公共政策客體和利益專業(yè)知識(shí)講座課件

第四章公共政策客體與利益本章重點(diǎn)公共政策客體的構(gòu)成影響目標(biāo)群體態(tài)度的原因公共政策的利益取向

1第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成公共政策客體公共政策所發(fā)生作用的對(duì)象，包括公共政策所要處理的社會(huì)問題和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員(目標(biāo)群體)兩個(gè)方面。

2第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成一、社會(huì)問題

1、定義：所謂問題(problem)通常泛指實(shí)際狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距。社會(huì)問題是指社會(huì)的實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距。

3第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成相關(guān)概念辨析：私人問題社會(huì)問題公共問題公共政策問題

4第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成2、社會(huì)問題的分類(1)政治領(lǐng)域問題：包括政治體制、機(jī)構(gòu)、外交、軍事、行政、人事、民族、階級(jí)等方面的問題；(2)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域問題：如生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等生產(chǎn)過(guò)程各環(huán)節(jié)的問題，或者財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)等方面的問題；5第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成(3)社會(huì)領(lǐng)域問題：如環(huán)保、人口、福利、治安等方面的問題；(4)文化領(lǐng)域的問題：包括科技、文教、體育、衛(wèi)生等方面的問題。6第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成二、目標(biāo)群體

1、定義所謂目標(biāo)群體，就是那些受公共政策規(guī)范、管制、調(diào)節(jié)和制約的社會(huì)成員。7第一節(jié)公共政策客體的構(gòu)成2、政策主體與政策客體的關(guān)系（1）公共政策主體對(duì)公共政策問題的界定和解決問題的目標(biāo)直接規(guī)定了目標(biāo)群體的范圍和性質(zhì)，而目標(biāo)群體并不是消極被動(dòng)的，而是具有能動(dòng)性，對(duì)公共政策主體起著反作用。（2）公共政策主體和客體在地位上具有相對(duì)性。83.目標(biāo)群體的分類以目標(biāo)群體的數(shù)量和區(qū)域范圍為標(biāo)準(zhǔn)：全體社會(huì)成員、區(qū)域社會(huì)成員、特殊社會(huì)成員以公共政策對(duì)目標(biāo)群體的利益影響為標(biāo)準(zhǔn)：受益群體、受損群體以政策客體對(duì)政策內(nèi)容的態(tài)度為標(biāo)準(zhǔn)：順應(yīng)型客體、抵觸型客體、觀望型客體以目標(biāo)群體的組織程度為標(biāo)準(zhǔn)：統(tǒng)計(jì)群體、臨時(shí)性團(tuán)體、利益集團(tuán)9在對(duì)公共政策的目標(biāo)群體進(jìn)行分析時(shí)，主要是考察這種群體的規(guī)模即人數(shù)在人口中的比例；群體本身的組織程度；群體結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定程度；對(duì)實(shí)施中的政策的支持與滿意程度。政策目標(biāo)群體中的統(tǒng)計(jì)群體凝聚力不強(qiáng)，處于分散狀態(tài)。政策目標(biāo)群體中的臨時(shí)性團(tuán)體雖有一定的組織性，但不穩(wěn)定。只有政策目標(biāo)群體中的利益集團(tuán)組織性最高，對(duì)政策運(yùn)行產(chǎn)生的制約能力也最強(qiáng)。

10政策目標(biāo)群體系統(tǒng)中的成員對(duì)政策的態(tài)度有三種情況：傾向于接受政策對(duì)政策不滿，抵制政策觀望4.目標(biāo)群體對(duì)待政策的態(tài)度11杭州淘汰舊型號(hào)出租車

