當(dāng)前縣區(qū)城投公司融資功能發(fā)揮的困境及對(duì)策

當(dāng)前縣區(qū)城投公司融資功能發(fā)揮的困境及對(duì)策

在我國(guó)的分稅制改革和城市化發(fā)展背景下，區(qū)（區(qū)）城市資本公司成立。這是地方政府投資和融資職能的產(chǎn)物，也是政府籌集資金的重要平臺(tái)。依靠特殊背景,各地城投公司融資規(guī)模越來(lái)越大,地方政府債務(wù)越發(fā)膨脹,引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為此,國(guó)家對(duì)地方政府融資行為出臺(tái)系列政策加以控制和疏導(dǎo)。與此同時(shí),許多縣(區(qū))城投公司因凈資產(chǎn)規(guī)模有限,缺乏良好的財(cái)務(wù)狀況,難以借助公開(kāi)市場(chǎng)做大做強(qiáng),紛紛出現(xiàn)融資渠道變窄、融資成本變高、融資可持續(xù)能力不足等問(wèn)題。如何應(yīng)對(duì)內(nèi)外挑戰(zhàn),突破融資難題,以助力公司轉(zhuǎn)型發(fā)展,已是當(dāng)前眾多縣(區(qū))城投公司急需解決的問(wèn)題。一、來(lái)自各區(qū)區(qū)的公共基金企業(yè)的資金現(xiàn)狀(一)機(jī)構(gòu)等法人資格城投公司一般指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立,承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能,并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。(二)融資能力下降借助各種形式的擔(dān)保,縣(區(qū))城投公司通過(guò)舉債融資,在地方各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。但隨著國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的不斷加強(qiáng),以及城投公司自身資產(chǎn)規(guī)模小、盈利能力不足的原因,地方城投公司尤其是縣(區(qū))城投公司可持續(xù)融資能力不斷下降。以QT建投公司為例,公司作為城區(qū)政府的投融資平臺(tái),成立于2009年,2016年改組后宣布退出平臺(tái)公司行列,逐步向融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等綜合業(yè)務(wù)發(fā)展。截至2017年末,QT建投公司累計(jì)融資項(xiàng)目15個(gè),獲批資金18.77億元,到位資金11.04億元。主要用于該區(qū)旅游示范區(qū)配套設(shè)施、城區(qū)到園區(qū)道路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、特色小鎮(zhèn)、扶貧移民安置小區(qū)、園區(qū)市政道路、污水處理廠、商務(wù)大廈、小學(xué)、舊城改造等重大項(xiàng)目建設(shè)。QT建投公司近三年的融資額分別為4.6億元、6.6億元、7.5億元,公司融資規(guī)模隨著項(xiàng)目投資規(guī)模逐年增大,成為該區(qū)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來(lái)源,但是隨著城市的快速發(fā)展,依然無(wú)法滿足地方政府的融資需求。(三)目前最重要的融資工具以QT建投公司為例,目前,縣(區(qū))城投公司融資方式由過(guò)去單一依靠銀行貸款的方式逐漸向多元化發(fā)展。1.傳統(tǒng)的銀行信貸貸款貸款貸款貸款模式政府把廠區(qū)用地、廣場(chǎng)土地、學(xué)校用地等作為資產(chǎn)注入QT建投公司擴(kuò)大其資產(chǎn)規(guī)模,又利用林場(chǎng)作為銀行融資貸款的抵押物,向農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行申請(qǐng)貸款,有力地推動(dòng)了該區(qū)的園區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2.行國(guó)開(kāi)發(fā)展基金支持項(xiàng)目公司發(fā)展QT建投公司利用國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行(農(nóng)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)基金)及國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行(國(guó)開(kāi)發(fā)展基金)以?shī)A層投資方式對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行增資擴(kuò)股,主要用于支持該區(qū)的特色鎮(zhèn)、旅游示范區(qū)項(xiàng)目。其年均年化投資收益率最高不超過(guò)1.2%,期限一般為10-20年,利率一般為同期銀行貸款基準(zhǔn)利率。3.政府投資建設(shè)模式以QT建投公司或其子公司作為項(xiàng)目建設(shè)方,與政府簽訂政府購(gòu)買協(xié)議,銀行針對(duì)標(biāo)的項(xiàng)目建設(shè)給予貸款支持,政府再將購(gòu)買服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算支付給項(xiàng)目建設(shè)方。獲得資金后,主要適用于一級(jí)路、標(biāo)準(zhǔn)廠房、社區(qū)小學(xué)、園區(qū)區(qū)路網(wǎng)、土地征收開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)園供排水供熱工程等。這種模式可操作性強(qiáng)、落地快、適用范圍廣。商業(yè)銀行政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目貸款年均融資成本為4.9%-5.3%。4.資金使用靈活通過(guò)與大型融資租賃公司合作,設(shè)定租賃標(biāo)的物,確定售后回租對(duì)象來(lái)獲取資金。