湖北省隨州市“大部制改革”對地方政府機(jī)構(gòu)改革的借鑒意義

PAGE10-本科生學(xué)年論文（設(shè)計）論文（設(shè)計）題目：湖北省隨州市“大部制改革”對地方政府機(jī)構(gòu)改革的借鑒意義院－系：政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院-政治系專業(yè)：政治學(xué)與行政學(xué)年級：2009級學(xué)生姓名：夏炎炎學(xué)號：200901050338導(dǎo)師及職稱：馬洪波（教授）日期：2012年6月8日湖北省隨州市“大部制改革”對地方政府機(jī)構(gòu)改革的借鑒意義摘要：十七大報告提出的大部制改革，是對我國政府機(jī)構(gòu)改革的一種激勵，并促使我國各級政府進(jìn)行積極地探索。隨州早在2000年就開始了大部制改革，其取得的成就是不可忽視的，并對我國地方政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的借鑒意義。關(guān)鍵詞：隨州；大部制；地方政府機(jī)構(gòu)改革湖北省隨州市“大部制改革”對地方政府機(jī)構(gòu)改革的借鑒意義前言隨州市早在2000年就開始進(jìn)行了大部制改革的探索，而十七大報告中提出“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。期間的探索有成就，也存在問題，但其經(jīng)驗和教訓(xùn)是值得總結(jié)的，并對我國地方政府機(jī)構(gòu)改革具有借鑒意義。大部制的涵義、特征1.1、大部制的涵義大部制，也稱“大部門體制”。國內(nèi)學(xué)者最早提出大部制思想萌芽的是解放軍政治學(xué)院的周寶硯教授，周教授早在2001年3月在《唯實》雜志上指出，“從政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，可以在專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)職能相近機(jī)構(gòu)的合并，我國長期以來在機(jī)構(gòu)設(shè)置上偏好專業(yè)分工，這雖然有利于職責(zé)分明，但過于強(qiáng)調(diào)這一點，不僅使職能相近的各機(jī)構(gòu)間容易產(chǎn)生相互推誘、扯皮現(xiàn)象，而且也導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)設(shè)置上的過細(xì)過繁，增加了行政成本，影響了行政效率，因此，調(diào)整現(xiàn)行政府格局，將一些職能重疊或相近的部門進(jìn)行合并，將有助于克服多頭管理、政出多門的弊端”。①周教授雖然沒有用大部制這個概念，但是很明顯，已經(jīng)出現(xiàn)了大部制思想的萌芽。中央民族大學(xué)教授熊文釗認(rèn)為，“所謂大部制是指將相近或相關(guān)的職能集中到一個部門，一方面可以精簡政府機(jī)構(gòu)，另一方面可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，增強(qiáng)政府首長對各部門的有效控制及其協(xié)調(diào)力”。②不難看出，關(guān)于大部制的涵義，主要就是強(qiáng)調(diào)在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近的部門、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。1.2、大部制的特征基于上述涵義的界定，可以將大部制的特征歸納為以下四個方面——“大”、“少”、“合”、“協(xié)”。③具體來說就是：第一個基本特征是“大”，具體表現(xiàn)為組織規(guī)模大、職能范圍大；第二個基本特征是“少”，具體表現(xiàn)為職能部門少，例如實行大部制的美國政府僅15職能部門；第三個基本特征是“合”，實行大部制改革的目的之一就是進(jìn)行行政資源整合，在實際操作過程中也是需要進(jìn)行部際合作，基于此，將“合”歸納為大部制的特征之一；第四個基本特征是“協(xié)”，大部制改革必須有機(jī)整合機(jī)構(gòu)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，使之高度協(xié)調(diào)。1.3、十七大報告中關(guān)于政府機(jī)構(gòu)改革的提出及意義在十七大報告關(guān)于“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”中指出，加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系，推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)。規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。隨州市大部制改革的基本情況在十七大報告基礎(chǔ)上，各地方政府都在積極探索政府改革模式，隨州早在2000年時，就開始探索大部門體制，2000年6月，隨州獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，升格為地級市，當(dāng)時臨時組建的領(lǐng)導(dǎo)班子提交了一份《隨州市直黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制方案》，這一方案是基于當(dāng)時隨州的實際情況制定的。因為在當(dāng)時的情況下，隨州市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，財政收入較低，無法保障擴(kuò)編后的財政支出。另外，由于當(dāng)時湖北省主要領(lǐng)導(dǎo)提出要求：升格，但不許增加編制。升格為地級市后，其轄區(qū)范圍并未發(fā)生太大改變，以前的行政機(jī)構(gòu)及其人員在數(shù)量上對擴(kuò)編也不是特別需要，因此方案的主要核心就是精簡機(jī)構(gòu)。