引發(fā)的風(fēng)波杭州市政府在2002年底到2003年強(qiáng)制淘汰了4700多輛夏利等型號(hào)的低檔車，改換成價(jià)格20萬(wàn)左右的索納塔、帕薩特、紅旗這樣檔次的轎車。這些轎車數(shù)量多，性能好、配置好，車新又干凈，收費(fèi)同現(xiàn)有的富康車每公里收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)完全一樣，很受消費(fèi)者歡迎。但剩下的1000多輛10萬(wàn)左右的富康和普通桑塔納車的運(yùn)營(yíng)卻因此出現(xiàn)了問題。為解決生計(jì)問題，富康和普桑車的司機(jī)自己將每公里的價(jià)格降了下來(lái)，以爭(zhēng)取生意，但遭到了行業(yè)主管部門的查處，理由是出租車的運(yùn)營(yíng)價(jià)格是政府定價(jià)。司機(jī)認(rèn)為，不同檔次的車用同一價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，是不公平的，現(xiàn)在政府的定價(jià)行為是有誤差的，不符合市場(chǎng)規(guī)律。物價(jià)部門是價(jià)格的制定部門，行業(yè)主管部門是杭州出租汽車管理處。出租車管理處曾扣掉了一些自行降價(jià)的司機(jī)的牌照，認(rèn)為在新的價(jià)格政策沒有出臺(tái)的時(shí)候，希望司機(jī)從大局出發(fā)，遵法守法，否則會(huì)擾亂出租車行業(yè)的發(fā)展。對(duì)于舊出租車采取的打折和降低起步價(jià)的做法，部分新出租車司機(jī)也表示了他們的不滿。

問題：1、為何杭州市出租車更新型號(hào)政策在執(zhí)行中引發(fā)降價(jià)風(fēng)波？2、如果你是與該事件有關(guān)的政府管理人員之一，你如何進(jìn)行決策？12課堂討論：目標(biāo)群體不接受和不服從某一項(xiàng)公共政策的原因有哪些？13從政策的角度來(lái)考察：政策本身存在缺陷，不科學(xué)、不合理或不合法；政策制定不符合法定的程序；

政策執(zhí)行存在偏差。

目標(biāo)群體對(duì)政策不接受和不服從的原因14目標(biāo)群體對(duì)政策不接受和不服從的原因從目標(biāo)群體的角度來(lái)考察：目標(biāo)群體成員對(duì)政策目標(biāo)不了解，輿論、傳媒對(duì)政策作了不完整的報(bào)導(dǎo)甚至誤導(dǎo)；政策目標(biāo)與目標(biāo)群體的價(jià)值觀相矛盾；目標(biāo)群體出于對(duì)成本收益的權(quán)衡；傳統(tǒng)思想觀念和行為習(xí)慣的制約；目標(biāo)群體缺乏對(duì)政府及官員的信任。15第二節(jié)目標(biāo)群體的利益一、目標(biāo)群體的利益偏好

所謂利益，一般是指人類為了生存和發(fā)展、獲得自由與幸福所需要的資源和條件，是以社會(huì)形式出現(xiàn)的人的需求。16利益對(duì)于人們思想和行為的根源性和支配性馬克思：人們奮斗所爭(zhēng)取的一切和他們的利益有關(guān)。司馬遷：天下熙熙，皆為利來(lái)，天下攘攘，皆為利往。現(xiàn)代心理學(xué)和行為科學(xué)研究表明，影響人們思想行為，起根本作用的因素是人的需要。需要產(chǎn)生利益，利益引發(fā)動(dòng)機(jī)，動(dòng)機(jī)支配行為，行為導(dǎo)向目標(biāo)。17第二節(jié)目標(biāo)群體的利益按照具體內(nèi)容分類：經(jīng)濟(jì)利益政治利益文化利益按照利益主體分類：私人利益共同利益公共利益

18二、利益的沖突與協(xié)調(diào)個(gè)人與群體由于在社會(huì)生產(chǎn)和生活中所處的地位不同、社會(huì)分工的不同，因而必定會(huì)產(chǎn)生出不同層次、不同性質(zhì)的利益要求。經(jīng)過(guò)相互影響、交流、碰撞、摩擦，就會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的利益沖突。制定和實(shí)施公共政策的根本目的就是要對(duì)種種客觀存在于公眾中的利益沖突加以協(xié)調(diào)和處理,規(guī)范人與人之間的利益關(guān)系。19思考：公共政策的利益取向是什么？如何界定公共利益？20三、公共政策的利益取向1、公共利益的定義《公共政策詞典》：社會(huì)或國(guó)家占絕對(duì)地位的集體利益，而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT行業(yè)的利益，公共利益表示構(gòu)成一個(gè)政體的大多數(shù)人的共同利益。林德布洛姆：公共利益并不表示一致同意的利益，而僅表示某些人看來(lái)對(duì)公眾有利的事物。塞繆爾·亨廷頓：公共利益就是公共機(jī)構(gòu)的利益。

