我國城投債發(fā)展中存在的問題及對策分析

摘要自從我國財政開始實施預(yù)算經(jīng)中央核定后，地方政府負責完成、超支不補、結(jié)余留用、地方自求平衡的“包干”體制以來，隨著市場所發(fā)揮的作用不斷增加，該體制逐漸暴露出稅收調(diào)節(jié)能力低下、國家財力分散，中央財政收入比重不斷下降等弊端。為了調(diào)節(jié)中央與地方的財政關(guān)系，我國逐漸進行了分稅制改革，分稅制改革使“事權(quán)”逐漸下移，地方政府成為了地方發(fā)展建設(shè)的主要負擔者，而分稅制改革使“財權(quán)”逐漸下移，使得中央財政收入比例快速增長并超過了地方財政收入比重。由于舊預(yù)算法對地方政府發(fā)行債券融資的嚴格限制，面對財政收入和支出的巨大缺口，地方政府不得不另尋出路，出資設(shè)立了地方融資平臺即城投公司，借助城投公司進行融資，發(fā)行債券，從而形成了城投債。在2008年“4萬億經(jīng)濟刺激計劃”下的高速發(fā)展，再到2018年所面臨的到期償還高峰，城投債的風(fēng)險等級不斷提升，雖然政府對城投債進行了管控，但效果并不理想，因此，城投債問題需要引起重視。本文先后介紹了城投的概念，發(fā)展歷程，目前現(xiàn)狀和問題，然后針對不同的問題進行分析，提出了改進措施，并在文章最后一部分對我國城投債進行了總結(jié)與展望。關(guān)鍵詞：城投債；PPP模式；對策AbstractSinceChinabegantoimplementthebudgetapprovedbythecentralgovernment,localgovernmentshavebeenresponsibleforthecompletionofthesystemofover-expenditure,over-expenditure,surplusretention,andbalancingbetweenlocalgovernments.Withtheincreasingroleplayedbythemarket,thesystemhasgraduallyexposeditsdisadvantages,suchasthelowabilityoftaxregulation,thedecentralizationofnationalfinancialresourcesandthedecliningproportionofthecentralfiscalrevenue.Forregulatingtherelationshipbetweenthecentralandlocalfiscal,graduallyhascarriedonthesystemreforminourcountry,thetaxreform"powers"downgradually,thelocalgovernmenthasbecomethemainburdenoflocaldevelopmentandconstruction,andthetaxreform"financial"downgradually,makestherapidgrowthofthecentralfiscalrevenueratioismorethantheproportionoflocalfiscalrevenue.Duetothestrictrestrictionsoftheoldbudgetlawonthefinancingofbondsissuedbylocalgovernments,facedwiththehugegapbetweenfiscalrevenueandexpenditure,localgovernmentshavetofindanotherwayout,andsetupalocalfinancingplatform,namelyurbaninvestmentcompany,tofinanceandissuebondswiththehelpofurbaninvestmentcompany,thusformingurbaninvestmentbonds.Withtherapiddevelopmentunderthe"4trillionyuaneconomicstimulusplan"in2008andtherepaymentpeakin2018,therisklevelofurbaninvestmentbonds(ucib)hasbeencontinuouslyimproved.Despitethegovernment'scontroloverucib,theeffectisnotsatisfactory.Therefore,theissueofucibshouldbepaidattentionto.Thispaperhasintroducedtheconceptandattributesofurbaninvestment,generationandexpansion,currentsituationandproblems,andthenanalyzesdifferentproblems,putforwardimprovementmeasures,andinthelastpartofthearticleonthedevelopmenttrendofurbaninvestmentinChina.Keywords:Cityinvestmentbond；PPPmode；Strategy目錄第1章引言 11.1研究背景及意義 11.1.1研究背景 11.1.2研究意義 21.2國內(nèi)外文獻綜述 21.2.1國內(nèi)文獻綜述 21.2.2國外文獻綜述 41.3研究思路與研究方法 51.3.1研究思路 51.3.2研究方法 51.4創(chuàng)新與不足之處 61.4.1創(chuàng)新之處 61.4.2不足之處 6第2章理論基礎(chǔ) 62.1城投債概念的界定 62.2城投公司 6第3章城投債的發(fā)展歷程 73.1城投債起步階段（1994年—2004年） 73.2城投債的穩(wěn)步發(fā)展階段（2005年—2008年） 83.3城投債的高速發(fā)展階段（2009年-2014年） 83.4城投債的規(guī)范發(fā)展階段（2014年末至今） 9第4章城投債的發(fā)展現(xiàn)狀 104.1城投債的規(guī)?，F(xiàn)狀 104.1.1城投債發(fā)行數(shù)量概況 104.1.2城投債存量概況 104.2城投債的區(qū)域分布現(xiàn)狀 114.3城投公司融資模式現(xiàn)狀分析 124.3.1BOT模式 124.3.2PPP模式 134.3.3ABS模式 144.3.4BOT、PPP、ABS三種模式的比較 15第5章我國城投債存在的問題研究分析 165.1到期償債壓力大，違約風(fēng)險增加 165.2地域差異大，發(fā)展不平衡 175.3城投融資難度繼續(xù)上行 185.3.1融資方式與渠道不科學(xué) 185.3.2工作人員綜合能力受限 185.3.3嚴監(jiān)管 19第6章我國城投債的改進對策研究分析 196.1保穩(wěn)定——化解城投債存量債務(wù)問題的對策 196.1.1注重自身經(jīng)營能力的提升，拓寬融資渠道 196.1.2債務(wù)置換 196.1.3資產(chǎn)盤活 206.2促發(fā)展——解決城投債區(qū)域發(fā)展不平衡的對策 206.2.1統(tǒng)籌資源，促進資源的合理分配 206.2.2加大對重點地區(qū)的規(guī)劃引領(lǐng)和政策支持 206.3調(diào)結(jié)構(gòu)——解決城投債的融資難的對策 216.3.1聯(lián)合多方，合力共贏 216.3.2持續(xù)造血，深挖經(jīng)營價值 216.3.3布局全國，奠基龍頭行業(yè) 22第7章總結(jié)與展望 227.1總結(jié) 227.2展望 23致謝 24參考文獻 25第1章引言1.1研究背景及意義1.1.1研究背景城投債是指，由地方政府投融資平臺即城投公司發(fā)行債券，募集資金，用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，諸如高速公路等公益性項目，由于公益性，城投公司幾乎沒有盈利，從而就容易形成城投公司無法償債的局面，這時政府就需要承擔償還本息的責任。