整體性治理的興起背景、治理結(jié)構(gòu)與治理機制

整體性治理的興起背景、治理結(jié)構(gòu)與治理機制

20年來，在過去20年的公共行政改革中，西方國家開始了一場新的“公共組織協(xié)調(diào)和整合機制”改革運動。這一趨勢不僅在英國、澳大利亞和新西蘭這些被稱為新公共管理改革先鋒的盎格魯—撒克遜國家非常明顯,而且在其它并沒有致力于推行新公共管理改革的國家也日益顯現(xiàn)。1對于這一新趨向,各個國家有不同的說法,相關(guān)詞匯有“整體性治理”(HolisticGovernance)、“整體政府”(WholeofGovernment)、“協(xié)同政府”(Joined-upGovernment)、“網(wǎng)絡(luò)化治理”(GoverningbyNetwork)、“水平化管理”(HorizontalManagement)等等。其共同點是通過制度化、經(jīng)常化和有效地“跨界”合作以解決復(fù)雜而棘手(wickedproblems)的公共問題,增進(jìn)公共價值。2在梳理和整合現(xiàn)有文獻(xiàn)并考察其演進(jìn)軌跡的基礎(chǔ)上,本文傾向于采用“整體性治理”這一提法。當(dāng)前,整體性治理的思想正在產(chǎn)生越來越大的影響力,以至有人認(rèn)為整體性治理有望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大理論。3在信息技術(shù)不斷發(fā)展的數(shù)字化時代(DigitalEra),公共管理的整體性治理范式日益凸顯。一、整體性治理中的三大挑戰(zhàn)從理論淵源來看,整體性治理的出現(xiàn)既是對傳統(tǒng)公共行政的衰落(Weaknesses)以及1980年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應(yīng),又是一定意識形態(tài)的折射(refract),4還是合作理論的一種復(fù)興,只不過其內(nèi)容要更加復(fù)雜。1首先,整體性治理作為一種解決問題的方式,它是對傳統(tǒng)公共行政的衰落和新公共管理改革過程中造成的嚴(yán)重“碎片化”的戰(zhàn)略性回應(yīng)。傳統(tǒng)公共行政范式適合于大工業(yè)社會的生產(chǎn)和管理,也是管理大規(guī)模人口所必需的。但是,這一范式不適應(yīng)信息社會或后工業(yè)社會的要求,因而其影響日漸式微。以鼓吹分散化、競爭和激勵機制為“標(biāo)簽”的新公共管理范式在滿足信息社會的推進(jìn)對效率要求的同時,也彰顯了一個公共領(lǐng)域破碎化時代的到來。整體性治理研究的旗手、英國著名學(xué)者佩里.?？怂?perryHicks)認(rèn)為,推行新公共管理所強化的“碎片化”治理在功能上會導(dǎo)致以下一系列問題:一是部門之間相互轉(zhuǎn)嫁問題和成本。每個部門都把重點放在自己關(guān)注的問題上,而讓其他機構(gòu)或部門來承擔(dān)相應(yīng)的代價。二是相互沖突的項目。兩個或者更多的機構(gòu)從事著目標(biāo)之間相互沖突的項目,或者盡管機構(gòu)之間從事同一或者相互協(xié)調(diào)的項目,但是它們之間的運作和干預(yù)措施卻是相互拆臺的。三是重復(fù)建設(shè)。地方政府和基層單位經(jīng)常要為同一個項目與多個上級部門和機構(gòu)打交道,這導(dǎo)致嚴(yán)重的浪費并使服務(wù)的使用者感到沮喪。四是相互沖突的目標(biāo)。一些不同的服務(wù)目標(biāo)會導(dǎo)致嚴(yán)重的沖突,例如警察查找可能導(dǎo)致犯罪的證據(jù)會同從事青少年服務(wù)的社會工作發(fā)生沖突。五是缺乏溝通(lackoforpoorsequencing)。不同專業(yè)部門和機構(gòu)之間缺乏必要的干預(yù)或干預(yù)的結(jié)果不理想。六是在回應(yīng)需求時各自為政。一些機構(gòu)認(rèn)為可以在不與其他機構(gòu)溝通的情況下憑一己之力解決問題,但最后卻并沒有滿足真正的需求。七是公眾無法獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù),或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑,常常不知道去哪里獲得恰當(dāng)?shù)墓卜?wù)。八是在對棘手問題的原因缺乏考慮的條件下,倚重可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù),從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距。5所有上述這些問題正是整體性治理想予以解決或力圖避免的。