21三、公共政策的利益取向公共利益：指在特定社會(huì)條件下，能夠滿足共同體成員的生存、享受、發(fā)展等公共需要的各種資源和條件的總和。

22三、公共政策的利益取向(1)公共利益具有社會(huì)共享性和非排他性(2)公共利益并非單個(gè)私人利益的簡(jiǎn)單加總(3)公共利益的客觀內(nèi)容是動(dòng)態(tài)變化的(4)通常是政府以全體國(guó)民的合法身份代表公共利益，處理私人利益與公共利益之間的矛盾關(guān)系23四、公共政策的利益取向2、公共利益的層次性問題

（1）問題的提出前提：公共利益的相對(duì)性全人類公共利益國(guó)民公共利益區(qū)域公共利益基層社會(huì)公共利益

24【案例】佛山住房限購(gòu)松綁政策

朝令夜改>>事件

上午發(fā)布松綁新政

2011年10月11日上午，佛山市住建局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控有關(guān)問題的通知》，規(guī)定于10月12日起放寬限購(gòu)條件。具體政策包括：非佛山市戶籍引進(jìn)人才購(gòu)房時(shí)可不受個(gè)人所得稅證明以及社保證明的限制；已辦理房地產(chǎn)權(quán)證超過(guò)5年（含）的住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，不納入限購(gòu)范圍；允許佛山市戶籍居民家庭增購(gòu)一套7500元/平方米以下的住房；佛山戶籍“村改居”家庭，在購(gòu)買7500元/平方米以下的新建商品住房時(shí)，其擁有的因村改居由集體土地改為國(guó)有土地的自建住房，不計(jì)入住房套數(shù)。

晚上通知暫緩執(zhí)行

當(dāng)晚23時(shí)24分，佛山市住建局網(wǎng)站上發(fā)布了《關(guān)于暫緩執(zhí)行〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控有關(guān)問題的通知〉的通知》，對(duì)出臺(tái)松綁政策作出了說(shuō)明。對(duì)放松7500元/平方米的商品房限購(gòu)的說(shuō)明為：“引導(dǎo)市場(chǎng)的合理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)市民理性消費(fèi)，鼓勵(lì)中低價(jià)位產(chǎn)品推出市場(chǎng)?！绷硗?，“基于全市的一、二手商品住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)考慮，促進(jìn)辦理房地產(chǎn)權(quán)證5年以上的二手房流通，合理引導(dǎo)市場(chǎng)梯度消費(fèi)。”但“為進(jìn)一步征詢社會(huì)各界意見，并綜合評(píng)估政策影響，我局決定暫緩執(zhí)行”該通知。