融資租賃在資金使用上便捷靈活,且現(xiàn)已經(jīng)被廣泛使用并得到銀行業(yè)的推崇。2017年QT建投公司通過(guò)中國(guó)銀行接洽,與遠(yuǎn)東國(guó)際租賃公司就HM大廈建設(shè)項(xiàng)目采用融資租賃方式完成融資6000多萬(wàn)元。二、目前，區(qū)域區(qū)域公司的融資存在問(wèn)題(一)籌資租賃業(yè)務(wù)主要來(lái)源于銀行貸款,占融資總額的3.截至2017年末,QT建投公司融資存量債務(wù)總額為18.77億元,其中:政策性銀行貸款2.56億元,占融資總額的13.63%;商業(yè)銀行貸款15.58億元,占融資總額的83%;融資租賃0.6億元,占融資總額的3.19%(如圖所示)?？梢?jiàn),QT建投公司籌集資金主要來(lái)源于銀行貸款。而在銀行貸款中,86%來(lái)源于商業(yè)銀行貸款,貸款利率較低的政策性銀行貸款僅占銀行貸款的14%。就目前說(shuō),公司融資主要采用的是債務(wù)融資工具,沒(méi)有采用股權(quán)融資工具。(二)銀行貸款利率以QT建投公司來(lái)看,這幾年貸款平均利率較高,主要是銀行貸款利率上浮,大部分借款利率達(dá)到5%以上,高于同期銀行貸款基準(zhǔn)利率。其中,商業(yè)性銀行貸款利率高于同期銀行貸款基準(zhǔn)利率的10%-20%,這部分貸款占46.29%;政策性銀行貸款利率都低于同期銀行貸款基準(zhǔn)利率,但僅占15.37%。為此,公司將承受巨大的還本付息壓力。(三)企業(yè)資本結(jié)構(gòu)融資機(jī)會(huì)較少一方面,國(guó)家對(duì)地方融資政策逐步收緊,銀行也收緊融資的幅度。另一方面,縣(區(qū))城投公司因?yàn)楸旧韮糍Y產(chǎn)規(guī)模有限,缺乏良好的財(cái)務(wù)業(yè)績(jī),想通過(guò)企業(yè)債券、中期票據(jù)、信托計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化、上市等方式實(shí)現(xiàn)融資的機(jī)會(huì)較少。所以,許多縣(區(qū))城投公司只能繼續(xù)依賴于銀行中長(zhǎng)期貸款和短期流動(dòng)資金貸款等間接融資方式籌集資金,因此,急需尋求擴(kuò)大利用資本市場(chǎng)直接融資等渠道。(四)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力及風(fēng)險(xiǎn)一是QT建投公司參與的重大項(xiàng)目不斷增多,近三年來(lái),公司資產(chǎn)總額分別為5.22億元、7.92億元、10.83億元,同時(shí)債務(wù)規(guī)模水漲船高,資產(chǎn)負(fù)債率逐年上升,分別達(dá)到22.81%、25.49%、45.98%。二是縣(區(qū))城投公司以承擔(dān)公益性項(xiàng)目的融資及建設(shè)職能為主,缺少經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目,缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力。公司資產(chǎn)盈利能力差,凈資產(chǎn)收益率僅為1%左右。三是公司的還款來(lái)源除了財(cái)政補(bǔ)貼收入和自有資金,主要還是采取“借新債還舊債”的模式,這樣給公司運(yùn)作帶來(lái)很大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這些都從不同程度制約著公司的持續(xù)融資能力。三、來(lái)自各區(qū)區(qū)的公共基金公司的擴(kuò)建(一)面臨資壓力、公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首先,債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。以QT建投公司為例,2016、2017年融資需配套自有資金7.5億元,已用銀行資金未來(lái)三年還本付息超2.6億元,再融資壓力很大。其次,遭遇發(fā)展瓶頸。公司改組時(shí)區(qū)政府承諾的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸集至今未能實(shí)現(xiàn),公司經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)偏少。且這兩年新增業(yè)務(wù)因缺乏經(jīng)營(yíng)人員、經(jīng)驗(yàn)、資金,收益較少,自身造血功能不強(qiáng),融資能力不足。最后,公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。公司改組后實(shí)際自有資金只有1000萬(wàn)元,項(xiàng)目建設(shè)配套資金嚴(yán)重不足,股東(區(qū)財(cái)政)投入資金也不夠,許多項(xiàng)目尚未實(shí)施回購(gòu)政策,致使QT建投公司存在高投資、高負(fù)債、低回報(bào)的窘境,“借新還舊”的風(fēng)險(xiǎn)巨大。(二)地方政府融資行為受限制隨著我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的推進(jìn),自2010年以來(lái),國(guó)家對(duì)地方政府融資行為陸續(xù)出臺(tái)系列法律法規(guī),受此影響,縣(區(qū))城投公司的融資工作面臨大變局。如:1.公益性質(zhì)設(shè)施與土地整理貸款停止受理為有效遏制和防范伴隨各級(jí)城投公司所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),2010年,隨著國(guó)發(fā)19號(hào)等文陸續(xù)下發(fā),國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等對(duì)地方投融資平臺(tái)的各類融資行為做出了限定,公益性設(shè)施與土地整理貸款停止受理。2.剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能2014年,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中明確指出,“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制,剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。3.政府舉債融資2017年,國(guó)家財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)),要求全面組織開(kāi)展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作,切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理,進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。4.政府購(gòu)買服務(wù)違規(guī)融資的救濟(jì)2017年,財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)[2017]87號(hào))發(fā)布,提出嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù),嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理,嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。四、解決區(qū)域區(qū)域公司資金問(wèn)題的提議(一)著力提高企業(yè)無(wú)負(fù)債融資能力第一,解決縣(區(qū))政府對(duì)城投公司在公益項(xiàng)目投資補(bǔ)償機(jī)制的問(wèn)題,以減輕或消除它們的負(fù)債壓力。堅(jiān)持公益性項(xiàng)目由政府財(cái)政專項(xiàng)償債基金還本付息,經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目由公司經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流安排償債。第二,集聚融資要素,增強(qiáng)造血功能。全方位整合公司各項(xiàng)資金、實(shí)物資產(chǎn)和股權(quán)等一切可利用資金、資產(chǎn)和資源,提高經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重,優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu),形成投入、產(chǎn)出、再投入的良性循環(huán),促進(jìn)資產(chǎn)不斷增值,形成穩(wěn)定的現(xiàn)金流和良好的贏利能力,降低企業(yè)負(fù)債率,提高投融資能力。第三,應(yīng)從資產(chǎn)質(zhì)量狀況、盈利能力狀況等方面最大限度優(yōu)化財(cái)務(wù)指標(biāo),進(jìn)而提高公司信用評(píng)級(jí),降低融資成本。(二)優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)第一,按照公司既定的三至五年的戰(zhàn)略目標(biāo),制定科學(xué)的融資規(guī)劃和年度計(jì)劃。確保融資規(guī)模與投資規(guī)模的合理匹配,融資規(guī)模以滿足項(xiàng)目建設(shè)資金需求為限,嚴(yán)格控制融資成本。第二,在融資模式上,堅(jiān)持“雙管齊下”,政策性銀行與商業(yè)性銀行融資相結(jié)合;在融資結(jié)構(gòu)上,以長(zhǎng)期貸款為主,以短期貸款為輔,以項(xiàng)目貸款為主,以流動(dòng)資金貸款為輔。(三)不斷加大融資力度,增強(qiáng)自身實(shí)力第一,繼續(xù)加強(qiáng)與銀行等金融機(jī)構(gòu)的合作,爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的一般貸款,加強(qiáng)與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的深度合作,爭(zhēng)取利率低、期限長(zhǎng)的貸款資金;還可以借助地方政府的優(yōu)勢(shì)積極爭(zhēng)取國(guó)外像亞行、世行的優(yōu)惠貸款。第二,堅(jiān)持“雙輪驅(qū)動(dòng)”,母子公司并軌運(yùn)行。以城投公司的母公司為主體,并發(fā)揮眾多子公司等的平臺(tái)功能,承接不同金融機(jī)構(gòu)融資產(chǎn)品,增強(qiáng)整體籌融資能力。第三,根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目融資,逐步開(kāi)展采用融資租賃、BT、BOT、PPP等項(xiàng)目融資方式,吸引社會(huì)資金參與工程項(xiàng)目建設(shè)。第四,對(duì)于已經(jīng)發(fā)展較好的縣(區(qū))城投公司可考慮選擇發(fā)行信托產(chǎn)品、發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)和短期融資券,以及設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行融資;后續(xù)隨著企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理逐步向好,可通過(guò)出售資產(chǎn)和股權(quán)、重組上市、城建資產(chǎn)證券化融資等舉措。(四)加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理縣(區(qū))城投公司一般都是規(guī)模不大的國(guó)企,但“麻雀雖小,五臟俱全”,仍然要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理,尤其是抓好公司的貨幣資金、固定資產(chǎn)、對(duì)外擔(dān)保、無(wú)形資產(chǎn)等方面管理與控制。要建立健全對(duì)投融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)分析和防范體系,加