關(guān)注當(dāng)前城市商業(yè)銀行的政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)注當(dāng)前城市商業(yè)銀行的政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)

[摘要]地方政府融資平臺(tái)貸款的風(fēng)險(xiǎn)日益加大。本文針對(duì)當(dāng)前城市商業(yè)銀行此類(lèi)貸款業(yè)務(wù)中存在的主要風(fēng)險(xiǎn),提出了全面測(cè)算各地政府的財(cái)政償還能力、監(jiān)督貸后資金流向等改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]城市商業(yè)銀行政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)

2008年以來(lái),地方政府融資平臺(tái)的數(shù)量呈飛速發(fā)展的趨勢(shì),目前已達(dá)3000家以上,其類(lèi)貸款已超過(guò)5萬(wàn)億元。尤其是各地城市商業(yè)銀行對(duì)該類(lèi)公司的信貸投放迅速增加,比重已超過(guò)該類(lèi)貸款總額的50%,其所累積的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)急劇放大,且更具代表性,應(yīng)引起高度重視。

一、城市商業(yè)銀行對(duì)政府融資平臺(tái)貸款的業(yè)務(wù)特點(diǎn)

第一,城市商業(yè)銀行的投放該類(lèi)貸款的數(shù)量明顯多于大型銀行銀行。以遼寧某市為例,全市目前的政府融資平臺(tái)貸款總額為億元,其中城市商業(yè)銀行為億元,占%;全市11家平臺(tái)類(lèi)公司,有5家向該行貸款。第二,貸款的發(fā)放受地方政府的影響更大。地方政府與城市商業(yè)銀行存在著隱性的利益輸送和聯(lián)系,這使城市商業(yè)銀行難以拒絕該類(lèi)公司的貸款請(qǐng)求。第三,貸款的平臺(tái)類(lèi)公司名目繁多,但既不是資金的使用人,也不是貸款的償還人,其賬面也無(wú)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn),其融資方式單一。第四,擔(dān)保形式一般由財(cái)政部門(mén)承諾或人大文件予以保證,列入財(cái)政預(yù)算。

二、城市商業(yè)銀行的政府融資平臺(tái)類(lèi)貸款所面臨的風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于此類(lèi)貸款,在防范風(fēng)險(xiǎn)措施方面,城市商業(yè)銀行雖然采取了一定措施,但是由于政府背景貸款存在著較大的特殊性,貸款的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀堪憂。

1.政府過(guò)度融資,引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)

此類(lèi)貸款的本質(zhì)是政府信用。貸款期限可能歷經(jīng)幾屆政府,本屆地方政府利用平臺(tái)公司名義,過(guò)度舉債。地方政府現(xiàn)實(shí)負(fù)債規(guī)模實(shí)際已超過(guò)了未來(lái)的財(cái)政還款能力。而財(cái)政經(jīng)常性開(kāi)支增加、省管縣政策的推進(jìn)等各種因素,會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收支波動(dòng)較大。政府財(cái)政數(shù)據(jù)信息的透明度不足,銀行和地方財(cái)政之間存在著信息不對(duì)稱(chēng),銀行依據(jù)財(cái)政提供的數(shù)據(jù)進(jìn)行的地方財(cái)政還款能力測(cè)算難以準(zhǔn)確。

此外,作為貸款的還款來(lái)源之一的項(xiàng)目預(yù)期收益不確定性也較大。它主要依賴(lài)于土地出讓金,對(duì)于缺乏實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)來(lái)說(shuō),土地等生產(chǎn)要素不僅沒(méi)有上漲,還存在下跌的風(fēng)險(xiǎn)。這些市級(jí)以下開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,項(xiàng)目選擇的合理性、開(kāi)發(fā)行為的可持續(xù)性都影響著項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的前景。一旦項(xiàng)目效益不能兌現(xiàn),最終可能釀成地方財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重,嚴(yán)重影響銀行經(jīng)營(yíng)安全。暗藏隱患,存在法律風(fēng)險(xiǎn)