若這種情況不能及時得到解決，不對城投債引起充分的重視，那么城投債潛在的風(fēng)險將成為引發(fā)債務(wù)危機甚至經(jīng)濟危機的重要因素。1994年，國家進行分稅制改革，重組了中央與地方的財權(quán)和事權(quán)關(guān)系，出現(xiàn)了公共產(chǎn)品資源配置方面權(quán)利與義務(wù)不對等的現(xiàn)象。2008年，國際金融危機爆發(fā)后，我國經(jīng)濟受到巨大沖擊，2009年，中國人民銀行聯(lián)合銀監(jiān)會發(fā)布，《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（92號文），在“四萬億投資計劃”的刺激下，城投債呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，城投公司規(guī)模不斷擴大，中期票據(jù)、短期融資券及定向工具等也紛紛面世。2014年9月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布【2014】43號文，這項舉措提高了城投公司發(fā)行企業(yè)債的門檻，使得城投企業(yè)債的發(fā)行量大幅下降，這說明城投債的屬性可能會發(fā)生變化，城投債的內(nèi)涵也會有所延伸。2017年以來監(jiān)管部門陸續(xù)推出“50號文”、“87號文”、“62號文”、“89號文”和“194號文”，對城投債造成非常大的沖擊，城投公司自身信用和地方政府信用之間的關(guān)聯(lián)越來越被稀釋，愈發(fā)加劇了其實現(xiàn)再融資的難度。這種背景下，城投公司和地方政府之間的關(guān)系不得不逐漸從“剪不斷理還亂”的“合謀關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊魉阗~算明賬”的“合作關(guān)系”，因此在業(yè)務(wù)、賬務(wù)方面與地方政府厘清邊界、明晰權(quán)責成為城投公司后續(xù)發(fā)展的必然趨勢。因此，城投債券的迅猛發(fā)展所帶來的問題日漸顯現(xiàn)，也逐漸成為業(yè)內(nèi)亟待解決的焦點，能否得到有效解決對各級地方政府來說將是個巨大的考驗。城投債未來發(fā)展撲朔迷離，如何實現(xiàn)地方投融資平臺穩(wěn)定過度對于我國市政債券建設(shè)和地方政府債務(wù)由隱性向顯性轉(zhuǎn)化意義重大。1.1.2研究意義城投債有地方政府的隱性擔保，掛鉤了地方政府信用，所以被視為一種低風(fēng)險、較高收益的投資品種，但即使是有政府財政收入作為其償債的擔保，信用風(fēng)險的發(fā)生仍然不能避免，2018年8月13日，據(jù)上海清算所公告，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第六師國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（簡稱“六師國資”）未足額兌付“17兵團六師“SCP001”，這是我國第一只違約的城投債，標志性意義極大。因此，在當前形勢下，本文研究的意義主要是為保證城投債投資者的利益、城投債市場有序的發(fā)展和地方政府債務(wù)發(fā)行的合理規(guī)范，可以通過系統(tǒng)地研究我國城投債的產(chǎn)生、發(fā)展歷程以及存在的一系列問題，構(gòu)建符合我國國情的城投債運營模式；這樣一來，國家能夠明確地方政府通過城投公司渠道獲得的融資規(guī)模，對監(jiān)管地方政府性債務(wù)起到至關(guān)重要作用；能夠建設(shè)和完善我國城投債的相關(guān)制度，改進對城投債發(fā)行監(jiān)管，防范城投債信用風(fēng)險的發(fā)生，促進城投債健康有序的發(fā)展，能夠更好地服務(wù)于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1.2國內(nèi)外文獻綜述1.2.1國內(nèi)文獻綜述由于城投債對我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有著重大意義，且城投債的發(fā)展也是大勢所趨，越來越受到關(guān)注。然而城投債的不健康發(fā)展對我國經(jīng)濟造成了負擔。因此，我國眾多專家、學(xué)者在城投債的重要性、現(xiàn)狀及問題、解決對策及發(fā)展趨勢等方面做了大量研究。首先是城投債的重要性。黃月鐳（2015)[1]認為能夠建設(shè)和完善我國城投債的相關(guān)制度，改進對城投債發(fā)行監(jiān)管，防范城投債信用風(fēng)險的發(fā)生，促進城投債健康有序的發(fā)展，就能夠更好地服務(wù)于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，張迎亞（2016）[2]也指出，隨著我國債券的發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴張，市場環(huán)境也逐漸完善，債券市場己經(jīng)成為企業(yè)和政府融資的重要場所。值得一提的是，自2009年開始呈現(xiàn)爆發(fā)式增長的城投債為我國城市化進程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了不可替代的作用。陳浩宇、劉園（2018）[3]通過研究文獻得出，地方政府債務(wù)對經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生正向促進作用。包陽（2018）[4]指出，城投債具有融資規(guī)模巨大、償還期限多樣和資金用途靈活等優(yōu)點，因此研究城投債市場對完善我國資本市場結(jié)果有著非常重要的意義。綜上所述，在我國，城投債是一個非常特殊而又重要的存在，為我國各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城市化發(fā)展帶來了前所未有的影響和作用，是我國特定時期的經(jīng)濟發(fā)展一劑強心針。就現(xiàn)狀及存在的問題而言。劉峰（2015）[5]指出，目前，我國大部分省級、市級、縣（區(qū)）級以及開發(fā)區(qū)等行政級別政府均設(shè)有政府融資平臺，其融資平臺債務(wù)規(guī)模與當?shù)刎斄乐夭黄胶?，?dǎo)致部分地方政府性債務(wù)壓力較大。城投企業(yè)帶來地方政府債務(wù)壓力上升的同時，也造成政府與企業(yè)債務(wù)償還責任模糊、融資成本高企等問題。肖穎（2017）[6]認為，城投債的快速發(fā)展，促進了各地方政府經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，但城投債所面臨的問題和蘊含的風(fēng)險也日益突出。