其次,整體性治理風(fēng)行于西方國家還有著很強的意識形態(tài)色彩。后新公共管理時期,在美國對新公共管理進(jìn)行批評并對其大有取代之勢的是新公共服務(wù)理論,代表人物是羅伯特.登哈特。在英國,對新公共管理的批評發(fā)展起來的是整體性治理范式,其代表是佩里.希克斯和帕卻克.鄧?yán)S(PatrickDunleavy)。英國新工黨政府實行的“協(xié)同政府”即是作為一種象征,它與之前連續(xù)執(zhí)政18年之久的保守黨政府的碎片化政策形成鮮明的對比,同時也回應(yīng)了對英國中央政府“空心化”導(dǎo)致的責(zé)任問題和能力問題的擔(dān)憂。此外,新工黨對“第三條道路”理論情有獨鐘,整體性治理在某種程度上正是“第三條道路”這一政治思潮在行政改革層面的折射。第三條道路力圖超越傳統(tǒng)左與右的二元對立思維方式以適應(yīng)社會現(xiàn)狀和發(fā)展的需要。在第三條道路的影響下,工黨政府所推行的整體性治理,既主張繼續(xù)借鑒企業(yè)競爭文化與市場機制來實現(xiàn)公共服務(wù)提供機制的高效性,也提倡通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、整合與合作的方式來實現(xiàn)社會平等、公正等民主價值。6新西蘭和澳大利亞在推行整體性治理時也有同樣的政治考慮和意識形態(tài)色彩。最后,整體性治理理論也是傳統(tǒng)的合作理論和整體主義思維方式的一種復(fù)興。當(dāng)前,面對復(fù)雜化、動態(tài)化、多樣性世界的挑戰(zhàn),整體主義思維再度風(fēng)靡學(xué)術(shù)界。7整體主義思維方式和合作理論是社會科學(xué)研究中一個行之有效并有廣泛應(yīng)用的傳統(tǒng)方法和論域。但是,深受經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義對公共管理研究的入侵和影響,整體主義思維一度被輕視。以社會資本理論、多中心治理理論、組織網(wǎng)絡(luò)理論等為主要流派的各種協(xié)作理論為整體性治理理論提供了豐富的理論要素,使得整體性治理理論在摒棄新公共管理時期盛行的個體主義思維的同時,復(fù)興了整體主義的研究方法。理論總是實踐的反映和升華,同時理論又會指導(dǎo)實踐。整體性治理理論在英國產(chǎn)生,并迅速地擴(kuò)展到西方各國也具有深刻地實踐背景?，F(xiàn)代社會中,由于環(huán)境自身的動蕩性以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為其注入的更多不確定性,危機隨之成了社會環(huán)境的常態(tài)。世界變得越來越不安全,各種日益復(fù)雜、動態(tài)多發(fā)的公共危機事件,如重大自然災(zāi)害、流行性疾病,是任何單一的政府部門和機構(gòu)所難以獨自應(yīng)對的。這種擔(dān)憂驅(qū)使政府的聯(lián)系越來越緊密,越來越重視政府各部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與整合,以避免政策目標(biāo)之間相互抵觸,最終影響行政效益與效率的提高。此外,聚合政府以外的非營利組織、私人組織和自愿團(tuán)體,充分發(fā)揮它們的專有資源和比較優(yōu)勢,也是大勢所趨。最后,信息技術(shù)的發(fā)展,數(shù)字化時代的來臨,也減少了橫向協(xié)調(diào)與縱向整合的成本。新公共管理的一些治理方式或被改革、或被終止、或被放棄,一個很重要的原因在于尤其是20世紀(jì)90年代中后期信息技術(shù)的作用?！霸谝欢ǔ潭壬?整體性治理是從技術(shù)角度來理解的,技術(shù)要求從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”3。二、從協(xié)調(diào)到協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是公共管理中的“哲學(xué)試金石”。長期以來,一直認(rèn)為,傳統(tǒng)公共行政范式通過科層制、專業(yè)化的角色績效、技術(shù)技能的應(yīng)用、規(guī)則與規(guī)章的強化能夠協(xié)調(diào)復(fù)雜的運作;然而,21世紀(jì)的官僚制組織在協(xié)調(diào)方面產(chǎn)生了許多新問題,因為沒有哪個官僚機構(gòu)能夠完全涵蓋、管理或者控制所有至關(guān)重要的問題。新公共管理范式下的政府改革不僅將整個公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給系統(tǒng)逐步部門化、破碎化,而且將公共部門的權(quán)威社會化、分散化,其結(jié)果是政治和行政領(lǐng)導(dǎo)喪失了調(diào)控、干預(yù)和獲取信息的途徑,缺乏合作與協(xié)調(diào),從而影響行政效益和效率。