第四講 農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構課件

第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構一、村民自治的組織架構（一）村級組織系統(tǒng)的結構村級組織是個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)由四個要素構成：黨的組織系統(tǒng)、村民委員會組織系統(tǒng)、村級經濟組織系統(tǒng)、群團組織系統(tǒng)。

1.黨組織系統(tǒng)

黨的組織系統(tǒng)是指按照《黨章》規(guī)定，在村一級設立的組織群體。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

黨的組織系統(tǒng)通常視村規(guī)摸大小而定，其結構和形式有三種：

第一種是黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會、黨小組；第二種是總支部委員會、支部委員會、黨小組；第三種是支部委員會、黨小組。

《中國共產黨農村基層組織工作條例》規(guī)定為：“有正式黨員3名以上的村，應當成立黨支部；不足3名的，可與鄰村聯(lián)合成立黨支部，黨員人數(shù)超過，50名的村，或黨員人數(shù)雖不足50名，但村辦企業(yè)具備成第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構立黨支部條件的村，因工作需要，可以成立黨的總支部。黨員人數(shù)100名以上的村，根據(jù)工作需要，經縣級地方黨委批準，可以成立黨的基層委員會；村黨委受鄉(xiāng)黨委領導。村黨支部、總支部和黨的基層委員會由黨員大會選舉產生?！?/p>

2.村民組織系統(tǒng)

村民委員會組織系統(tǒng)是指按照《村民委員會組織法》在村--級設立的管理村級事務的組織群體。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

村民委員會組織系統(tǒng)有三個層次：第一個層次是管理村級事務的權力機構，即村民會議和村民代表會議；第二個層次是管理日常村務的工作機構，即村民委員會；第三個層次是村民委員會下屬各委員會、村民小組。

3.村級集體經濟組織系統(tǒng)

村級集體經濟組織系統(tǒng)是指按照有關法律法規(guī)在村-一級建立的集體經濟組織群體。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

村集體經濟組織系統(tǒng)按照市場經濟發(fā)展的情況，在不同的村有不同的組織形式。包括生產、供銷、信用、消費等農村合作經濟組織，以及各種合作經濟聯(lián)合社、服務站、專業(yè)協(xié)會和集體企業(yè)。

4.群團組織系統(tǒng)

群團組織系統(tǒng)是指在黨組織的領導下按照有關章程建立的群團組織群體、它包括共青團、民兵、婦代會等其他群眾組織。

以上村級組織可以簡稱為：“一支兩委兩會”。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

（二）村級組織結構分析

村級組織系統(tǒng)是按一定關系組成的一個有機整體，是各種組織系統(tǒng)的集合，既具有系統(tǒng)的多樣性，又具有系統(tǒng)的層次性和關聯(lián)性的明顯特征。

1.村級組織系統(tǒng)具有層次性

村級組織系統(tǒng)的結構是一個多元素、多層次系統(tǒng)，具有多元性。從系統(tǒng)的功能看，不同組織系統(tǒng)的地位和作用決定了不同層次：村民會議和村民代表會議同為村級事務管理的權力機構，但村民會議是深第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構層結構——村民代表會議只能討論決定村民會議授權的事項。村民會議、村民代表會議與村民委員會的關系：前者是權力機構，后者是工作（執(zhí)行）機構。村民委員會執(zhí)行村民會議和村民代表會議的決定，管理日常村務工作，是具體操作的表層結構。

從系統(tǒng)的橫肉向結構看，有些組織系統(tǒng)是平行層次，如村民委員會組織中的各下屬委員會，組織系統(tǒng)中的共青團、婦聯(lián)、民兵組織都是平行并列層次。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

從系統(tǒng)內的縱向結構看，每個系統(tǒng)又是一個從上到下由多層次組成的金字塔。黨的組織中，設黨的基層委員會的，下面還設置總支部委員會、支部委員會、黨小組，每一個組織又是由黨史的“細胞”黨員組成。村民會議是由本村十八歲以上的村民所組成，村民委員會由村委會主任、副主任和委員組成，村民委員會又有下屬各委員會，還有村民小組；共青團組織下設團小組，每一個組織都由團員所組成。等等。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