首先，城投債發(fā)行規(guī)模和存量巨大。其次，城投債的信用主體不明晰，并且其信用評級體系不完善不透明。第三，城投債具有極大的償還風(fēng)險。第四，披露、監(jiān)管機制不健全。第五，內(nèi)部機制不完善，獨立性和問責制缺失。謝雄（2017）[7]通過數(shù)據(jù)研究得出，地方城投債的發(fā)行規(guī)模和發(fā)行數(shù)量正在呈現(xiàn)井噴式增長，從整體的發(fā)行金額和發(fā)行數(shù)量上來分析，南方省份的城投債發(fā)展整體上要優(yōu)于北方省份，且越發(fā)達的省份發(fā)行城投債的需求越髙，城投債的發(fā)展亦越快。改進對策方面。任磊（2015）[8]指出，首先必須創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，同時加強城投債的審批和監(jiān)管；其次，明確地方政府債務(wù)甄別原則，創(chuàng)新地方政府融資模式。再次，地方投融資平臺要積極轉(zhuǎn)型，擺脫自身對政府的依賴，提高自身的市場生存能力以及盈利能力。最后，加強地方政府投融資管理的制度建設(shè)，加強地方投融資平臺的管理，使地方投融資平臺良好發(fā)展。張迎亞（2016）[2]也提出，推進政府融資平臺轉(zhuǎn)型，重點推廣PPP模式。加速發(fā)展項目收益?zhèn)云鋵覲PP模式。優(yōu)化城投債以及其他債券結(jié)構(gòu)，促進債券市場多元化發(fā)展。賦予地方政府發(fā)債的自主權(quán)，逐漸置換由地方財政作擔保的城投債等地方政府性債務(wù)。吳夢恬（2016）[9]認為，城投債目前仍然屬于債券市場中的新興品種,為了使之在健康有序的大環(huán)境下成長運行,首先我們應(yīng)該使債券市場變得信息更加透明化，披露更有時效性；其次，各地區(qū)應(yīng)加快經(jīng)濟發(fā)展,創(chuàng)造健康的大環(huán)境,在政策允許的范圍內(nèi)為城投公司提供有力的還款保障,以降低其債券風(fēng)險；還要加強對融資平臺的監(jiān)管，健全相關(guān)法律法規(guī)。對于發(fā)展趨勢，高國華（2018）[10]指出，2018年是城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型過渡年，地方政府和城投公司仍處于信用切割階段，城投公司對公益性業(yè)務(wù)的剝離，將伴隨地方政府對相關(guān)存量債務(wù)和應(yīng)收款的清理與結(jié)清。同時，在轉(zhuǎn)型方向下，不少城投不必再繼續(xù)承擔公益性項目的投融資任務(wù)，資本開支和債務(wù)擴張將受到抑制。此外，在財政嚴監(jiān)管的環(huán)境下，地方政府對債務(wù)的償還意愿和能力也整體加強。高磊（2015)[11]認為，從2008年城投債發(fā)行至今，城投債的發(fā)展迅速，發(fā)行量越來越大，并且在一二級的市場投資者當中得到了空前的寵愛，探究其原因，我們很容易就發(fā)現(xiàn)在我國當前有限的經(jīng)濟發(fā)展水平和多種政策、體制的制約下，地方政府來通過投融資平臺發(fā)行城投債券有著必然性以及不可替代性。陳平、孔劉柳（2016）[12]在《城投債及其轉(zhuǎn)型趨勢研究》一文中指出，城投債作為地方融資渠道，仍將存在，但會逐步轉(zhuǎn)向項目收益?zhèn)⑶业胤秸畟瘜蔀榈胤秸谫Y的重要方式，同時還提出PPP融資模式將接棒具有穩(wěn)定收益的城投債，成為新的地方融資重要方式。1.2.2國外文獻綜述城投債，又稱“準市政債”，屬于中國經(jīng)濟發(fā)展進程中的特殊產(chǎn)物,國外與之類似的債券類型只有市政債券。國外學(xué)者們已經(jīng)針對市政府債券的信用風(fēng)險進行了較為深入的研究,積累了大量詳實數(shù)據(jù),形成了定性和定量研究方法?？偠灾?，國外關(guān)于市政債券的研究體系己經(jīng)非常成熟。古典學(xué)派代表人物AdamSmith（1776）和DavidRicardo（1817）[19]都認為，用于地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的籌措資金具有回報周期長、收益低的特點，會造成政府舉債風(fēng)險較高，到期違約風(fēng)險較大，分別在政府非生產(chǎn)性理論和等價理論中均指出不贊同政府舉債。KennethN.Daniels(2002)[20]指出市政債券可以很好地滿足地方政府的融資需求,目前己經(jīng)被世界上越來越多的國家和地方政府所認識.他們還分析了市政債券給國家發(fā)展帶來的諸多好處，越來越多的國家都意識到發(fā)行市政債券的重要性。Ronald（2000）[21]認為市政債券享受免征利息稅政策，以便減輕地方經(jīng)濟發(fā)展所需資金的融資成本，此類市政債券所籌集的資金主要用于公共基建項目建設(shè)、償付養(yǎng)老福利項目等。FabozziR.J.和FerriM.G.M.(2014)[22]研究發(fā)現(xiàn)市政債券是把雙刃劍,它一方面可以為各地方政府及時籌措資金發(fā)展市政建設(shè)項目,提振當?shù)亟?jīng)濟.另一方面政府又可能由于要求政績而過度舉債。ChristineR.RobertS.（2015）[23]認真梳理了2007年開始的流動性危機對市政債造成的沖擊，文章認為市政債券在先天流動性不足的情況下，一定要給予高度重視。Litvack和Rizzo(1999)對1977年至1998年這21年間美國政府發(fā)行的253859只政府債券做了統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)其中1,765只債券發(fā)生了違約,由此可以看出市政債并不是因為有了當?shù)卣霰硶涂梢赃h離信用風(fēng)險的。1.3研究思路與研究方法1.3.1研究思路本文主要研究了我國城投債發(fā)展中存在的問題，首先詳細闡述了城投債相關(guān)理論，并通過對大量數(shù)據(jù)的篩選整理和分析，從城投債的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行主體區(qū)域分布和城投債的運營模式多個角度總結(jié)城投債的發(fā)展現(xiàn)狀，并通過引用“17兵團六師SPC001”違約案例，來說明現(xiàn)階段城投債存在的問題，接著根據(jù)這些問題提出一些對策，最后對本文的研究內(nèi)容進行總結(jié)，并提出自己的展望。同時，在閱讀大量相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，梳理了以往前學(xué)者的理論成果，為后文的研究奠定基礎(chǔ)。我國城投債發(fā)展中存在的問題及對策分析思路圖1.3.2研究方法總結(jié)歸納法。在大量閱讀國內(nèi)外學(xué)者對城投債進行研究的相關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，總結(jié)歸納出結(jié)論。案例分析法。引用實際“17兵團六師SPC001”案例，來說明城投債也存在違約風(fēng)險，引出問題，接著提出改進對策。比較分析法。將城投債現(xiàn)存模式與PPP模式比較，得出城投債現(xiàn)存模式的不足之處，再針對不足之處提出建議，進行改善。