8有鑒于此,作為對新公共管理范式的反思和修正,在整體性治理的視野中,政府改革方案的核心是通過政府內(nèi)部的部門間以及政府內(nèi)外組織之間的協(xié)作達(dá)到以下四個目的:“排除相互拆臺與腐蝕的政策環(huán)境;更好地使用稀缺資源;通過將某一特定政策領(lǐng)域的利益相關(guān)者聚合在一起合作產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng);向公眾提供無縫隙的而不是碎片化的公共服務(wù)”。9因此,在政府實踐領(lǐng)域中,西方公共治理呈現(xiàn)為從分散化到整體性的趨勢;而學(xué)界研究也更側(cè)重于從運用市場邏輯轉(zhuǎn)向借助網(wǎng)絡(luò)邏輯研究公共治理問題。網(wǎng)絡(luò)是對于治理中松散特性的一種比喻。由于強調(diào)行動者的自由裁量權(quán),行動者之間有著相互依存的、相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu),他們之間進(jìn)行著互動、協(xié)調(diào)和溝通。因此,網(wǎng)絡(luò)不同于市場,不是完全自愿、個體化的。它是有一定的共同價值作為鏈接和中介的,網(wǎng)絡(luò)中的個體行為不同于市場中原子化的個體行為。網(wǎng)絡(luò)也不同于科層,網(wǎng)絡(luò)是自我組織的,它不是命令等級和科層鏈條的一部分。雖然網(wǎng)絡(luò)會出現(xiàn)引導(dǎo)的行為,卻沒有科層制的形式。網(wǎng)絡(luò)的要義在于,它是基于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯,不是正式的權(quán)威關(guān)系。如果網(wǎng)絡(luò)中的控制過于嚴(yán)密,網(wǎng)絡(luò)就不再是網(wǎng)絡(luò),而變成了科層結(jié)構(gòu)。因此,權(quán)力不是單邊運行的,權(quán)力的分配會有所差異,但總體上是像一種相互依賴的結(jié)構(gòu)?？傊?網(wǎng)絡(luò)作為一種治理模式的結(jié)構(gòu)而言,經(jīng)常是在科層和市場相比較的過程中得出其特征的。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位于市場和科層的治理機構(gòu)之間,是處于自愿與強制之間的一種中間體或者糅合體(見表1)。網(wǎng)絡(luò)在市場和科層之間,或者說,網(wǎng)絡(luò)是市場和科層的重疊。10整體性治理強調(diào)“以問題的解決”作為政府一切活動的邏輯起點。因此,必須充分利用包括政府機構(gòu)在內(nèi)的各利益相關(guān)者的專有資源和比較優(yōu)勢,才能形成多變的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。在這一網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,網(wǎng)絡(luò)的行動者廣泛地使用溝通、協(xié)商和談判機制,他們之間呈現(xiàn)一種協(xié)作關(guān)系,而這種關(guān)系的維系不再僅僅是利益的糾葛更是一種相互認(rèn)同。政府作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點中的一個重要行動者,必須靈活地根據(jù)網(wǎng)絡(luò)運行的需要變革自己的角色,始終驅(qū)動網(wǎng)絡(luò)運行。8由此觀之,從協(xié)調(diào)的角度看,整體性治理的治理結(jié)構(gòu)即不能是以權(quán)威和行政命令為協(xié)調(diào)手段的科層制,也不可能是合同制和契約關(guān)系的市場組織,整體性治理與網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)是耦合的。通過網(wǎng)絡(luò)狀結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化,整體性治理將高水平的公私合作特性與充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力相結(jié)合,然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起,并在服務(wù)運行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。由此,整體性治理實現(xiàn)了跨界合作的最高境界(見表2)。