2.村級組織系統(tǒng)具有關聯(lián)性

村級各種組織被整合成一個系統(tǒng)，互補、共存，在這個系統(tǒng)中按一定方式相互聯(lián)系、相互作用、相互促進并相互依賴。這種關聯(lián)性主要體現(xiàn)在三個方面：

一是村黨的組織與村各種組織是領導與被領導的關系，黨的組織要充分發(fā)揮領導核心作用，支持和保障村民自治，支持和保障村級各種組織開展工作。而村級各種組織又必須服從和維護村黨組織的領導。

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二是縱向的組織系統(tǒng)內部層次的作用。同系統(tǒng)中的不同層次既有密切聯(lián)系又有區(qū)別。如在村民委員會這一組織系統(tǒng)中有村民委員會與村民小組兩個層次之間關聯(lián)作用，有村級集體經濟與村民小組、集體經濟、家庭承包經營各個層次之間的關聯(lián)作用。

三是橫向平行的組織系統(tǒng)之間的關聯(lián)作用。不同的組織系統(tǒng)有不同的組織結構、組織形態(tài)、紐織邊界、組織行為和組織功能、不能互相替代和取消。村級各種組織第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構必須在各自職責范圍內開展工作，同時要有整體觀念，相互合作，相互支持，這樣，才能相互促進，共同推進村民自治。

（三）村民自治權力機構的結構

村民自治是全體村民共同參與的直接民主，主要通過村民會議和村民代表會議行使自治權，因而村民會議和村民代表會議是村級事務管理的權力機構。

1.村民會議和結構和形式

村民會議按照自然原則組成。《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民會議由本村凡第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構滿十八周歲以上的村民組成。”凡本村十八周歲以上的村民均為村民會議的當然成員，不需經過選和其他認可程序。

村民會議結構有廣泛性、直接性和權威性的特點，村民是村民會議的主體，村民參與是村民會議的基礎。村民會議召開的合法形式必須具備三條：一是法定人數(shù)必須有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加；二是有本村三分之二以上的戶的代表參加；三是所作決定應當?shù)谒闹v農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構經到會人員的半數(shù)通過。否則村民會議不具備法律效力。

村民會議在下列幾種情況下召開：第一，討論決定涉及村民切身利益的事項；第二，制定修改村民自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約；第三，設立、撤銷、調整村民委員會；第四，選舉和罷免村民委員會在員；第五，有十分之一以上的村民提議；第六，評議村民委員會的工作報告。村民會議由村民委員會召集。

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2.村民代表會議的結構和形式

村民代表會議是村民會議的特殊形式?！洞迕裎瘑T會組織法》沒有正式確認“村民代表會議”這個概念，其表述是：“人數(shù)較多或者居住分散的村、可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權事項”。村民代表會議是廣大村民根據(jù)法律精神在實踐中創(chuàng)造的有效形式。村民代表會議是由村民代表所組成。代表的產生有兩種第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構形式：一種是由村民按五戶至十五戶推選一名代表，組成代表會議；第二種是由各村民小組推選若干人組成村民代表會議。

村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。由于村民會議具有決策權.因此，村民代表會議也是村級事務管理的權力機構。至于村民代表是否具有任期，村民代表會議是否常設機構，是否一次一推選，會議結束，任務完成，法律沒有規(guī)定，各地形式不一。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

（四）村民自治工作機構的結構

村民委員會機構是指村民委員會及其下屬委員會、村民小組。

1.村民委員會

村民委員會是村民自治的常設工作機構。村民委員會按地域設立?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定：“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經村民會議討論同意后，報縣級人民第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構政府批準?！贝迕裎瘑T會設置的地域性結構，是中國傳統(tǒng)村落的發(fā)展，是由若干家庭組成的較大的地域群體。對此，《村民委員會組織法》有明確規(guī)定：“村民委員會由主任、副主任和委員三至七人組成。村民委員會成員中，婦女應當有適當?shù)拿~，多民族村民居住的村應當有人數(shù)較少的民族的成員?！贝迕裎瘑T會主任、副主任和委員由村民直接選舉產生，每屆任期三年，可以連選連任。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