25（2）層次性的表現(xiàn)：政策打架、妥協(xié)以及上有政策下有對(duì)策（3）層次性的實(shí)質(zhì)：不同的公域有著各自不同的整體利益問題：公共利益如何以及由誰(shuí)來(lái)實(shí)現(xiàn)？地方、個(gè)人利益如何得到代表？如何真正實(shí)現(xiàn)多數(shù)人的利益，兼顧少數(shù)人的利益，實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化？三、公共政策的利益取向26安德森：某一政策分配利益和代價(jià)的方式將對(duì)政策的未來(lái)發(fā)生重要的作用。（1）寬范圍利益-寬范圍代價(jià)型。如社會(huì)保障、警察與公共教育；這類政策易被接受與制度化，而不會(huì)遇到重大挑戰(zhàn)；（2）寬范圍利益-窄范圍代價(jià)型。代價(jià)主要落在可識(shí)別的團(tuán)體身上，如環(huán)境污染控制、食品安全檢查等。由于利益過(guò)于分散，支持聯(lián)盟渙散，而反對(duì)者聯(lián)盟則活動(dòng)積極。如槍支管制與煙草管制；（3）窄范圍利益-寬范圍代價(jià)型。只有利于易識(shí)別的利益團(tuán)體，如退伍軍人補(bǔ)助；（4）窄范圍利益-窄范圍代價(jià)型。某一確定團(tuán)體的獲益要以另一團(tuán)體的利益受損為代價(jià)，屬于零和博弈。如勞資關(guān)系法。該類型政策常引起連續(xù)不斷而又有組織的沖突，其政策反映是對(duì)原政策的修改與解釋的重復(fù)和不斷發(fā)生。如勞資關(guān)系法。3、政策利益與成本的負(fù)擔(dān)問題274.多數(shù)人利益與少數(shù)人利益的平衡每一項(xiàng)政策都有誰(shuí)受益、誰(shuí)早受益、誰(shuí)多受益和誰(shuí)不受益的問題。政策抉擇中采用的一般是多數(shù)規(guī)則,只要獲得大多數(shù)人的同意即可通過(guò)。社會(huì)多數(shù)者作為普遍獲益對(duì)象則最容易從公共政策中獲得利益。而少數(shù)的政策邊緣群體常難獲益甚至不受益。公共政策的利益取向應(yīng)該是兼顧整體利益與部分利益的總體利益。公共政策也要保護(hù)和反映少數(shù)人的利益,防止多數(shù)人要求的膨脹掩蓋了少數(shù)人的合理需求。284.多數(shù)人利益與少數(shù)人利益的平衡公共政策主體應(yīng)在政策制定與執(zhí)行中充分考慮到少數(shù)人的利益訴求,努力創(chuàng)設(shè)公平的政策環(huán)境,給少數(shù)人以話語(yǔ)權(quán)保證其自由表達(dá)自己的意見,并建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制,拓寬利益訴求渠道,保證少數(shù)人通過(guò)自身利益需求的反映來(lái)形成政策需求,在多數(shù)人與少數(shù)人之間實(shí)現(xiàn)合理的平衡機(jī)制。29美國(guó)女“釘子戶”叫板政府

該居民區(qū)的普通女子蘇賽特·凱露勇敢站出來(lái)抗議，拒絕搬遷，她的房子面臨政府強(qiáng)拆危險(xiǎn)。凱露和最后堅(jiān)守的鄰居們把新倫敦市政府告上了法庭。雖然最終抗?fàn)幨?，但她的故事在美?guó)引起廣泛關(guān)注，政府用于商業(yè)開發(fā)的征地行為被遏制。此后半年，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院分別通過(guò)了多個(gè)議案，禁止聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)征收私人土地用于商業(yè)性質(zhì)開發(fā)。

90年代末，美國(guó)康涅狄格州新倫敦市看中一處居民區(qū)，以刺激經(jīng)濟(jì)名義強(qiáng)制征收，用于商業(yè)開發(fā)。305.利益分析方法利益分析方法，是從利益角度，通過(guò)社會(huì)現(xiàn)象把握其本質(zhì)和根源，透過(guò)各種社會(huì)主體言論和行為把握其動(dòng)因的方法。利益分析法的落腳點(diǎn)，就是要正確處理各種各樣的利益關(guān)系。31第一，確定利益的主體及其性質(zhì)，是利益分析的首要程序。（利益主體劃分、其利益訴求內(nèi)容及判斷是否正當(dāng)

）第二，分清利益的層次和地位。在正當(dāng)?shù)睦嬷袇^(qū)分利益的輕重、大小，從而為目標(biāo)選擇和正確決策提供依據(jù)。第三，依據(jù)上述分析，確定政策目標(biāo)，提出相應(yīng)合理、可行、有效的對(duì)策。公共政策分析中利益分析方法的運(yùn)用32【案例】農(nóng)村醫(yī)療救助政策

執(zhí)行阻滯的利益分析農(nóng)村醫(yī)療救助制度是政府撥款和社會(huì)各界自愿捐助等多渠道籌資，對(duì)患大病農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭實(shí)行醫(yī)療救助的制度。救助對(duì)象：農(nóng)村五保戶，農(nóng)村貧困戶家庭成員，地方政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民。救助辦法：資助醫(yī)療救助對(duì)象繳納新型農(nóng)村合作醫(yī)療中個(gè)人應(yīng)負(fù)擔(dān)的全部或部分資金，享受合作醫(yī)療待遇。因患大病經(jīng)合作醫(yī)療補(bǔ)助后個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用過(guò)高，影響家庭基本生活的，再給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助。特種傳染病救治費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助。