三、組織間的信任隨著公共問題復(fù)雜化,跨部門的公共議題不斷增多,協(xié)調(diào)與整合問題再次受到重視,并賦予時代的內(nèi)涵。因此,與遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯的新公共管理改革不同,整體性治理追求的是更注重全局、“通盤考慮”的戰(zhàn)略,它借鑒的是其他社會科學(xué)(尤其是社會學(xué)和文化理論)的理論而不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)的。11畢竟,在治理的過程中,政府只是作為行動者之一,公共管理發(fā)生在由不同行動者組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)當(dāng)中,沒有一個行動者有絕對的權(quán)威和權(quán)力來支配其他行動者的行動,各組織是站在同一條水平線上。此外,在網(wǎng)絡(luò)中,各方的理性、利益和策略都不盡相同,而且往往是相互沖突的。因此,組織之間的信任是整體性治理所需要的一種關(guān)鍵性整合。10信任是任何社會往前走的不可或缺的因素。因此,在整體性治理范式中,其治理機制不可能是傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)力和權(quán)威;也不可能是新公共管理范式中的價格機制,從治理機制來看,整體性治理的實現(xiàn),有賴于協(xié)調(diào)機制、整合機制和信任機制的培養(yǎng)和落實。1.整體性治理中的協(xié)調(diào)機制與信息共享機制官僚制的特色之一是分工和專業(yè)化,這必然伴生協(xié)調(diào)需求,因而協(xié)調(diào)是公共行政研究永恒的主題之一。但是,由于時代背景和組織環(huán)境的不同,協(xié)調(diào)的目標(biāo)、范圍、方式相應(yīng)也會有所不同,這些不同賦予了“協(xié)調(diào)”這個古老概念以新的內(nèi)涵,并形成了新的話語體系。2新公共管理很重要的一個不同點在于,整體性治理還是以官僚制為基礎(chǔ)。佩里·?？怂乖谡摷罢w性治理時也是以官僚制為背景的,這與新公共管理要打破官僚制的努力是不同的。3因此,協(xié)調(diào)是整體性治理中涉及的一個很重要的概念。在整體性治理的語境中,“協(xié)調(diào)指的是在信息、認(rèn)知和決策方面理解相互介入和參與的必要性,并非定義不精確的行動”。5整體性治理所要求的協(xié)調(diào)機制既包括協(xié)調(diào)行動者之間的利益關(guān)系,也包括協(xié)調(diào)行動者與整個合作網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系,主要包括:價值協(xié)同的協(xié)調(diào)機制、信息共享的協(xié)調(diào)機制、誘導(dǎo)與動員的協(xié)調(diào)機制。在整體性治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中,行動者之間在目標(biāo)的分配和解決方案的制定方面可能是相容的,也可能是沖突的。協(xié)調(diào)機制致力于緩解沖突,通過共同目標(biāo)的強化與塑造,以此來增強整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力,最終達(dá)到1+1>2的協(xié)同效應(yīng)。因此,為了創(chuàng)造協(xié)調(diào)效應(yīng),網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)必須盡量減少互賴性帶來的不確定性。信息共享也是協(xié)調(diào)機制的一個重要組成部分。與整體性治理匹配的信息共享系統(tǒng)可以有不少。選擇之一是制定出一套所有中央政府部門、機構(gòu)和地方政府必須遵守的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。另一個較極端的選擇是對所有人和企業(yè)建立單一的中央數(shù)據(jù)庫,每個部門和機構(gòu)都可以使用,而不必每個部門都去建立自己的數(shù)據(jù)庫。然而,決定這些通信技術(shù)是否應(yīng)用于政策協(xié)調(diào)或是否在功能領(lǐng)域內(nèi)運用的因素是政治而非技術(shù)。5在誘導(dǎo)和動員機制中,管理者的主要任務(wù)在于選擇恰當(dāng)?shù)男袆诱吆唾Y源,動員相關(guān)的諸如資金、人員、專業(yè)知識、技術(shù)、信息等各種資源參與到網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中去處理復(fù)雜而棘手的公共問題。