2.村民委員會的下屬委員會

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，在村民委員會組織結構內部下設若干專門委員會，作為村民委員會的組織機構：有人民調解委員會、治安保衛(wèi)委員會、公共衛(wèi)生委員會，有的還設了社會福利委員會、計劃生育委員會、經濟指導委員會或生產服務委員會等。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的主任、副主任或成員。人民調解委員會是調解民間、糾紛的群眾性組織。1989年6月，國務院發(fā)布《人民調解委員會組織條例》，第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構對人民調解委員會的組成和人員結構有明確規(guī)定。人民調解委員會由3～9人組成，設立主任、副主任，任期3年，可連選連任。治安保衛(wèi)委員會是群眾性治安保衛(wèi)組織，成員由3～11人組成，設主任1人，副主任1～2人。公共衛(wèi)生委員會是辦理公共衛(wèi)生事務的基層群眾性組織，其組成成員根據(jù)村民委員會工作需要確立。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構專門委員會與村民委員會是被領導與領導的關系，接受村民委員會的領導和監(jiān)督。

3.村民小組

在村民委員會組織結構中還有一級重要組織形式——村民小組。村民小組是村民委員會的基礎，是村開展群眾性自治活動的基本單位和常設工作機構，與村民委員會共同形成農村村民自治的體系。

《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組。”第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

村民小組的設置、撤銷和范圍調整，由村民委員會提出，經村民會議討論通過后報鄉(xiāng)人民政府批準，并報縣有關部門備案。村民小組規(guī)模不等，有十幾戶的，也有幾十戶的，主要依據(jù)居住區(qū)域劃分。村民小組由本組全體村民參加組成村民小組會議。村民小組組長由村民小組會議推選產生。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構二、城市社區(qū)自治的組織架構第二次大戰(zhàn)之后，社區(qū)作為公民社會鍛煉和發(fā)展民主的一個最基本的形式，在西方發(fā)達國家以及亞、非、拉發(fā)展中國家得到了蓬勃的發(fā)展。我國在20世紀80年代后期開始引入社區(qū)概念，并開始了新時期的社區(qū)建設。城市社區(qū)居委會、鄉(xiāng)村村委會、企事業(yè)職工代表大會，構成了我國基層民主自治的三大支柱。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

（一）社區(qū)議行監(jiān)分設是一個能夠良性運行的工作機制隨著改革的深入推進，以政企分開為主要內容的經濟體制改革雖然已初見成效，但以政社分開為主要內容的社會體制改革卻剛剛開始。受社會體制的制約，我國的社區(qū)建設舉步維艱。如何找到社會體制改革的啟動點，形成一個合理的社區(qū)制度安排？在城市社區(qū)居委會推行“議、行、監(jiān)分設”，會是十分一種重要的舉措。

第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構■社會建設包括哪些內容?

1.千方百計擴大就業(yè)

2.合理調整收入分配關系

3.加快健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系

4.堅定不移地搞好房地產市場調控

5.堅定不移地搞好房地產市場調控

6.全面做好人口和計劃生育工作

7.加強和創(chuàng)新社會管理。

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1.強化政府社會管理職能，廣泛動員和組織群眾依法參與社會管理，發(fā)揮社會組織的積極作用，完善社會管理格局。

2.以城鄉(xiāng)社區(qū)為載體，以居民需求為導向，整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化等社會管理職能和服務資源，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。

3.加快建立健全維護群眾權益機制、行政決策風險評估和糾錯機制，加強信訪、第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構人民調解、行政調解、司法調解工作，拓寬社情民意表達渠道，切實解決亂占耕地、違法拆遷等群眾反映強烈的問題。

4.加強和完善公共安全體系。健全突發(fā)事件應急體制，提高全社會危機管理和抗風險能力。

5.加強信息安全和保密工作，完善信息網絡管理。加強社會治安綜合治理，嚴密防范、依法打擊各類違法犯罪活動。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構落實企業(yè)安全生產和產品質量主體責任，堅決遏制重特大安全生產事故。

6.完善食品安全監(jiān)管體制機制，健全法制，嚴格標準，完善監(jiān)測評估、檢驗檢測體系，強化地方政府監(jiān)管責任，加強監(jiān)管執(zhí)法，全面提高食品安全保障水平。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

