的過程。只有通過不斷改革和完善現(xiàn)行管理體制,轉(zhuǎn)變政府管理職能,改變政府管理社會組織的方式,提高社會組織的能力和社會公眾對社會組織的認可度,才能最終確保社會組織管理體制改革目標的實現(xiàn)。

三、社會組織管理體制改革的路徑

(一)構建社會組織管理的法律法規(guī)框架體系

由于我國目前尚不具備制定社會組織基本法的條件,因而應在對社會組織進行科學分類的基礎上根據(jù)不同類型社會組織的功能和特點制定或完善單項條例,將之納入法制化的軌道,同時為社會組織基本法的出臺創(chuàng)造條件。具體而言,應根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署,在需要優(yōu)先發(fā)展的重點領域制定或完善相關行政法規(guī)和條例,并在全方位發(fā)展社會組織的原則指導下,針對社會管理體制構建中的“瓶頸”部分(主要是指事業(yè)單位改制和官辦社會組織)出臺相關政策法規(guī),盡快把應轉(zhuǎn)制為社會組織的事業(yè)單位納入社會組織管理體制的框架之中,為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。

(二)完善社會組織的準入、退出制度

我國現(xiàn)行社會組織管理法規(guī)幾乎都建立在懲治或預防社會組織可能發(fā)生的違法行為方面。然而值得思考的是,社會組織、尤其是公益性社會組織存在的動力是什么,如果杜絕了社會組織成員謀取私利138的動機,社會組織是否有足夠的動力去謀求發(fā)展。此外,我國社會組織管理法規(guī)遵循非競爭性原則,那么因缺乏競爭機制而處于壟斷地位的社會組織有沒有自我改進與發(fā)展的外在動力。我們認為,只有杜絕社會組織成員謀私利的動機,具有志愿精神的社會組織才能出現(xiàn),“組織外形化”問題才能得到解決,SPANlang=EN-US;而建立非競爭性淘汰機制既有助于增強社會組織的自我發(fā)展動力,又有助于資源的充分利用和保證社會組織活動的有效性。具體而言,一是以社會組織合法性的確認和相關政策的配套為前提,逐步實行包括備案查詢、法人登記和公益認定的三級準入制度,社會組織可以根據(jù)自身實際情況選擇不同的準入制度。二是把社會組織活動的政治準則和國家準則法制化,并由登記管理部門統(tǒng)一監(jiān)管,避免業(yè)務主管單位的不作為行為和政治風險。三是制定社會組織非競爭性淘汰制度。當現(xiàn)有的社會組織不能發(fā)揮功能或不具有代表性時予以解散,重新組建。

(三)明確登記管理機關的職責,構建社會組織監(jiān)管制度

在現(xiàn)有“雙重管理”框架的基礎上,實現(xiàn)“培育與監(jiān)管”的適度分開:強化登記管理機關的監(jiān)管職責,弱化業(yè)務主管單位的監(jiān)管職責;強化業(yè)務主管單位的培育扶持職責,弱化登記管理機關的培育扶持職責。具體而言,一要提高登記管理部門的行政級別,在國務院直屬職能部門中增設社會組織管理局(部),作為擁有行政執(zhí)法權的唯一主體,統(tǒng)一負責對社會組織的監(jiān)管。二是構建以登記管理機關為核心的社會組織監(jiān)管體系,包括制定社會公眾參與社會組織監(jiān)督方面的制度、有關社會公眾監(jiān)督的保護制度、同業(yè)組織培養(yǎng)和參與社會組織評估方面的制度、社會組織信息披露和自律方面的制度、投訴受理和舉報調(diào)查制度等。三是制定登記管理機關依法行政和責任追究制度,包括行政審批和行政執(zhí)法的程序設計監(jiān)管制度、社會組織對登記管理機關工作人員舉報調(diào)查制度、干擾社會組織正常運作的責任追究制度、登記管理機關對推動社會組織發(fā)展方面的政績考核制度等。

(四)明確業(yè)務主管單位的職責,構建社會組織培育扶持制度

政府轉(zhuǎn)移社會管理職能須有合格的職能承接主體,但目前我國的社會組織尚不具備承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力。這就要求業(yè)務主管單位在職能轉(zhuǎn)移之前給社會組織以必要的資源支持,通過對社會組織的直接指導使之具備相應的能力。但到目前為止,這一過程進展緩慢,應在明確政府職能轉(zhuǎn)移的范圍、事項、時限和要求的前提下,在社會組織管理的相關條例中進一步明確業(yè)務主管單位的職責,特別是要制定業(yè)務主管單位培育和扶持社會組織的績效考核標準和責任追究制度,必要時還應要求業(yè)務主管單位制定培育和扶持社會組織的“路線圖”以及相關社會管理職能轉(zhuǎn)移的“時間表”。具體而言,一是針對不同類型的社會組織制定相應的社會組織啟動與培養(yǎng)期的確認制度;二是建立以財政和稅收政策為主的社會組織扶持體系,對不同類型的社會組織實行不同標準的稅收優(yōu)惠政策;三是制定業(yè)務主管(指導)單位培育社會組織的相關制度,包括業(yè)務指導單位的具體職責、社會組織培育的具體途徑、業(yè)務主管單位與社會組織的關系、社會組織培養(yǎng)目標等方面的制度;四是制定