土地治理項目評估指標體制分析

土地治理項目評估指標體制分析

1997年《關于進一步加強土地整理切實保護耕地的通知》,明確“實行占用耕地與開發(fā)、復墾掛鉤政策”、“按照土地利用總體規(guī)劃的要求,通過田、水、路、林、村建設綜合整治,搞好土地建設,提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”的土地整理內(nèi)涵以來,我國土地整理制度及其管理方式經(jīng)歷了實踐探索、逐步規(guī)范,并不斷深入的發(fā)展歷程[1-2],截止至2006年底,國土資源部和財政部共安排國家投資土地整理項目8批2320個,建設規(guī)模×104hm2,規(guī)劃新增耕地面積×104hm2,預算投資總額×109元[3]。2006年后,土地整理內(nèi)涵和國家層面的項目管理方式都發(fā)生了變化。在土地整理內(nèi)涵上,開展農(nóng)村土地整治上升為國家戰(zhàn)略部署,提出土地整理要注重從項目實施向制度設計轉(zhuǎn)變,使農(nóng)村土地整治成為推進社會主義新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺,并正式寫入2009年中央1號文件和政府工作報告,形成了以村莊規(guī)劃整治為突破口,以土地整理復墾為重點,以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點為動力的“整合各類資金,整體規(guī)劃、整體推進”田水路林村“綜合整治”。在項目管理方式上,進行了由國家審批向省級國土資源部門審批轉(zhuǎn)變;由國家總負責向國家監(jiān)管省級國土資源部門總負責轉(zhuǎn)變;由國土資源部門推動向地方政府和部門共同推動轉(zhuǎn)變[4]。國家則集中部分中央分成新增建設用地有償使用費重點支持經(jīng)國務院批準、實施效果明顯、補充耕地規(guī)模大的土地整治項目,即中央支持土地整治重大項目,并于2008年底開展了首批重大項目的試點申報工作。與前期已在全國范圍廣泛開展的一般項目相比,重大項目具有規(guī)模大、投資多、周期長、風險高、區(qū)域影響強烈等特點[5],加強重大項目實施前的評估論證,科學進行決策分析尤為重要。從實現(xiàn)重大項目規(guī)劃目標、確保實施效果出發(fā),本文在劃定重大項目評估論證階段基礎上,分別建立了立項決策指標體系與評估論證指標體系,并就評估論證綜合評價進行了討論,以期為重大項目評估論證提供參考。

1重大項目評估論證程序

根據(jù)重大項目的內(nèi)涵與特點[5],借鑒一般項目的管理經(jīng)驗,中央主管部門重大項目評估論證主要圍繞項目建議書、可行性研究和實施方案等技術資料展開,其中對項目建議書重點進行立項決策評估,對項目可行性研究和實施方案則強調(diào)評估論證分析。各論證階段具體內(nèi)容如表1。

2重大項目評估論證指標體系構建

遵循綜合性、系統(tǒng)性、代表性等指標選取原則,從重大項目內(nèi)涵出發(fā),本研究建立由立項決策評估與評估論證二個層次評估論證指標體系,其中立項決策評估由門檻指標和評估指標共同組成,評估論證由評估指標組成。

立項決策評估指標

門檻指標門檻指標指滿足立項決策評估所必須具備的指標,若其中任一項不能滿足,則項目無法立項,不再進入下一階段評估過程,指標見表2。

評估指標評估指標是指根據(jù)重大項目實施目的、要求及國家相關政策,所篩選的能夠反映影響重大項目立項決策的各類指標,包括規(guī)劃目標、整理條件、生態(tài)環(huán)境、實施保障等四個層次,具體因素集見表3。

評估論證指標體系評估論證是在立項決策評估的基礎上,根據(jù)重大項目可行性研究和實施方案階段的任務、要求及國家相關政策,從工程建設方案、工程項目布局、項目估算、效益分析、實施方案、實施管理等六方面篩選出各類評估論證指標,具體因素集見表4。

評估論證綜合評價根據(jù)重大項目的特點,其綜合評價宜采用定性與定量相結合的綜合評價方法。在劃分評估論證階段和確定評價指標體系的基礎上,在評價步驟上,首先,進行評價指標標準化轉(zhuǎn)換。各評價指標因為性質(zhì)不同,具有不同數(shù)據(jù)類型和量綱,各指標數(shù)據(jù)之間具有不可公度性,難以進行直接比較。因此,在綜合評價前必須把這些指標按某種效用函數(shù)歸一化到某一無量綱區(qū)間。數(shù)據(jù)標準化通常采用向量歸一化法、線性比例變換法、極差變化法、標準樣本變換法等方法。其次,確定指標權重。從數(shù)學變換的角度,評價對象是由評價指標組成的高維空間點集,綜合評價模型就是一種從高維空間到低維空間的映射,評價過程要求這種映射盡可能的反映評價對象在原高維空間中的分類和排序信息,而指標權重的合理確定是這些信息的具體反映[6]。指標權重確定的方法包括基于決策者的經(jīng)驗與偏好,通過各指標屬性進行比較而賦權的主觀賦權法和基于各方案相應各屬性的數(shù)據(jù)而確定權重的客觀賦權法。最后采用線性加權和法作為評價函數(shù)求取綜合評價結果。

3結語

重大項目建設規(guī)模龐大,涉及因素重多,后果影響深遠,如缺乏充分評估與論證,可能導致項目效益低下,國家和群眾利益受到損害。溫家寶總理曾在國土資源部重大項目請示文件上做出:“西北、東北大規(guī)模造地要科學論證,充分考慮水資源和生態(tài)環(huán)境等多種影響因素,此事科學家有不同意見,要充分聽取,歷史上也有深刻教訓,要認真吸取”的重要批示。因此,加強重大項目評估論證科學性、合理性研究,對實現(xiàn)規(guī)劃目標、確保實施效果尤為重要。目前重大項目尚處于試點申報階段,在管理上基本依托一般項目經(jīng)驗積累而探索前