根據(jù)現(xiàn)代社會組織的運行原理，只有在議（決策）、行（執(zhí)行）、監(jiān)察三者相對分開、相互制約而又良性互動的工作機制中，社會組織才能夠正常、健康地運轉。

社區(qū)自治的落腳點在基層，其載體是社區(qū)居委會。而社區(qū)居委會作為一個城市居民自治的組織，它不宜采取科層制的體制，而必須采取平面化、契約化的非科層制的體制。這種體制不是一種層層轄制的體制，而是一種有分有合、分合得當?shù)穆?lián)第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構盟式的體制。

從整個社區(qū)自治體系來看，這種體制涉及社區(qū)居委會、政府管理機關和非政府組織(NGO)這三大方面。其中，社區(qū)居委會是社區(qū)自治的主體，是最主要的方面。而社區(qū)居委會要營造一個良性的運行機制，就必須實行議行分設。這種議行分設的工作機制是管辦分離原則在社區(qū)居委會工作的具體體現(xiàn)。隨著城市的迅速發(fā)展和市場經濟體制的第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構日益完善，社區(qū)的公共事務逐漸增多，公益事業(yè)也漸趨繁雜；政府和居民對社區(qū)管理和社區(qū)服務的要求也越來越高。在這種情況下，社區(qū)組織（社區(qū)居民代表會議和社區(qū)居委會）應將主要精力用在公共事務、公益事業(yè)和社區(qū)建設發(fā)展的決策和管理上，而把各種解決具體社會問題、完成任務目標的繁雜的社會工作交給專職的、專業(yè)社會工作者。

因此，議行分設可以使政府、社區(qū)組織、第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構社會中介組織和專業(yè)社工各司其職而又彼此配合，因而是一個能夠使社區(qū)工作良性運行的機制，它必將使社區(qū)居民自治煥發(fā)出勃勃生機。

1998年，上海市浦東新區(qū)和盧灣區(qū)曾進行過“議事層”與“執(zhí)行層”分離的試點。議事層為民選的社區(qū)居委會（居民代表會議的“常委會”），主要負責社區(qū)重要事務的決策，協(xié)調服務和監(jiān)督。執(zhí)行層（也稱“操作層”）即社會工作者隊伍，它是第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構居委會的日常辦事機構，以搞好社區(qū)的公共事務和公益事業(yè)為主要職能。盡管這種初步的實驗還有一些有待完善的地方，但這種創(chuàng)新性的體制將大量的轉向其他職業(yè)、學非所用的社會工作方面的高級專業(yè)人才納入到了社區(qū)自治體系之內，這既避免了人才的浪費，提高了社區(qū)建設的專業(yè)化水平，也為此后上海市實行社會工作者職業(yè)資格認證制度奠定了基礎。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構（二）社區(qū)居民自治的組織架構

議行監(jiān)分設只是社區(qū)自治組織內部的一種組織架構和內部分工。要真正實現(xiàn)社區(qū)自治，并通過社區(qū)自治加強社區(qū)建設，促進社區(qū)發(fā)展，議行監(jiān)分設體制應該是由社區(qū)自治組織、政府管理機關和非政府組織這三方面構成的組織架構。

1.社區(qū)自治組織第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

所謂城市社區(qū)自治是以社區(qū)自治主體組織——社區(qū)居委會為核心，社區(qū)居民參與協(xié)商的與政府、非政府組織合作治理社區(qū)的過程，從而達到“四個自我（自我管理、自我教育、自我服務和自我約束）。社區(qū)自治的基本特征可以概括為三個方面：一是社區(qū)組織必須是社區(qū)管理和社區(qū)建設（社區(qū)工作）的主體；二是社區(qū)必須有相對獨立的管理范圍和權限（其中包括財權）；三是社區(qū)必須建立橫向的居民參與網絡，即采取平面化的民主協(xié)商制度。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

所謂社區(qū)組織，是指以興辦、管理轄區(qū)內經濟、政治、文化事業(yè)而建立起來的地域性社會組織。這種組織的功能主要有統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調、監(jiān)督和全方位的社會服務這幾個方面。在我國，城市社區(qū)自治是以城市社區(qū)為自治區(qū)域，社區(qū)自治組織是自治管理主體，其自治組織包括社區(qū)居民代表大會、社區(qū)議事協(xié)商委員會和社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會以及文化體育類社團等。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