目前,政府或人大對(duì)貸款的任何擔(dān)保或變相擔(dān)保承諾行為,其擔(dān)保責(zé)任無(wú)效,貸款不受法律保護(hù)。財(cái)政部等五部委聯(lián)合下文件,明確予以規(guī)定。另外,依據(jù)《合同法》第402條規(guī)定:“受托人以自己的名義,在委托人授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同,第三人在訂立合同時(shí)知道受托人與委托人之間的委托代理關(guān)系的,該合同直接約束委托人和第三人,但有確切證據(jù)證明該合同只約束受委托人和第三人的除外?！奔慈绻y行與融資平臺(tái)訂立貸款合同時(shí),明知貸款被財(cái)政部門(mén)實(shí)際使用,則城市商業(yè)銀行只能要求財(cái)政部門(mén)履行還款義務(wù),而財(cái)政擔(dān)保行為無(wú)效,在法律上,財(cái)政和平臺(tái)公司實(shí)際上都擺脫了責(zé)任。違規(guī)操作,面臨合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

第一,部分貸款授信手續(xù)不齊全,主要表現(xiàn):信貸檔案中無(wú)項(xiàng)目貸款有權(quán)部門(mén)的立項(xiàng)批復(fù)及項(xiàng)目可行性報(bào)告;特別缺少項(xiàng)目開(kāi)工的合法性批文以及土地使用權(quán)證等。

第二,存在以中期流動(dòng)性貸款的形式發(fā)放項(xiàng)目貸款的現(xiàn)象。

第三,部分貸款抵押擔(dān)保違規(guī)。有的貸款是政府融資平臺(tái)之間相互擔(dān)保,或者以行政劃撥土地進(jìn)行抵押,不具有可實(shí)現(xiàn)性。信貸資金的流向監(jiān)管困難

由于地方財(cái)政支出信息的透明度低,尤其是城市商業(yè)銀行的財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)還處于地方財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督管理之下,其貸后管理困難重重。部分貸款借入后,由地方財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配使用。地方財(cái)政部門(mén)或項(xiàng)目建設(shè)主管單位同時(shí)運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量多,融資渠道多元化。賬戶資金進(jìn)出頻繁,且與政府下屬關(guān)聯(lián)公司資金往來(lái)密切。這種資金運(yùn)作模式為項(xiàng)目資金交叉混用提供了便利,也大大增加了地方銀行對(duì)貸后資金的監(jiān)控難度。

三、改進(jìn)措施

1.規(guī)范管理,維護(hù)銀行經(jīng)營(yíng)自主性

地方政府的干預(yù)行為,妨礙了城市商業(yè)銀行按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,導(dǎo)致銀行經(jīng)營(yíng)安全存在較大隱患。因此,應(yīng)由權(quán)威部門(mén)抓緊制定政府背景貸款的統(tǒng)一管理制度。包括:①對(duì)政府融資平臺(tái)貸款實(shí)行歸口管理,可以考慮由一家政策性銀行投放,明令禁止政府隨意向本地城市商業(yè)銀行及城市信用社舉債。②規(guī)范和整頓平臺(tái)類(lèi)公司,對(duì)于圖有虛名,不具備資本經(jīng)營(yíng)能力者,應(yīng)予以限制。③對(duì)于公益性的項(xiàng)目貸款,要剔除平臺(tái)類(lèi)公司,直接由政府向政策性銀行申請(qǐng)。④抓緊完善貸款的合規(guī)性。逐筆審查,對(duì)于手續(xù)不全、資本金不到位的貸款,要限期整改。全面測(cè)算各地政府的財(cái)政償還能力