1.4創(chuàng)新與不足之處1.4.1創(chuàng)新之處本文的創(chuàng)新之處在于，第一，本文引用了我國第一只城投債違約的案例，可以更好的說明，城投債即使依靠政府也會產(chǎn)生不能兌付的風(fēng)險，是有力的論據(jù)。第二，本文選取了現(xiàn)階段的三種融資模式進行比較分析，得出它們各自的優(yōu)缺點，為后文提出改善對策奠定基礎(chǔ)。1.4.2不足之處本文的不足之處在于數(shù)據(jù)的來源較少，沒有專門的數(shù)據(jù)網(wǎng)站，從而不能取得全面的數(shù)據(jù)，因此只能從相關(guān)文獻中查找數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的準確性和實效性有待考察。第2章理論基礎(chǔ)2.1城投債概念的界定界定一只債券是否是城投債，我們主要看以下三個因素，即債券發(fā)行主體、募集資金去向、償債資金來源。城投債的發(fā)行主體是地方政府投融資平臺，即是城投公司而非地方政府；其募集資金也基本用于公路、橋梁等地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為獲得更高的信用評級，募集更多的資金，地方政府會為城投債提供隱性的擔保。且這些建設(shè)項目也大都是公益性項目，所以這類項目也很少面向群眾收費，因此一般城投公司的盈利能力較差，需要靠地方政府的補貼來還債。所以，綜上所述，城投債是由地方投融資公司發(fā)行的一種企業(yè)債券，但其本質(zhì)是地方政府借助融資平臺這個渠道發(fā)行債券募集資金，為地方經(jīng)濟建設(shè)融資。簡單表示：城投債=地方融資平臺+政府融資功能+公益性投資項目。2.2城投公司城投公司是指為政府基建等公益性項目融資的企業(yè)獨立法人，由地方政府機構(gòu)及相關(guān)部門注入固定資產(chǎn)，財政出資等形式設(shè)立，主要包括各種類型的投資發(fā)展公司。融資平臺公司通常都負責眾多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項目，很少能夠自負盈虧，也難依靠自身達到可持續(xù)經(jīng)營，所以大多需要地方政府給予稅收優(yōu)惠政策，甚至還本付息也在很大程度上依靠財政補貼。城投債的發(fā)展歷程近些年來，地方政府通過城投公司舉債融資，對地方經(jīng)濟建設(shè)和刺激經(jīng)濟增長等方面發(fā)揮了積極作用。我國最早的一支城投債是1993年由上海城投公司發(fā)行的，繼上海發(fā)行城投債后，重慶、江蘇、浙江、山東等省市也相繼通過城投公司進行融資。城投債從1993年至今，共經(jīng)歷了25年發(fā)展，本文將其發(fā)展歷程分為4個發(fā)展階段來闡述。3.1城投債起步階段（1994年—2004年）1992年，為支持浦東新區(qū)建設(shè)，中央決定給予上海五方面的配套資金籌措方式，其中就有中國的第一只城投債，發(fā)行規(guī)模為5億元。截至2004年末，中國城投公司總共發(fā)行企業(yè)債券25只，債券總額高達239億。1994年前，國家財政收入占GDP比重急速下降，為了擺脫困境，國家于1994年實施分稅制改革，將稅源較集中且較大規(guī)模的稅種集中在中央財政，這明顯帶動了中央財政收入的增加，而使得地方財政的稅收來源收縮。圖3-11990年-2008年中央、地方政府收入情況單位：億元數(shù)據(jù)來源：國家數(shù)據(jù)網(wǎng)，本文整理圖3-21990年-2008年地方財政收入占比情況單位：%數(shù)據(jù)來源：國家數(shù)據(jù)網(wǎng)，本文整理從圖3-1可以看出，中央政府的財政收入呈現(xiàn)出大幅上漲的趨勢，與地方政府的收入差距越來越大；從圖3-2可以看出，1994年與1993年相比，出現(xiàn)大幅下滑，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重從78%下降到42.7%，但中央政府的比重卻在上升，這是由于我國實行了分稅制。分稅制提高了中央政府財政收的同時，卻給地方政府帶來了事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致了地方政府的財政收入大幅減少，而這個階段，我國又處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，地方政府需要大量資金進行建設(shè)，然而，面對重重阻礙，地方政府為獲得資金，只能通過地方融資平臺開展基礎(chǔ)設(shè)施投融資，城投債的概念也就逐漸形成。3.2城投債的穩(wěn)步發(fā)展階段（2005年—2008年）從2005年開始，城投債發(fā)展進入一個新的階段，原因有兩點：第一，企業(yè)債發(fā)行政策放寬，城投債的發(fā)行數(shù)量和規(guī)模都得到了快速發(fā)展并迎來第一個發(fā)行高峰。2007年城投債發(fā)行量達到一個小高峰期，城投債發(fā)行數(shù)量為417.8億元，發(fā)行數(shù)量為36只債券。城投公司短期融資券和城投公司中期票據(jù)也在這一階段發(fā)展起來，債種不再局限于城投企業(yè)債。第二，2008年經(jīng)濟危機爆發(fā)，政府“四萬億”投資計劃出臺后，地方政府的資金缺口擴大，而相關(guān)規(guī)定的出臺，使地方政府獲取資金的渠道越來越少，發(fā)行城投債就成為了地方政府融資的重要選擇，為城投債的快速發(fā)展創(chuàng)造了有力條件。3.3城投債的高速發(fā)展階段（2009年-2014年）表3-12008-2014年全國城投債發(fā)債情況年份2008200920102011201220132014發(fā)行數(shù)（只）221301392276556991679發(fā)行額（億元）366.02014.31938.52999.47856.78227.217575.9數(shù)據(jù)來源：wind數(shù)據(jù)庫2005年-2008年的四年間，城投債的發(fā)行總量只有1585億元，而在2009年的前8個月，城投債共計發(fā)放了64只，融資845.5億元。2009年中國開始實施積極的財政政策，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》銀發(fā)【2009】92號文作出政策指導(dǎo)，應(yīng)當積極扶持滿足條件的地方政府建立融資平臺公司發(fā)行城投債來舒緩地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金需求，再次推動了城投債市場的升溫。城投企業(yè)債發(fā)行總額為522.5億元，較上一年40億人民幣的發(fā)行總額，發(fā)行量有了質(zhì)的飛躍。至此，城投公司如雨后春筍般出現(xiàn)，這也就意味著城投企業(yè)債進入快速發(fā)展階段。2012年，發(fā)改委進一步放松了城投企業(yè)債的發(fā)行條件，審批速度和發(fā)行流程的效率都大大改善了，2012年全年的發(fā)行量達到了4695.00億元人民幣，是2011年的兩倍還多，城投企業(yè)債迎來了蓬勃發(fā)展階段。2013年，城投企業(yè)債的發(fā)行總額為3809.80億人民幣，較2012年有了小幅的下降?？傮w來說，城投企業(yè)債在這一階段保持著較為迅速的發(fā)展。3.4城投債的規(guī)范發(fā)展階段（2014年末至今）2014年10月，根據(jù)國發(fā)【2014】43號文，地方城投公司的政府融資職能按要求應(yīng)予以終止，地方政府可以依法適度舉債，但其舉債的行為應(yīng)規(guī)范化，受此影響，城投債的發(fā)行量大幅下降。