從議行分設的角度，上述組織可以劃分為負責決策管理（議事層）和社會服務（執(zhí)行層）這兩種類型。負責決策和管理的議事層，有社區(qū)居委會、社區(qū)居民會議（或代表會議）和居民小組。負責社會服務的主要是解決具體社會問題、進行專業(yè)化社會服務的社會工作者隊伍。

2.政府管理機關

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根據(jù)我國的具體情況，同時借鑒國際上社區(qū)自治的經驗，我國政府管理機關的社區(qū)管理方式及其在社區(qū)自治組織中的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，加強社區(qū)自治立法。我國近幾年雖有幾項有關社區(qū)建設的政策和法規(guī)先后出臺，但還不能適應當前我國社區(qū)自治的要求。我國的社區(qū)自治立法應注意以下3個方面：

一要全面貫徹“社區(qū)自治”的理念，將第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構“社區(qū)自治”作為法律、法規(guī)的關鍵詞；二要以界定政府與社區(qū)之間的關系為重點，清晰地劃分這兩方面的權責關系；三要具有可操作性，社區(qū)組織的管理權、財政權都要有具體的、可操作的規(guī)定。

第二，做好社區(qū)建設規(guī)劃。社區(qū)建設規(guī)劃要從我國實際情況出發(fā)，以調查研究為基礎上制定社區(qū)建設的目標、手段、步驟、時限以及每一階段的主要任務。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

當前急需制定的是社區(qū)自治啟動計劃。廣東省社區(qū)建設工作領導小組制定的《關于理順政府與社區(qū)居委會關系的實施意見》（征求意見稿）抓住了社區(qū)自治中最為關鍵的問題，并且做出了一系列具體的、可操作性的規(guī)定，是一個啟動社區(qū)自治的可行性較強的文件。但應在這一文件的基礎上，制定一個像《中國21世紀議程》那樣更為具體的社區(qū)自治計劃。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

第三，政府的宏觀管理。根據(jù)國際上社區(qū)宏觀管理的有關經驗，我國應由政府牽頭成立由政府公務員和市民代表參加的“社區(qū)委員會”。社區(qū)委員會的主要職責是：

(1)在社區(qū)居民的廣泛參與下，制定各項能夠滿足社區(qū)居民需求的社區(qū)自治計劃；

(2)參與社區(qū)財政體系的建立，提出資金申請、分配計劃，并監(jiān)控其使用；

(3)負責本社區(qū)的社會福利工作；第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

(4)聘用專業(yè)社會工作人員，處理社區(qū)糾紛和其他有爭議的問題?，F(xiàn)在人們一般從內容上將社會結構分為經濟、政治、文化、社會這幾個組成部分，有的則從形式上將社會結構分為國家機關、市民社會和第三部門（NGO，非政府組織）這三大塊。但從現(xiàn)實的可操作的角度，應將社會結構分為政府、市場（經濟）、社會這三大塊。工商行政管理局應只是政府管理市場的機構，而不應兼管非第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構營利性的社會。美國政府的社區(qū)管理機關是總統(tǒng)社區(qū)委員會。我國也應當設置與工商管理機關平級的社區(qū)管理機關，并實行委員會制。

第四，采取各種靈活機動的手段，啟動社區(qū)自治。一是提供社區(qū)自治啟動資金，并制定財政、稅收等優(yōu)惠政策。二是政府聘用高層次專家參與社區(qū)自治。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構如提供專業(yè)性的咨詢；指導剛畢業(yè)的從事社會工作的大學生開展專業(yè)性的社會工作；對現(xiàn)有從事社會工作但沒經過社工專業(yè)教育的人員提供專業(yè)培訓，等等。三是開展集中、廣泛的宣傳發(fā)動工作，宣傳社區(qū)自治的重大意義、基本政策、基本理念和相關知識，喚起社區(qū)居民參與社會自治的熱情。

