公路應(yīng)急處置保障體系

中國(guó)公路交通應(yīng)急保障體系建設(shè)

的相關(guān)問(wèn)題各位公路同行，女士們、先生們：大家好！非常高興能有機(jī)會(huì)來(lái)到寶島臺(tái)灣，參加由海峽兩岸公路科技工作者共同參與的“海峽兩岸公路應(yīng)急保障技術(shù)交流會(huì)”。對(duì)于臺(tái)灣中華道路協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)議的認(rèn)真籌備以及對(duì)中國(guó)公路學(xué)會(huì)代表團(tuán)的熱情接待表示衷心地感謝！借此機(jī)會(huì)，我代表中國(guó)公路學(xué)會(huì)向各位專(zhuān)家、來(lái)賓和同行介紹大陸公路交通應(yīng)急保障體系建設(shè)的有關(guān)問(wèn)題。一、大陸公路與應(yīng)急保障體系的建設(shè)近30年來(lái)，中國(guó)大陸的公路交通取得了長(zhǎng)足發(fā)展，截至2010年底，公路網(wǎng)總里程達(dá)到400萬(wàn)公里，其中高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到7.4萬(wàn)公里，農(nóng)村公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到345萬(wàn)公里，還建成了一批世界級(jí)的橋梁、隧道工程。公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步。與此同時(shí)，依法保障公路完好、安全和暢通的任務(wù)也日益繁重，尤其是近年來(lái)大陸部分地區(qū)發(fā)生地震、泥石流、冰凍雨雪災(zāi)害等突發(fā)事件，使得公路搶通保暢，保護(hù)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的任務(wù)更為突出。由于歷史原因，大陸公路界對(duì)公路應(yīng)急保障的性質(zhì)、功能、作用和社會(huì)效益等問(wèn)題認(rèn)識(shí)不到位，出現(xiàn)一些不足：一是應(yīng)急預(yù)案體系可操作性不足。雖然許多公路部門(mén)制定了應(yīng)急預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，但總體上看，尚未形成完善系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案體系。而且許多預(yù)案總體上原則要求多，可操作性不強(qiáng)。二是應(yīng)急補(bǔ)償機(jī)制不健全，資金撥付不及時(shí)。由于缺乏了解和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算中對(duì)應(yīng)急補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金定位不準(zhǔn)，也沒(méi)有臨時(shí)解決應(yīng)急經(jīng)費(fèi)的預(yù)案，制約了應(yīng)急保障長(zhǎng)效機(jī)制的建立。三是應(yīng)急保障基礎(chǔ)薄弱，保障能力有待加強(qiáng)。公路應(yīng)急管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏，現(xiàn)有應(yīng)急運(yùn)力缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制，應(yīng)急后勤保障能和通訊信息保障有待加強(qiáng)。四是應(yīng)急管理尚未常態(tài)化，管理體制不健全。各地的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一指揮，難以做到協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。突出表現(xiàn)為不同部門(mén)及省際間協(xié)調(diào)不暢，信息溝通不準(zhǔn)確不及時(shí)。五是應(yīng)急科技投入不足，管理水平有待提高。二、公路應(yīng)急體系的重要進(jìn)展隨著公路在國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、公眾出行以及國(guó)家安全等方面的基礎(chǔ)性作用日益增強(qiáng)。加快建立高效集中、協(xié)調(diào)有力的公路應(yīng)急管理體系，是提升公路應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)能力的現(xiàn)實(shí)需要，也是提高公路網(wǎng)運(yùn)行效率和服務(wù)水平的迫切需求，更是保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本要求。為解決這一問(wèn)題，中國(guó)大陸的公路交通主管部門(mén)通過(guò)艱苦的努力，在公路應(yīng)急處置與保障體系建設(shè)在法律上實(shí)現(xiàn)了重大突破。3月7日，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第593號(hào)令頒布的《公路安全保護(hù)條例》將于7月1日起施行。《條例》從五個(gè)方面構(gòu)建了公路安全保護(hù)法律制度，其中一項(xiàng)就是明確要求建立健全公路突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制?！