2015年《新預(yù)算法》的出臺，劃清了政府和企業(yè)的界限，城投債的風(fēng)險定位發(fā)生了本質(zhì)的變化，后發(fā)改委連續(xù)發(fā)文，簡化企業(yè)化發(fā)展程序，適度放寬了發(fā)行條件，又在一定程度上刺激了城投債的發(fā)展。但從2016年末起，城投債的相關(guān)政策對城投債的發(fā)行再一次進行了較為嚴格的限制，相繼頒布的88號文和152號文，使投資者對于城投債產(chǎn)生了巨大懷疑，也對債券市場造成了一定的沖擊，從而城投債的增速再次回落。2017年國家在去杠桿、嚴監(jiān)管等方面加大力度，對城投債有了更加嚴格的要求，使得2017的城投債發(fā)行量大幅下降。2018年，我國債券市場共發(fā)行2841只城投債，累積發(fā)行規(guī)模24709.66億元，相比2017年的發(fā)行數(shù)量和規(guī)模分別上升23.47%和24.56%，且下半年發(fā)債規(guī)模較大，盡管如此，城投行業(yè)仍處于地方政府債務(wù)整肅和金融強監(jiān)管的火力交叉點。回顧近幾年來國家一系列的宏觀政策，城投債現(xiàn)處于管放交替狀態(tài)，國家也正在進一步規(guī)范城投企業(yè)的融資行為，并引導(dǎo)城投債市場定價市場化，向一個更健康和健全的債券市場邁近。第4章城投債的發(fā)展現(xiàn)狀4.1城投債的規(guī)?，F(xiàn)狀我國城投公司企業(yè)債和城投公司中期票據(jù)是城投債的主要品種，雖然城投公司短期融資券和定向工具也逐漸發(fā)展起來，但是城投公司企業(yè)債和中期票據(jù)仍占據(jù)了城投債發(fā)行額的絕大部分。4.1.1城投債發(fā)行數(shù)量概況表4-12017年、2018年城投債的發(fā)行數(shù)量及發(fā)行規(guī)模情況資料來源：wind，中證鵬遠整理從表4-1可以看出，2018年，我國債券市場共發(fā)行2841只城投債，發(fā)行規(guī)模為24709.66億元，2017年發(fā)行城投債2301只，發(fā)行規(guī)模為19838.22億元，2018年分別同比增長了23.47%、24.56%；其中，2018年的公司債券、中期票據(jù)以及超短期融資券增長較快，發(fā)行規(guī)模分別同比增長53.81%，59.99%和66.55%。但就企業(yè)債券、定向工具而言，2018年的發(fā)行數(shù)量和發(fā)行規(guī)模均有不同幅度的下降，2018年無項目收益票據(jù)發(fā)行。4.1.2城投債存量概況表4-22016年-2018年全國城投債存續(xù)只數(shù)對比年份存續(xù)只數(shù)（只）企業(yè)債中期票據(jù)（超）短期融資券PPN及其他公司債合計2016年203266617693582946382017年21969072221005106853982018年19591294387121312446097資料來源：中債資信城投債信息分析平臺表4-32016年-2018年全國城投債存續(xù)規(guī)模對比年份存續(xù)規(guī)模（億元）企業(yè)債中期票據(jù)（超）短期融資券PPN及其他公司債合計2016年21332.907303.301218.008369.158205.3046428.652017年20379.319006.601712.308366.2810212.6149674.102018年16617.8111966.742815.309160.8511677.2152237.91資料來源：中債資信城投債信息分析平臺從表4-2和表4-3可以看出，2016-2017年，城投債中企業(yè)債的存續(xù)只數(shù)和存續(xù)規(guī)模呈下降趨勢，其他種類都呈上升趨勢；其中，中期票據(jù)的增幅最明顯。從總體上看，2016-2018年城投債的存續(xù)規(guī)模不斷增加。4.2城投債的區(qū)域分布現(xiàn)狀表4-42018年城投債發(fā)行規(guī)模區(qū)域分布區(qū)域2018年數(shù)量（只）2017年數(shù)量（只）同比變化（只）2018年規(guī)模（億元）2017年規(guī)模（億元）同比變化（億元）江蘇7635951685069.514401.24668.27浙江219153661999.601325.70673.90北京11454601733.90814.55919.35天津11562531413.70694.00719.70廣東10573321247.20942.20305.00四川138127111176.701135.2841.43山東12086341084.10743.00341.10湖北120103171053.20925.00128.20江西10239631000.70422.10578.60湖南109181-72975.751402.15-426.40云南806911899.10655.05244.05安徽100105-5822.77919.00-96.23陜西745222809.88604.00205.88福建1249034805.00664.50140.50重慶97100-3734.80715.7519.05河南8586-1730.40770.40-40.00廣西816120577.00446.10130.90上海501733474.00133.00341.00吉林352510397.10245.50151.60山西361719325.81202.00123.81貴州3349-16311.84452.98-141.14新疆3950-11254.80373.20-118.40河北31292206.90230.00-23.10甘肅22148195.00111.6083.40黑龍江1218-6104.90132.10-27.20內(nèi)蒙古1018-892.00152.82-60.82遼寧1017-761.50118.20-56.70寧夏93647.5025.0022.50西藏21130.0010.0020.00青海25-315.0038.80-23.80資料來源：wind.中證鵬遠整理2018年，城投債的發(fā)行人分布于30個省、市及地區(qū)。從上表可看出，江蘇發(fā)行城投債763只，發(fā)行額為5,069.51億元，占總規(guī)模比例高達20.57％，遠高于其他省、市及地區(qū)。排名第二的浙江發(fā)行規(guī)模為1,999.60億元，排名第三的北京發(fā)行規(guī)模為1,733.90億元。除此之外，內(nèi)陸省份如四川省、湖北省、山東省幾個省份也有較大的城投債發(fā)行量。這是由于直轄市和幾個經(jīng)濟大省的城市化進程較快，地方政府需要更多的資金進行建設(shè)，所以城投債券主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。除此之外，湖南省同比減幅最大，到達426.40億元；另外，還有安徽、河南、新疆等部分省份的城投債發(fā)行規(guī)模有所下降，降幅較小。從整體來看，東部、中部地區(qū)仍然是城投債發(fā)行重點地區(qū)。4.3城投公司融資模式現(xiàn)狀分析隨著市政公共基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革的不斷深入，城投公司不再局限于“公司融資的傳統(tǒng)模式”，“項目融資”逐漸成為有效的補充，例如，BOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，信托投資等。