3.非政府組織第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

非政府組織(NGO）是社區(qū)的建設和發(fā)展中的第三股重要的力量。非政府組織有兩個最為明顯的特征：一是非政府性，即與掌握國家權力的政府機關不同；二是非商業(yè)性，即與營利性的市場組織不同。它實質是一種代表和表達某一行業(yè)、階層意愿的社會團體。

非政府組織一般有3種類型：一是傳統(tǒng)的社會服務組織；二是直接得到政府支持的社團；三是社區(qū)互助團體。也有人將非政第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構府組織分為居民志愿性非政府組織、支持性非政府組織、發(fā)展性非政府組織和政府援助的非政府組織這四種類型。

現(xiàn)代社會是“社團社會”。非商業(yè)性、非政府的各種社團組織，不但能夠填充政府機關和市場組織之外的廣闊的社會生活空間，而且是聯(lián)系社區(qū)與政府的紐帶，因而也是進行社區(qū)居民自治的一股不可或缺的重要力量。

第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

近20多年來，我國雖然進行了一系列的體制改革，非政府組織（特別是行業(yè)協(xié)會）有了一定程度的發(fā)展，但仍遠遠不能適應社區(qū)居民自治的要求：

首先，非政府組織的官方色彩濃厚。非政府組織本應是獨立于政府之外的，但目前我國的非政府組織大都是作為政府權力延伸的“二政府”，各種非政府中介組織也習慣于將自己看作是政府的一部分。非政府組織的領導職務也大都由政府部門的第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構領導擔任，許多協(xié)會會長的職位也被用來安排離退休干部。例如，在我國行業(yè)協(xié)會較多的上海市，由政府任命的協(xié)會領導就占全市協(xié)會領導數(shù)的60%。這樣的非政府組織實際上已成了“準政府組織”，它不可能實行獨立有效的行業(yè)自治，也不適應社區(qū)居民自治對“第三部門”發(fā)展的要求。

其次，非政府組織的自治功能萎縮。受兼任領導的政府官員控制的非政府組織，只能依附于政府，不可能有獨立的地位，第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構因而也不會發(fā)揮多少真正的自治功能。這就造成了這類組織缺乏獨立性，從而導致其自治功能萎縮。

政府部門為了減輕財政上的壓力，往往減少甚至取消對非政府組織的財政資助。同時，不能得到協(xié)會充分有效服務的會員單位也不愿交納會費，這又導致這類組織經費不足。兼任非政府組織領導的官員往往顧不上管這類組織的事務，過多地安排離退休人員又使這類組織成了政府機關第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

從資金方面來看，調查顯示：中國非政府組織最主要的收入來源是政府提供的財政撥款和補貼，約占一半；居第二位的是會費收入，約占21%；居第三位的是營業(yè)性收入，平均占6%；居第四位的是企業(yè)提供的贊助和項目經費,占6%；而其他收入來源的比例均低于5%。這一收入結構意味著非政府組織收入來源單一，過分依賴于其他部門尤其是政府部門，從而形成了發(fā)展的瓶頸，不利于非政府組織的獨立和自治。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構安置老人的分支機構，加上內行專業(yè)人才的奇缺，又導致這類組織人力資源嚴重缺乏。組織上不獨立，經費不足，人員不力，必然導致非政府組織的功能萎縮。

再次，非政府組織數(shù)量過少。按照我國“雙重管理”的規(guī)定，成立行業(yè)協(xié)會這類非政府組織需找到政府業(yè)務主管部門。而將支援經費和管理責任當作負擔的業(yè)務主管部門又不愿擔當這些行業(yè)協(xié)會的“婆婆”；這就會使得許多企圖建立的行業(yè)協(xié)會可能第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構因為找不到業(yè)務主管部門而難以成立，從而造成有行業(yè)而無協(xié)會的狀況。我國非政府組織的數(shù)量不但遠低于其他國家，也低于我國解放前。在1980年代初，加拿大被稱為“第三部門”的各類組織就已達4.65萬個，而我國至今也不會超過3000個。比如2002年，上海市的行業(yè)協(xié)會只有130多家（而僅國民經濟行業(yè)分類就有幾百個），只相當于我國解放前的1/5。第四講農村社區(qū)和城市社區(qū)的組織架構

根據(jù)國家民政部提供的數(shù)據(jù)，截止2005年底，在各級