因此,動員是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個重要環(huán)節(jié)。2.整體性治理的整合模型整合是整體性治理中涉及的另外一個重要概念。在整體性治理的語境中,整合是指“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務(wù),從而達(dá)致整體性治理的最高水平”。5政策內(nèi)容的碎片化及政策利益部門化等問題遠(yuǎn)不是政策內(nèi)容所主導(dǎo)形成的,而是由制定政策的體制所決定的。通過政策合并達(dá)到政策一致性已經(jīng)成為歷史,尋求新的整合方式是整體性治理的改革方向所在。整體性治理著力于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門之間的功能整合,力圖將政府橫向的部門結(jié)構(gòu)和縱向的層級結(jié)構(gòu)有機整合起來,并試圖構(gòu)造一個三維立體的整體性治理整合模型(見圖1):(1)治理層級的整合,主要涵蓋全球、大洲、國家、地區(qū)和地方這五個層級,它們之間通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的連接和相應(yīng)的數(shù)據(jù)保護(hù)協(xié)議來共同應(yīng)對日益增多的“跨界”公共議題。(2)治理功能的整合,擬整合的功能可以是組織內(nèi)的,也可以是彼此有重合或相關(guān)功能的部門之間的,例如健康和社會看護(hù)部門之間功能的整合。(3)公私部門的整合,很多工作可以在公共部門、志愿團(tuán)體(典型的是接受政府合同外包或得到政府承認(rèn)的志愿團(tuán)體)或者私人業(yè)主公司進(jìn)行整合,從而推動公私合伙、互助、協(xié)助的發(fā)展。這樣一來,以治理層級的整合為高、治理功能的整合為寬、公私部門的整合為長,便構(gòu)成了整體性治理的長方體。5任何一個復(fù)雜而棘手的公共問題都可以在這個長方體找到位置,也就是說,任何一個復(fù)雜而棘手的公共問題的解決都必須置于多種時空結(jié)構(gòu)、多種方式、多方參與才能獲得比較有效地解決。3.注重取得和保持信任整體性治理內(nèi)生的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)是多個組織相互依賴的結(jié)構(gòu),組織之間沒有上下級的隸屬關(guān)系。不同的行動者和組織,在缺少合法權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)和價格機制誘導(dǎo)的條件下,為什么會聯(lián)合起來去共同解決面臨的問題,達(dá)成一致意見呢?因此,在行動者和組織之間建立信任是整體性治理所需的一種關(guān)鍵性要素。信任是一種核心的凝聚力,是合作達(dá)成的黏合劑,是任何社會往前走不可或缺的因素。然而,信任又是不確定、易逝和有風(fēng)險的。那么,在推行整體性治理的改革方案中,在取得和保持信任方面該如何做呢?佩里.?？怂拐J(rèn)為,需要考慮以下幾個方面:(1)與其他機構(gòu)對話以及考慮其他機構(gòu)的運作;(2)產(chǎn)生既具有合法性而且還能接觸組織信息資源和溝通渠道的“新領(lǐng)導(dǎo)人和英雄”(Creatingnewleadersandheroes),以應(yīng)對新的管理觀點和能力與組織現(xiàn)有知識基礎(chǔ)和能力之間的張力;(3)跨邊界的運作在無法確定安全系數(shù)的情況下蘊含了風(fēng)險,管理者需要高度容忍不確定性;(4)沒有控制的管理,跨邊界的運作不是獲得控制,而是意味著對人員行動較少的監(jiān)督,給人較多的自主行動的機會;(5)建立承諾,在建立承諾方面有三種做法非常管用:與他人一起清楚地理解組織的使命和目標(biāo),產(chǎn)生認(rèn)同和歸屬感;高級管理層看得見的行為方式以及組織的人事政策;(6)采用分散的團(tuán)隊、分散的結(jié)構(gòu)以及激勵機制來推行一些基層官員和職業(yè)人員較少抵制的整體性運作方法;(7)在專業(yè)、職位和支付方面采用一些非正式的方法來鼓勵一些從事跨邊界工作的人;(8)培訓(xùn),使得各級人員對整體性運作可能的影響和要求有一個清晰地了解,從而提高治理的效能。5四、整體性治理的困境不同的治理方式來自對社會背景狀況的理解。從理論上來看,作為公共管理領(lǐng)域研究的新范式,整體性治理的興起不同于之前的新公共管理范式,后者是從經(jīng)濟(jì)和社會的角度來加以了解的,其背景是全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)對效率的要求,而整體性治理在一定程度上是從技術(shù)的