近幾年，隨著地方政府對城投公司融資的要求不斷提高，資產(chǎn)證券化、“一對多”委托貸款、城市資源市場化、也逐漸成為現(xiàn)階段城投公司融資創(chuàng)新的選擇。但由于資產(chǎn)證券化、“一對多”委托貸款的操作流程專業(yè)要求嚴格，許多城投公司對其還不是很了解。本文將選取BOT、PPP、ABS三種模式進行比較分析，更能直觀的看出其區(qū)別。4.3.1BOT模式BOT通常直譯為“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，這里指地方政府和城投公司以達成協(xié)議為前提，地方政府特許城投公司在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相對應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。BOT模式主要適用于經(jīng)營性項目，如地鐵。高速公路等。圖4-1BOT典型結(jié)構(gòu)框架BOT模式的優(yōu)點在于，項目融資的所有責任都轉(zhuǎn)嫁給了城投公司，減少了地方政府的責任，避免了大量的項目風(fēng)險；組織機構(gòu)簡單，地方政府和城投企業(yè)的關(guān)系容易協(xié)調(diào)；項目回報率明確，減少了糾紛。但是，由于前期需要經(jīng)過長期的調(diào)查，談判與協(xié)商，使得投入費用過高，城投公司承擔的風(fēng)險過大，融資較困難。4.3.2PPP模式PPP模式，即公私合營模式，簡單來說，就是地方政府與社會資本相互合作的模式。是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。主要適用于交通（公路、鐵路、機場等）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育等。圖4-2PPP模式結(jié)構(gòu)圖PPP模式的優(yōu)點在于政府可實現(xiàn)融資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，地方政府和城投公司權(quán)力共享，使公司在項目前期即可參與，能充分利用城投公司的資源，同時，城投公司可以減少前期時間，從而使招標費用減少。所以，與BOT模式相比，地方政府承擔的風(fēng)險增加，組織模式也相對復(fù)雜了，增加了管理上的難度，對參與方的管理水平有了一定的要求，也讓項目的回報率的分配成為了雙方的矛盾點。4.3.3ABS模式ABS資產(chǎn)證券化是國際資本市場上流行的一種項目融資方式，是以項目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，即以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以項目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保障，通過發(fā)行債券來募集資金的一種方式。適用于有長期、穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，可在國際上大規(guī)模籌集資金。圖4-2ABS模式融資結(jié)構(gòu)圖ABS模式的優(yōu)點在于不受凈資產(chǎn)規(guī)模40%的限制，融資規(guī)模大；不受融資主體信用級別的限制，只要有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)帶來穩(wěn)定可預(yù)測的現(xiàn)金流；沒有對募集資金用途做嚴格限制。但是其審批流程較漫長，浪費時間成本；若基礎(chǔ)資產(chǎn)不足以償還本息，投資者的追索權(quán)僅限于基礎(chǔ)資產(chǎn)，對發(fā)起人的其他資產(chǎn)沒有任何追索權(quán)。4.3.4BOT、PPP、ABS三種模式的比較三種融資模式的比較模式類型資金獲得的難易程度項目所有權(quán)項目經(jīng)營權(quán)融資成本融資所需時間政府風(fēng)險BOT難擁有轉(zhuǎn)交之前失去最高最長最大PPP較易部分擁有部分擁有一般較短一般ABS難擁有不完全擁有最低較長最小總的來說，我國目前城投公司的融資模式處于轉(zhuǎn)型階段，上述三種模式是現(xiàn)階段大部分城投公司的選擇，現(xiàn)金流關(guān)乎每個公司的生死，未來的融資何去何從，有待考察。我國城投債存在的問題研究分析5.1到期償債壓力大，違約風(fēng)險增加近年來政策不斷收緊，導(dǎo)致傳統(tǒng)城投企業(yè)發(fā)展舉步維艱，堵了融資通道，斷了與地方政府的關(guān)系，傳統(tǒng)城投企業(yè)收入只能靠補貼，從而導(dǎo)致城投企業(yè)現(xiàn)金流慘不忍睹，甚至破產(chǎn)。城投債是地方政府融資發(fā)行的，在之前一直具有剛性兌付的屬性，都認為城投債不會違約。據(jù)上海清算所公告，2018年8月13日是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第六師國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司2017年度第一期短期融資券（17兵團六師SCP001）的付息兌換日，然而到8月13日，仍未足額收到付息兌付資金，暫無法代理發(fā)行人進行本期債券的付息兌換工作。這是第一只違約的城投債，標志性意義巨大。上清所資料顯示，17兵團六師SCP001發(fā)行總額5億元，票面年利率5.89%，起息日為2017年11月16日，期限為270天。據(jù)公開資料，六師國資由大股東新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)六師持股92.74%，由中國農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金有限公司持股7.26%，經(jīng)營范圍主要為國有資產(chǎn)經(jīng)營、管理；房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營；物業(yè)管理；房屋租賃；煤炭、石灰石及制品、焦炭、礦產(chǎn)品、等銷售；電子商務(wù)、倉儲服務(wù)；一般貨物與技術(shù)進出口等業(yè)務(wù)。圖5-12018-2021年六師國資待償債券金額情況數(shù)據(jù)來源：全國首個大數(shù)據(jù)債券預(yù)警平臺“it-SaiD”從圖5-1可以看出，六師國資2018年待償債券金額約20億，2020年償債壓力較小。當時除了“17兵團六師SCP001外”，還有其他存續(xù)債，最近的一只是“16六師債”，于2019年3月10日到期，償還本金5億。六師國資2017年總資產(chǎn)達284.41億元，凈資產(chǎn)為148.30億元，經(jīng)營活動凈現(xiàn)金流為-15.19億，總的現(xiàn)金流為負。全年營業(yè)31.54億，凈利潤卻為-3.5億，主要因為子公司百花村進行了資產(chǎn)重組，公司形成商譽17.48億元，計提6.23億商譽減值準備。面對多種不利因素，六師國資償債能力受到影響，后續(xù)償債情況如何，值得關(guān)注。