當(dāng)務(wù)之急,是要組織財(cái)政、審計(jì)、銀監(jiān)局的聯(lián)合專(zhuān)家組,在審計(jì)和檢查的基礎(chǔ)上,設(shè)計(jì)模型,對(duì)各地的地方財(cái)力重新進(jìn)行科學(xué)測(cè)算,評(píng)估地方政府總體財(cái)政實(shí)力和負(fù)債壓力,核定其的負(fù)債規(guī)模的合理范圍,確定其負(fù)債警戒線;同時(shí),要考慮政府債務(wù)結(jié)構(gòu),區(qū)分債務(wù)的不同期限,評(píng)估未來(lái)不同時(shí)期政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。對(duì)于城市商業(yè)銀行已有的平臺(tái)類(lèi)貸款,要迅速摸清底數(shù),統(tǒng)一劃歸上一級(jí)政策性銀行委托管理,根據(jù)已經(jīng)核定的地方財(cái)政的基準(zhǔn)償債能力,重新劃分此類(lèi)貸款的五級(jí)分類(lèi);對(duì)于可能形成不良貸款的部分,制定應(yīng)對(duì)措施。注意區(qū)分收益性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目

對(duì)于非盈利的公益性項(xiàng)目,如市政城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,要重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政作為第二還款來(lái)源的保障作用,對(duì)列入財(cái)長(zhǎng)預(yù)算、分年逐步還款的資金安排進(jìn)行核實(shí);而能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流實(shí)現(xiàn)的盈利性項(xiàng)目,這類(lèi)項(xiàng)目包括:水、氣、暖公交等公共事業(yè),這類(lèi)企業(yè)自身能夠產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流入,出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)政府補(bǔ)貼支持的力度大。對(duì)此城市商業(yè)銀行要優(yōu)化甄別方法,重點(diǎn)做好項(xiàng)目成本收益概算;同時(shí),對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行封閉運(yùn)行,確保收益用于還貸。落實(shí)貸款的第二還款來(lái)源

擔(dān)保抵押作為第二還款來(lái)源,要予以落實(shí)。一是對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政償還貸款的政府承諾和人大決議,要予以條款細(xì)化,還貸來(lái)源要落實(shí)到財(cái)政收入中的具體款項(xiàng);二是對(duì)于平臺(tái)公司相互擔(dān)保的情況,通過(guò)出臺(tái)政策,要求財(cái)政部門(mén)以實(shí)物形式進(jìn)行有效擔(dān)保;三是在此類(lèi)貸款貸款的擔(dān)保條件中,應(yīng)努力爭(zhēng)取房產(chǎn)土地或在建工程等實(shí)物資產(chǎn)的抵押,有收益的項(xiàng)目落實(shí)收益權(quán)質(zhì)押;此外,要建立政府償債基金,按期將制定收入款項(xiàng)劃付到償債基金專(zhuān)戶,落實(shí)對(duì)政府償債基金和收費(fèi)權(quán)賬戶的有效監(jiān)控。貫徹銀監(jiān)會(huì)的“三個(gè)辦法,一個(gè)指引”的新要求

①?lài)?yán)格遵守“實(shí)貸實(shí)付”制度,根據(jù)工程實(shí)際進(jìn)度逐筆放款,然后再根據(jù)資金的實(shí)際使用情況核發(fā)后續(xù)貸款。②要全面強(qiáng)化“受托支付”。對(duì)于資金使用要由財(cái)政部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)簽署支付令;對(duì)于動(dòng)遷,要求動(dòng)遷戶在本行開(kāi)立存折,保證款項(xiàng)直接轉(zhuǎn)到動(dòng)遷戶手中。③應(yīng)設(shè)立支付專(zhuān)戶和專(zhuān)門(mén)臺(tái)帳,不能混入財(cái)政的大資金池交叉混合使用。④建立重點(diǎn)抽查制度,選取部分交易,跟蹤檢查到資金轉(zhuǎn)賬的第三手交易以上,確保貸款資金支付給交易對(duì)手。