PPP項目全作業(yè)流程

ppp項目全作業(yè)流程ppp項目全操作流程及全套法律文件綜述政府和社會資本合作模式(“Public-Private-Partnership ”，簡稱“PPP)，于二十世紀九十年代發(fā)源于英國，泛指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對符合條件的項目采取政府與社會資本合作經(jīng)營的模式。這種模式是對傳統(tǒng)意義上應(yīng)由政府負責(zé)并主導(dǎo)的社會服務(wù)體系的補充或替代，如果項目投入、產(chǎn)出規(guī)劃、設(shè)計合理，管理規(guī)范，運行良好，這種方式既能在一定程度上解決政府的財政困境，也能提高政府提供社會服務(wù)的效率及效益，也能為公眾創(chuàng)造福祉。為加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的政策目標(biāo)，轉(zhuǎn)變政府職能，十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，隨后國務(wù)院、財政部和國家發(fā)改委于2014下半年至2015年期間密集發(fā)文，積極推動PPP項目的實施，PPP模式在中國迎來新的發(fā)展浪潮已是大勢所趨！由于PPP項目參與主體眾多，法律關(guān)系、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，涉及到投融資、特許經(jīng)營、招投標(biāo)、政府采購、公司、預(yù)算等的眾多法律門類，如何實現(xiàn)PPP項目全流程規(guī)范運作，如何明確、具體的規(guī)范各方權(quán)利、合理分擔(dān)風(fēng)險，需要法律工作者予以認真的研究。筆者根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定及自己多年來PPP項目的實踐經(jīng)驗，完成了本文，以期對我國PPP項目的規(guī)范運作添磚加瓦。

ppp項目的操作流程包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段，PPP項目所涉的全套法律文件亦分別體現(xiàn)在這五個階段之內(nèi)。PPP項目的全部操作流程及相關(guān)法律文件的概貌，詳見如下圖表:一，項目識別頂目發(fā)起項目篩選物黑值I豔.Z二、項目準(zhǔn)備（制定與審批實施方知管理架構(gòu)組成實麺方案實栩方案

編制 審核三,映目禪f —響應(yīng)文件

評審談判與合

同簽署四、頂目執(zhí)行務(wù)—.聲舅■于中間評估RF-一，項目識別頂目發(fā)起項目篩選物黑值I豔.Z二、項目準(zhǔn)備（制定與審批實施方知管理架構(gòu)組成實麺方案實栩方案

編制 審核三,映目禪f —響應(yīng)文件

評審談判與合

同簽署四、頂目執(zhí)行務(wù)—.聲舅■于中間評估RF-管資-S4-OR公立尼成移交準(zhǔn)備性能測試資產(chǎn)交割績效評價一、項目識別階段所謂項目識別，即政府在確定一個基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目是否采用ppp模式時，需綜合評價該項目就是否符合“投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高”等條件，從而最終決定是否采用政府和社會資本合作模式（ppp模式）。（一）項目發(fā)起根據(jù)ppp項目發(fā)起方式的不同，ppp項目包括政府發(fā)起、社會資本發(fā)起兩種方式在政府發(fā)起方式中，財政部門（政府和社會資本合作中心）應(yīng)負責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會資本合作項目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中的新建、 改建項目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項目；在社會資本發(fā)起方式中，社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目。在上述過程中，涉及到PPP項目中的第一個重要的法律文件一一《項目建議書》。項目建議書的主要內(nèi)容一般包括：①項目概況、②項目必要性、③項目規(guī)劃、④項目建設(shè)條件分析、⑤項目投融資方案等主要內(nèi)容。注：由于每一階段所涉及的PPP法律文件都篇幅巨大，限于本文的篇幅，筆者無法將PPP法律文件的全文在本文中予以體現(xiàn)，本文僅提綱挈領(lǐng)性的對相關(guān)文件作簡要綜述，筆者將在后續(xù)文章中陸續(xù)呈現(xiàn)相關(guān)全文。（二）項目篩選財政部門會同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會資本合作項目進行評估篩選，確定備選項目。財政部門應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項目年度和中期開發(fā)計劃。對于列入年度開發(fā)計劃的項目，項目發(fā)起方應(yīng)按財政部門的要求提交相關(guān)資料。新建、改建項目應(yīng)提交可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案；存量項目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項目產(chǎn)出說明和初步實施方案。在上述過程中，涉及：1、 新建、改建項目①《項目可行性研究報告》、②《項目產(chǎn)出說明》、③《項目初步實施方案》；2、 存量項目①《存量公共資產(chǎn)的歷史資料》、②《項目產(chǎn)出說明》、③《項目初步實施方案》。（三） 物有所值評價財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關(guān)注項目采用政府和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。在上述過程中，涉及：《項目物有所值評價報告》，該文件主要包括①物有所值定性分析、②物有所值定量分析、③物有所值評價結(jié)論等主要內(nèi)容。（四） 財政承受能力論證為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目,開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例。在上述過程中，涉及：《項目財政承受能力論證報告》，該文件主要包括①項目基礎(chǔ)信息、②項目投資估算及資金籌措、③項目產(chǎn)出說明、④項目回報機制、⑤政府運營補貼支出、⑥風(fēng)險承擔(dān)支出等主要內(nèi)容。二、項目準(zhǔn)備階段（一） 管理架構(gòu)構(gòu)成通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準(zhǔn)備。縣級（含）以上地方人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機制，主要負責(zé)項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機構(gòu)，負責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。（二） 項目實施方案編制項目實施機構(gòu)應(yīng)組織編制項目實施方案。在上述過程中，涉及：《項目實施方案》，該文件主要包括：1、項目概況。項目概況主要包括基本情況、經(jīng)濟技