表5-22019年-2021年全國城投債到期額度情況（單位：萬億）年份2019年2020年2021年到期額度1.551.191.44數(shù)據(jù)來源：中債資信整理所得從表5-2可以得出，2019年-2021年全國城投債到期額度分別為1.55萬億、1.19萬億和1.44萬億。占存量債券比重分別為29.76%、22.83%和27.57%，合計到期債券規(guī)模達4.19萬億，約占存量債券的80.17%。其中，2019年為償債最高峰，償債壓力不言而喻。債務(wù)負擔是衡量地域經(jīng)濟實力的重要指標之一。過度舉債必然影響城投債隱含的資金持續(xù)保障能力。據(jù)Wind數(shù)據(jù)顯示，江蘇、廣東、四川和上海的債務(wù)規(guī)模負擔較高，基本處于5000億元以上水平，但債務(wù)率處于50%～100%。相較而言，北京的債務(wù)規(guī)模在4000億元左右，但債務(wù)率處于約100%的水平。從債務(wù)負擔指標考量，可以認為江蘇、廣東、四川和上海的財政實力較強。5.2地域差異大，發(fā)展不平衡市場普遍對中西部和東北地區(qū)的省份有一定的排斥，但是在城投債的投資框架下，“地方政府的償債意愿”和“地方政府的償債能力”才是關(guān)鍵。東北地區(qū)近幾年來由于經(jīng)濟發(fā)展及投資增長乏力、債務(wù)負擔較重等原因，一直處于“融資貴，融資難”的困境，因此，其城投行業(yè)也不景氣。東北地區(qū)主要包括遼寧省、吉林省和黑龍江省，這三個省份是我國重要的工業(yè)與制造業(yè)基地。圖5-12013年-2018年11月東北三省城投債及GDP占比情況數(shù)據(jù)來源：南京卓越資產(chǎn)管理有限公司整理從圖5-1可以看出，東北三省城投債總體規(guī)模相對較小，占全國城投債比重較低，截止到2018年11月份，城投債占比只有3.15%，在2015年達到歷史最高值，也只有5.43%，與2018年江蘇省的城投債占比20.57%相比，相差甚遠，與此同時，從上圖也可以看出，2013年-2018年11月的三省城投債占全國比重也低于同時期三省GDP總量占全國GDP比例，這說明東北三省的城投債仍然有發(fā)展空間，城投市場有待開發(fā)。5.3城投融資難度繼續(xù)上行5.3.1融資方式與渠道不科學(xué)雖然現(xiàn)在的城投公司處于轉(zhuǎn)型階段，但大部分的城投公司的資金來源渠道和方式依舊較為有限，主要通過利用政府信用而獲取銀行貸款、投資以及融資等方式取得所需用資金，融資方式單一化、財務(wù)風(fēng)險發(fā)生率較高。然而隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活環(huán)境的不斷變化，地方城市、城鎮(zhèn)建設(shè)越來越頻繁和重要，地方政府對城投公司的要求也越來越高。應(yīng)當根據(jù)自身實際經(jīng)營情況，全面完善財務(wù)運營模式，優(yōu)化融資方式，拓寬融資渠道，從而有效解決地方政府資金不足的現(xiàn)象，確保城投公司資金充足，完成項目建設(shè)，降低財務(wù)風(fēng)險。5.3.2工作人員綜合能力受限城投公司的融資流程是具有專業(yè)性的，需要專業(yè)人才的操作，否則，會對融資造成嚴重影響。但是現(xiàn)在許多企業(yè)內(nèi)部各部門管理、職責相對較為分散，使得其在實際工作過程中難以充分發(fā)揮其重要作用。同時，由于絕大多數(shù)城投公司對財務(wù)管理工作并不重視，導(dǎo)致相關(guān)工作人員專業(yè)能力和水平較低，且在財務(wù)管理工作中存在不足和問題，阻礙了融資模式的優(yōu)化和完善。5.3.3嚴監(jiān)管2018年，貨幣政策微調(diào)放松，但政策調(diào)整主要是加強對中小微企業(yè)的支持力度，再加上地方政府持續(xù)加強債務(wù)監(jiān)管，城投信用風(fēng)險事件頻出，使得城投債的融資成本居高不下。與此同時，各部委相繼出臺融資新政，城投債融資渠道持續(xù)向窄：加強對新城投公司發(fā)行債券的審核力度；大幅收緊城投境外發(fā)債融資（2018年城投境外債發(fā)行量在2017年下降52.26%的基礎(chǔ)上繼續(xù)縮減25.46%）；銀行金融機構(gòu)對基建類項目的放貸更趨謹慎，并抑制非標轉(zhuǎn)標，城投非標債務(wù)頻繁被曝逾期。我國城投債的改進對策研究分析目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、加快社會主義建設(shè)的關(guān)鍵時期，也處于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期，所以，地方政府首要面臨的就是城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資的問題。城投公司是政府實現(xiàn)新時代中國特色社會主義道路上的中堅力量，對我國地方建設(shè)發(fā)揮著不可替代的作用。本文從三個角度出發(fā)，對城投債問題提出改進對策。6.1保穩(wěn)定——化解城投債存量債務(wù)問題的對策6.1.1注重自身經(jīng)營能力的提升，拓寬融資渠道當下，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于公益性質(zhì)，在獲利方面體現(xiàn)出一定局限性，并且對自體經(jīng)營業(yè)務(wù)未能深刻開發(fā)，僅是機械性的發(fā)揮政府的投融資職能，業(yè)務(wù)類型單一化顯著，未能對下一步滾動經(jīng)營的措施進行探究,而城投公司的經(jīng)營能力直接關(guān)系到公司的融資能力,因此,城投公司應(yīng)積極拓展經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍,實現(xiàn)多元化經(jīng)營。城投公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的拓展應(yīng)沿著區(qū)域開發(fā)價值鏈進行前后向一體化延伸以及相關(guān)多元化拓展,如土地一級開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、物業(yè)經(jīng)營、水、煤氣管網(wǎng)經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的物流經(jīng)營等。6.1.2債務(wù)置換城投公司債務(wù)置換是指是在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，把城投公司政府債務(wù)中原來短期限、高利率的理財產(chǎn)品、銀行貸款、城投債置換成長期限、低成本的地方政府債券。債務(wù)置換的方式主要有兩種：一種是由銀行購買，是地方政府和商業(yè)銀行正常契約行為。第二種是引入央行，央行通過抵押補充貸款或者再貸款給商業(yè)銀行去購買用于置換另一商業(yè)銀行對城投貸款的債券。債券置換雖然不能從根本上解決城投公司和地方政府的債務(wù)問題，但對于緩解地方政府和城投公司存量債務(wù)還款壓力和流動性風(fēng)險具有重要意義。6.1.3資產(chǎn)盤活存量資產(chǎn)盤活是企業(yè)解決流動性不足和融資成本過高的重要手段，對于城投公司存量債務(wù)的還款付息也具有重要意義。城投公司經(jīng)過20多年的發(fā)展，因長期投入形成的存量資產(chǎn)占企業(yè)總資產(chǎn)的比重較大，存量資產(chǎn)的盤活在化解城投公司存量債務(wù)危機方面大有可為。