稐l例》針對(duì)公路突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)做出了全面規(guī)定，包括建立制定公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、建立應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備保障制度、將武警交通部隊(duì)納入應(yīng)急力量以及在公路突發(fā)事件發(fā)生后交通運(yùn)輸主管部門(mén)的相關(guān)應(yīng)對(duì)等都進(jìn)行了明確規(guī)定。這些內(nèi)容是在總結(jié)近年來(lái)有關(guān)單位應(yīng)對(duì)雨雪冰凍災(zāi)害、地震、泥石流等公路突發(fā)事件成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上做出的，具有較強(qiáng)的可操作性。從今年開(kāi)始的中國(guó)大陸“十二五”期間，中國(guó)的機(jī)動(dòng)化水平將進(jìn)一步提升，交通流量將進(jìn)一步增大，在當(dāng)前極端惡劣天氣層出不窮的背景下，公共安全和應(yīng)急管理工作面臨的形勢(shì)更加嚴(yán)峻，對(duì)交通運(yùn)輸安全應(yīng)急反應(yīng)能力提出了更高要求。為此充分發(fā)揮《條例》的影響和作用，堅(jiān)持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)結(jié)合的原則，建立健全應(yīng)急管理組織體系，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)提高交通運(yùn)輸安全和應(yīng)急保障能力，建立公路應(yīng)急處置與保障的長(zhǎng)效體系與機(jī)制意義深遠(yuǎn)。在交通運(yùn)輸部制定的《交通運(yùn)輸“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中也明確指出，“十二五”規(guī)劃的核心任務(wù)是“著力調(diào)整交通結(jié)構(gòu)、拓展服務(wù)功能、提高發(fā)展質(zhì)量、提升服務(wù)水平”?；驹瓌t之一就包括：把保障安全作為重要前提，堅(jiān)持安全發(fā)展。牢固樹(shù)立“安全第一”的思想，努力提高安全保障能力，強(qiáng)化安全監(jiān)督管理，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置體系建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供安全可靠的運(yùn)輸服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公路交通的安全發(fā)展。三、公路應(yīng)急體系建設(shè)的要素中國(guó)公路學(xué)會(huì)作為中國(guó)大陸最大的公路學(xué)會(huì)團(tuán)體，致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)方面的工作，隨著公眾對(duì)公路服務(wù)能力提出更高的要求，學(xué)會(huì)今年以來(lái)開(kāi)始關(guān)注包括公路應(yīng)急體系建設(shè)及相關(guān)技術(shù)在內(nèi)的“軟”課題研究。在大陸，各省公路養(yǎng)護(hù)的體制雖然不盡相同，在養(yǎng)護(hù)體制不斷深化改革和養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化的大背景下，對(duì)于國(guó)省干線來(lái)說(shuō)，盡管養(yǎng)護(hù)工作特別是應(yīng)急處置面臨諸多困難，但畢竟有多年的積累，國(guó)省干線還基本保留著一支平時(shí)負(fù)責(zé)日常維護(hù)保養(yǎng)、急時(shí)抗災(zāi)搶險(xiǎn)的骨干隊(duì)伍。但對(duì)于高速公路，情況有很大不同。大陸的高速公路由于投資多元化，造成了建設(shè)和管理體制的多元化，加之道路安全管理與運(yùn)營(yíng)管理主體間的分離，高速公路應(yīng)急處置體系建設(shè)的問(wèn)題顯得更加突出。由于高速公路在技術(shù)、安全等級(jí)，特別是運(yùn)營(yíng)監(jiān)控、服務(wù)等方面相比于國(guó)省干線具有一定的優(yōu)勢(shì)，高速公路的應(yīng)急體系建設(shè)與國(guó)省干線公路又有不同的特點(diǎn)。中國(guó)公路學(xué)會(huì)啟動(dòng)的應(yīng)急體系的研究目前還處于起步階段，但也取得一些初步的成果。下面我談一些體會(huì)。針對(duì)高速公路的運(yùn)營(yíng)管理特點(diǎn)，建設(shè)以省級(jí)高速公路應(yīng)急管理體系為基礎(chǔ)，全面加強(qiáng)組織體系、運(yùn)行機(jī)制和應(yīng)急能力建設(shè)非常重要。1、加強(qiáng)應(yīng)急組織體系建設(shè)。在目前公路管理與應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)初步建立的基礎(chǔ)上，應(yīng)該注意到，高速公路的應(yīng)急處置不僅涉及公路交通部門(mén)一家，一般還會(huì)涉及公安、醫(yī)療、消防、清障及其他部門(mén)和單位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，全國(guó)共接報(bào)道路交通事故390.62萬(wàn)起，同比上升35.9%;其中，高速事故及死亡人數(shù)同比分別上升5.2%和4%,而陰雨雪霧天氣條件下高速公路事故上升，造成的死亡人數(shù)同比上升10%。