33重慶渝北區(qū)調(diào)查統(tǒng)計(jì)表34農(nóng)村醫(yī)療救助政策地方政府地方民政部門基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)救助對(duì)象35【案例】農(nóng)村醫(yī)療救助政策

執(zhí)行阻滯的利益分析地方政府在政策執(zhí)行中的利益分析地方政府具備“雙向代理”的特點(diǎn)。地方政府和中央政府的目標(biāo)既存在一致性，又存在差異性。在執(zhí)行中央政策的過(guò)程中，它會(huì)更多考慮本地區(qū)的各種利益訴求，與中央政府展開博弈。“地方各級(jí)財(cái)政安排農(nóng)村醫(yī)療救助資金，列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)支持”的投資體制存在著投資主體重心過(guò)低、政府財(cái)力資源與醫(yī)療救助責(zé)任不對(duì)稱等問題。以縣為主更加重基層地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在未把醫(yī)療救助列入地方政府政績(jī)考核范圍的情況下，地方政府就沒有足夠的動(dòng)力籌集基金、積極執(zhí)行醫(yī)療救助政策。36【案例】農(nóng)村醫(yī)療救助政策

執(zhí)行阻滯的利益分析地方民政部門在政策執(zhí)行中的利益分析農(nóng)村醫(yī)療救助對(duì)地方民政部門而言是一項(xiàng)技術(shù)含量較高的全新工作。涉及到醫(yī)療救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助病種、救助辦法制訂和救助基金管理等專業(yè)技術(shù)問題，同時(shí)還要完成有關(guān)的宏觀管理問題、部門協(xié)調(diào)問題，需要大量人力、物力和財(cái)力的投入。各地民政部門權(quán)衡自身利益而采取兩種做法:⑴新的編制、經(jīng)費(fèi)未到位時(shí)，為減少工作量，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療救助實(shí)行定期救助，采取每季度或每半年審批一次、發(fā)放一次救助金的做法。對(duì)申請(qǐng)醫(yī)療救助的特困群眾，沒有做到及時(shí)審批、及時(shí)救助，，錯(cuò)過(guò)了救助的最佳時(shí)機(jī)，影響了救助的效果。⑵醫(yī)療救助編制、工作經(jīng)費(fèi)到位后，為了避免“大權(quán)旁落”，又花費(fèi)很大物力、財(cái)力建立起一套管理機(jī)構(gòu)和制度體系，包括信息采集、資格審核、報(bào)銷和費(fèi)用支付等等，基本上都與新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系互不相干，導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)。為避免救助資金超支帶來(lái)的麻煩，地方民政部門只重視“量入為出”，以至于籌集來(lái)的救助金沉淀1/2以上，導(dǎo)致實(shí)際救助比例較低。37【案例】農(nóng)村醫(yī)療救助政策

執(zhí)行阻滯的利益分析基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的利益分析

醫(yī)療救助屬于公共產(chǎn)品，從事醫(yī)療救助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、縣醫(yī)院是公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于醫(yī)療收費(fèi)和政府財(cái)政撥款。由于政府財(cái)政撥款不到位，其自身沒有額外的經(jīng)費(fèi)來(lái)承擔(dān)醫(yī)療救助的就醫(yī)成本。因醫(yī)療救助基金的人均救助額度過(guò)低，醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)拒絕“包干”，實(shí)行按項(xiàng)目收費(fèi)。服務(wù)提供方充分利用自己的信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，以各種合法的借口最大限度地降低服務(wù)成本，甚至過(guò)度服務(wù)、開大處方和簡(jiǎn)化服務(wù)等。38【案例】農(nóng)村醫(yī)療救助政策

執(zhí)行阻滯的利益分析醫(yī)療救助對(duì)象的利益分析

專項(xiàng)調(diào)查表明，調(diào)查縣已確定的貧困救助對(duì)象4.6萬(wàn)人，占農(nóng)業(yè)人口的2.82%,其中應(yīng)就診而未就診率達(dá)30.7%，應(yīng)住院未住院率達(dá)8.9%。原因依然是醫(yī)療費(fèi)用問題。在現(xiàn)行醫(yī)療體制下，農(nóng)村基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的門檻，對(duì)于大部分貧困人口來(lái)說(shuō)，依然難以逾越