除了傳統(tǒng)的重組、出售、租賃、置換等資產(chǎn)盤活路徑外，近年來資產(chǎn)證券化也成為城投公司盤活存量資產(chǎn)的重要手段。6.2促發(fā)展——解決城投債區(qū)域發(fā)展不平衡的對策政府對融資沒有統(tǒng)一運作，而是各部門根據(jù)自身的資金需求各自為戰(zhàn)，尤其對土地、資產(chǎn)缺少全市的統(tǒng)籌安排，造成資源的極大浪費。目前，城投債主要集中在中部和東部地區(qū)，中西部和東北部有待開發(fā)，針對這些問題，本文的建議如下：6.2.1統(tǒng)籌資源，促進資源的合理分配目前，我國市場上已發(fā)行債券的城投公司超過2500家，涵蓋了31個省級區(qū)域，但由于各個地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展水平、財政實力、債務(wù)負擔等多因素存在很大差異，各地區(qū)的城投公司在實力上的差距也越來越大，分化加劇。因此，把資源統(tǒng)籌起來，讓城投公司“走出去”，面向全國市場，積極探索多元合作共贏之路，實現(xiàn)資源利用的最大化。6.2.2加大對重點地區(qū)的規(guī)劃引領(lǐng)和政策支持城投債發(fā)展的不平衡歸根到底是我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，要解決我國城投債發(fā)展的不平衡首先就要解決我國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。首先，加大對東北三省的開發(fā)力度，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟環(huán)境。其次，政府應(yīng)該通過制定法規(guī)政策規(guī)范市場秩序，確定區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃整體發(fā)展方向，改善投資環(huán)境，推進體制創(chuàng)新，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。良好的經(jīng)濟環(huán)境是城投債發(fā)展的必要條件。6.3調(diào)結(jié)構(gòu)——解決城投債的融資難的對策PPP模式是政府當前力推的融資模式，作為解決城市建設(shè)資金問題的途徑，雖然擠壓了城投公司的“投融資平臺”的核心地位，但從長遠來看，本文認為我國城投債可借鑒PPP模式，逐漸轉(zhuǎn)型。首先，PPP模式能提高項目執(zhí)行效率，使得建設(shè)前期的資本支出轉(zhuǎn)化為未來的服務(wù)支付,從而可以在地方政府財政資金受限的情況下促進基礎(chǔ)設(shè)施的提前建設(shè)和公共服務(wù)的提前供給。同時，地方政府將項目的設(shè)計和建設(shè)均交給城投公司，而且在項目完工和提供服務(wù)之后才進行支付，這極大地激勵私營部門在更短的時間里建成項目。其次，PPP模式的項目包括項目的投資建設(shè)，還有項目的運營和維護，則會極大地激勵私營部門最小化項目的成本。第三，PPP模式是將風(fēng)險分配給可以以最小成本管理風(fēng)險的一方，不是一般風(fēng)險的最大轉(zhuǎn)移，而是風(fēng)險的最有效分配。第四，PPP模式將公共設(shè)施和服務(wù)的建設(shè)和供給責任轉(zhuǎn)移給了私營部門，強化了公共管理，提高服務(wù)質(zhì)量。由于區(qū)域及發(fā)展時間的差異，可以將城投公司分為以下幾類，輕資產(chǎn)類企業(yè)（僅具有投融資能力，經(jīng)營性業(yè)務(wù)能力不強）；具有一定投融資能力和建設(shè)能力的城投企業(yè)，可在PPP項目中擔任社會資本方，但仍需借助其他力量；第三類是已經(jīng)具備一定的投融資能力、項目建設(shè)能力和事業(yè)服務(wù)運維能力的城投企業(yè)，這類企業(yè)可以獨立擔任PPP項目中的社會資本方。6.3.1聯(lián)合多方，合力共贏上面提出的不能單獨擔任PPP項目社會資本方的城投企業(yè)，可以通過與政府產(chǎn)業(yè)基金結(jié)合或是與上市公司合作，“借力”實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。以龍元建設(shè)參與杭州城建混改為例，龍元建設(shè)作為PPP行業(yè)社會資本方的巨擘之一，在杭州城建混改中持股60%，利用自身上市融資的渠道為杭州城建擁有的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和專業(yè)運營團隊提供資金保障，也為其他城投公司轉(zhuǎn)型挖掘產(chǎn)業(yè)鏈價值提供了新的思路。6.3.2持續(xù)造血，深挖經(jīng)營價值以杭州城投參與的已經(jīng)進入運營階段的杭州紫之隧道PPP項目為例，杭州城投作為社會資本方，負責紫之隧道的投融資、建設(shè)、經(jīng)營和移交，并獲得合作期內(nèi)的專營權(quán)。憑借自身良好的信用資質(zhì)，杭州城投以較低的融資成本獲得了金融機構(gòu)的融資。在建設(shè)期，借助杭州城投旗下城建發(fā)展公司項目建設(shè)管理經(jīng)驗，順利完成了紫之隧道工程的建設(shè)任。在運營階段，杭州城投旗下杭州市路橋集團有限責任公司成立專項運營管理部門，對項目進行日常的運維養(yǎng)護。杭州城投集團形成了一條項目投融資、建設(shè)、運營全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈，良好的運營給集團帶來了收益，從而又增強了集團的投融資實力，形成良性發(fā)展閉環(huán)。城投從一個政府的投融資平臺，轉(zhuǎn)型注入新鮮血液，深挖產(chǎn)業(yè)鏈價值，實現(xiàn)了經(jīng)營能力的突破。6.3.3布局全國，奠基龍頭行業(yè)以城投控股為代表的涉足PPP業(yè)務(wù)的上市公司為例，此類城投集團已經(jīng)站在了新的高度為城投企業(yè)的轉(zhuǎn)型探索新的方向，城投集團的定位不僅僅是市場化轉(zhuǎn)型后的基礎(chǔ)設(shè)施的建造者，更是城市綜合服務(wù)的運營商和公用事業(yè)服務(wù)的供應(yīng)商。這類企業(yè)有自身的機制，和政府保持著契約型政企關(guān)系，實現(xiàn)了政企經(jīng)營業(yè)務(wù)的分離；其次，針對存量債務(wù)問題，通過多元化途徑分類解決，創(chuàng)新融資途徑。第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，提升造血功能，打造品牌優(yōu)勢，發(fā)掘經(jīng)營機會。第四，發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，整合當?shù)刭Y源，區(qū)域集團化集約化發(fā)展。在打通全生命周期的產(chǎn)業(yè)鏈的前提下，此類實力雄厚的城投集團便可以通過公開市場募集資金，立足當下，放眼全國市場，在細分行業(yè)中搶占先機，奠定行業(yè)地位。綜上所述，現(xiàn)階段下，我國城投公司的模式各不相同，每個公司都要根據(jù)自身的發(fā)展情況找出最適合的發(fā)展策略，借助國家的支持政策和PPP發(fā)展的東風(fēng)，順勢轉(zhuǎn)型，