另?yè)?jù)研究，我國(guó)高速公路平均每百公里死亡人數(shù)為普通公路的4?5倍，而發(fā)達(dá)國(guó)家高速公路死亡事故僅為普通公路的1/3?1/2。這必須引起我們足夠的重視，技術(shù)等級(jí)、安全系數(shù)最高的高速公路造成的人員損害高過(guò)普通公路四五倍，說(shuō)明高速公路的管理更加任重道遠(yuǎn)。高速公路緊急事件發(fā)生后，多個(gè)部門(mén)會(huì)有不同的理解，必然按本部門(mén)的工作要求采取措施，他們的工作互相作用，相輔相成，如果出現(xiàn)“短板”，就會(huì)影響整個(gè)應(yīng)急行動(dòng)。因此，高速公路的應(yīng)急體系建設(shè)中，橫向部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一步調(diào)顯得尤其重要。多年的實(shí)踐告訴我們，多部門(mén)臨時(shí)性的協(xié)商協(xié)調(diào)和指揮調(diào)度機(jī)構(gòu)，缺乏制度規(guī)范和硬性的約束，組織松散，缺乏有效的監(jiān)管，工作協(xié)調(diào)的成本高，應(yīng)急反應(yīng)的時(shí)效差。特別是在省際間、高速與國(guó)省道連接點(diǎn)，甚至于因?yàn)閰f(xié)調(diào)不力會(huì)把小事件拖成大事件。為此，切實(shí)建立起“平急結(jié)合，部門(mén)協(xié)調(diào)，監(jiān)管得力，處置有效”的應(yīng)急組織體系，是做好高速公路應(yīng)急處置與保障工作的前提。2、強(qiáng)化應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制建設(shè)。建立和完善多層次應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制是高速公路應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制包括很多方面：預(yù)警與預(yù)測(cè)機(jī)制，決策機(jī)制，信息采集、報(bào)送、通報(bào)及發(fā)布機(jī)制，物資儲(chǔ)備及調(diào)度機(jī)制，部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，培訓(xùn)及演練機(jī)制等等方面，這些機(jī)制建立的好壞，都關(guān)系到應(yīng)急保障工作的成敗。其中，預(yù)警與預(yù)測(cè)機(jī)制與信息報(bào)關(guān)系密切、通報(bào)及發(fā)布機(jī)制特別重要。高速公路發(fā)生的事件，單獨(dú)的交通事故雖然難以預(yù)測(cè)，但是可以通過(guò)加強(qiáng)管理進(jìn)行預(yù)防；大的地震等自然災(zāi)害現(xiàn)在還不具備臨期預(yù)報(bào)的能力，目前也只能依托現(xiàn)有的預(yù)案和體系，在事發(fā)后進(jìn)行應(yīng)急處置。但冰雨雪霧等惡劣天氣以及泥石流、塌方等災(zāi)害，現(xiàn)在都有一定的預(yù)報(bào)監(jiān)測(cè)手段。不論是從為行車(chē)人服務(wù)的角度出發(fā)，還是從節(jié)約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本的角度出發(fā)，強(qiáng)化預(yù)警與預(yù)測(cè)機(jī)制，都是我們必須做好的。從大量常規(guī)的應(yīng)急事件來(lái)看，強(qiáng)化預(yù)警與預(yù)測(cè)機(jī)制，是使應(yīng)急處置由“事后處置”向“全過(guò)程處置”轉(zhuǎn)變的前提，是做好行業(yè)服務(wù)的必由之路，也是民眾出行必然的需求。必須增強(qiáng)主動(dòng)性、整體性、計(jì)劃性，以動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)、從應(yīng)急事件的“全生命發(fā)展周期”出發(fā)，建立從前期預(yù)防到后期評(píng)估的全過(guò)程管理。特別是要做好預(yù)警和預(yù)測(cè)環(huán)節(jié)，將突發(fā)事件所造成的損失減至最低限度，甚至消弭于萌芽狀態(tài)。這種轉(zhuǎn)變符合災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“十分之一”法則，即在災(zāi)前投入“一分”資金用于災(zāi)害的防范，通過(guò)降低災(zāi)難發(fā)生的概率或者避免災(zāi)難的發(fā)生，可以降低“十分”的損失。突發(fā)事件的根源在于各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，必須從根本上防止和減少風(fēng)險(xiǎn)源以及致災(zāi)因子的產(chǎn)生，滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)管理工作“超前預(yù)防”的目的。做好預(yù)警和預(yù)測(cè)工作，從根本上減少突發(fā)事件發(fā)生的根源，最符合現(xiàn)代化管理的要求，也最符合群眾的需求。同時(shí)，信息采集、報(bào)送、通報(bào)及發(fā)布機(jī)制也十分重要，它是預(yù)警和預(yù)測(cè)以及決策機(jī)制能否高效正常運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，也必須得到應(yīng)有的重視。此外，要做好應(yīng)急保障各環(huán)節(jié)的評(píng)估和總結(jié)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，提升應(yīng)急處置的能力。3、著力提高應(yīng)急保障能力。應(yīng)急能力建設(shè)是滿(mǎn)足和保證有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和惡劣天氣下高速公路指揮和調(diào)度的必要手段、技術(shù)支撐和重要力量，主要包括三個(gè)方面：一是應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)。在這個(gè)平臺(tái)中，應(yīng)急平臺(tái)信息采集是關(guān)鍵。要盡快制定相關(guān)配套制度與標(biāo)準(zhǔn)，將包括視頻監(jiān)控、交通氣象檢測(cè)、交通量檢測(cè)等在內(nèi)的信息采集系統(tǒng)建設(shè)，作為高速公路建設(shè)的重要內(nèi)容給予高度重視。二是應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)。國(guó)家級(jí)應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍，由武警交通部隊(duì)作為國(guó)家交通應(yīng)急搶險(xiǎn)救援的專(zhuān)業(yè)與突擊力量。地方應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍由高速公路養(yǎng)護(hù)管理部門(mén)、路政管理部門(mén)、養(yǎng)護(hù)工程企業(yè)和大型公路運(yùn)輸企業(yè)組建。三是物資設(shè)備和資金保障。根據(jù)高速公路的分布情況，按照服務(wù)范圍的要求，確保資金投入，在部分省建立國(guó)家交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備中心，儲(chǔ)備公路搶通物資、機(jī)械設(shè)備、防護(hù)器材、救援車(chē)輛等。省級(jí)交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)，由省級(jí)交通主管部門(mén)，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)高速公路突發(fā)事件發(fā)生的種類(lèi)和特點(diǎn)，進(jìn)行合理布局、統(tǒng)籌規(guī)劃。同時(shí)，充分利用現(xiàn)有高速公路的運(yùn)營(yíng)監(jiān)控系統(tǒng)，加強(qiáng)高速公路突發(fā)事件技術(shù)支撐體系建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)防災(zāi)抗災(zāi)和應(yīng)急搶修技術(shù)、智能化應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)指揮通信技術(shù)裝備、輔助決策技術(shù)裝備、特種應(yīng)急搶險(xiǎn)技術(shù)裝備的研制工作，提高處置重大高速公路突發(fā)事件的決策水平。四、中國(guó)公路學(xué)會(huì)的有關(guān)情況中國(guó)公路學(xué)會(huì)成立于1978年8月，是交通運(yùn)輸行業(yè)成立最早的社團(tuán)，是中國(guó)科協(xié)的組成部分，掛靠交通運(yùn)輸部。目前，中國(guó)公路學(xué)會(huì)設(shè)有道路工程、橋梁與結(jié)構(gòu)工程、汽車(chē)運(yùn)輸、筑路機(jī)械工程、交通工程、客車(chē)、公路工程地質(zhì)、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、隧道工程、公路規(guī)劃、高速公路運(yùn)營(yíng)管理、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展、公路養(yǎng)護(hù)與管理等13個(gè)分會(huì)，以及專(zhuān)家委員會(huì)、青年專(zhuān)家委員會(huì)、高速公路服務(wù)區(qū)工作委員會(huì)公路網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟等工作機(jī)構(gòu)。目前全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都建立了公路學(xué)會(huì)，全國(guó)85%以上的地市也都建立了公路學(xué)會(huì)組織。目前，中國(guó)公路學(xué)會(huì)擁有團(tuán)體會(huì)員1800多個(gè)，個(gè)人會(huì)員近7.2萬(wàn)名，是大陸交通運(yùn)輸行業(yè)最大的社團(tuán)。中國(guó)公路學(xué)會(huì)成立30多年以來(lái)，圍繞學(xué)術(shù)交流、技術(shù)咨詢(xún)、科普教育、期刊出版以及國(guó)際地區(qū)間交流與合作等方面，做了許多工作。每年評(píng)出的“中國(guó)公路學(xué)會(huì)科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)”，是公路科技領(lǐng)域最重要的獎(jiǎng)項(xiàng)；每?jī)赡昱e辦一屆的“全國(guó)公路科技創(chuàng)新高層論壇”，成為行業(yè)有影響的學(xué)術(shù)交流盛會(huì)