不搞上下對口和橫向看齊，職能相近的單位能合并的盡量合并設(shè)置，職能銜接較緊的單位采取掛牌設(shè)置，職能交叉的單位能不單設(shè)的盡可能不單設(shè)。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部中也講究精簡：全市成立一個財會核算中心，所有單位不再設(shè)財務(wù)科，各單位只設(shè)兼職的報賬員；過去行政機(jī)關(guān)配有專職的文印員、通訊員和收發(fā)員等，改由機(jī)關(guān)干部兼任。隨州市編制總量從5569名減少到5134名，精簡率達(dá)8%，當(dāng)時市本級只有行政編制860名，跟周邊地市相比少了三分之一左右。改革后在崗的全市行政人員也比原來減少近250人。可以估算一下，按平均每人每年工資2.5萬元，此項一年就節(jié)省開支近700萬元，這還沒考慮辦公或行政成本，所以這個對于剛剛升格為地級市的隨州市是具有重要意義的。2.1隨州市大部制改革的思路：2.1.1、一些職能相近的機(jī)構(gòu)被合并，有的只掛牌不單設(shè)。例如，外事、僑務(wù)和旅游合并，設(shè)立“外事僑務(wù)旅游局”；文化局、文物局、體育局、新聞出版局合并，統(tǒng)稱“文體局”；社科聯(lián)、作協(xié)、文明辦、網(wǎng)絡(luò)辦、外宣辦都掛在宣傳部；黨史辦、地方志編纂辦公室、檔案局、檔案館也合并成了一個機(jī)構(gòu)。2.1.2、與下級政府實行“錯位設(shè)置”。直接服務(wù)群眾的部門，在區(qū)、縣一級的人員編制遠(yuǎn)多于市里。比如隨州市下屬的曾都區(qū)設(shè)了移民局，市里則只在民政局內(nèi)設(shè)一個移民科。2.1.3、“多牌同掛”。由于湖北省一級的政府還是傳統(tǒng)體制，為了應(yīng)對各項職能，隨州在一些機(jī)構(gòu)門外掛了好幾塊牌子。市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心作為農(nóng)業(yè)局的一個科級機(jī)構(gòu)，就加掛了市種子站、市植物保護(hù)站、市農(nóng)藥監(jiān)督管理站、市土壤肥料工作站、市植物檢疫站、市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理站6塊牌子。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業(yè)機(jī)構(gòu)共25個，比一般地市州少10個以上。=4\*GB3④2.2而在具體的部門設(shè)置上，隨州市也顯得極具大部制特點：2.2.1第一個特點是“牌子多”，一個單位門前掛多塊牌子的“景象”隨處可見。市檔案局加掛了市檔案館、市黨史辦、市地方志編纂辦公室等牌子；市農(nóng)業(yè)局下設(shè)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，更是加掛了市農(nóng)藥監(jiān)督管理站、市土壤肥料工作站、市植物檢疫站、市植物保護(hù)站、市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)站、市種子管理站、市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所等七塊牌，也是共用一套班子。這也是契合大部制的特征的，同時也是當(dāng)時的實際情況限制的產(chǎn)物。2.2.2第二個特點是“人員忙”，有的部門行使了相關(guān)職能，連牌子都沒有。例如，李修榮的名片上顯示其職務(wù)為國資委副主任、經(jīng)委副主任、中小企業(yè)局副局長?！靶畔a(chǎn)業(yè)”是掛靠經(jīng)委，除此之外，對口省直的6個正廳級單位，都沒有設(shè)牌子。所以一人“身兼數(shù)職”的情況在當(dāng)時較為普遍，科長是名副其實的‘光桿司令’，司機(jī)也兼職做起了通訊員、打字員，去年司機(jī)還加了事業(yè)單位登記審核這個工作。而在很多地市，事業(yè)單位登記是專門的一個局。“把局長當(dāng)科長用，把科長當(dāng)科員用，把女人當(dāng)男人用”，這也成了隨州的一句流行語。大部制大大降低了行政成本和社會成本，提高了辦事效率，方便了企業(yè)和群眾。2.2.3第三個特點是“辦公室和人員少”，由于具有相同職能的部門進(jìn)行了合并，所以在進(jìn)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置時，除去沿用以前的編制外，新設(shè)的部門及新進(jìn)的人員都不多，隨州市編制總量從5569名減少到5134名，精簡率達(dá)8%，當(dāng)時市本級只有行政編制860名，跟周邊地市相比少了三分之一左右。隨州市大部制改革的進(jìn)步意義3.1、減少了行政成本克服了升格為地級市初期的困難，使隨州市各方面的建設(shè)得到突破性進(jìn)展。在剛升格為地級市之初，隨州市面臨著財政短缺的頭等困難，這一方面在行政支出上得以體現(xiàn)。因為在建市之初實施了大部制的方案，使隨州在行政人員的工資支出、辦公用品等行政支出上對困難的財政狀況減少負(fù)擔(dān)。3.2、提高了行政效率由于大部制改革，使得很多職能相似或者相近部門合并，具體表現(xiàn)為“多牌同掛”，實質(zhì)是機(jī)構(gòu)整合。從效果上看，職能部門的合并、人員的精簡促進(jìn)了行政效率的提高。隨州市實行基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、生育保險等“五保合一”，統(tǒng)一歸口社會保險事業(yè)中心。這個中心僅21名公務(wù)員，而一般地級市此類機(jī)構(gòu)至少有4個，人員編制80人到120人，隨州市社保中心要為60萬參保人員服務(wù)，每年收支資金量達(dá)11億元，連續(xù)多年實現(xiàn)零差錯。即便是現(xiàn)在使用了辦公自動化和電子政務(wù)，也不見得有此效率。3.3、明確了權(quán)責(zé)利的關(guān)系由于將只能相近或相似的部門進(jìn)行了合并，與下級政府實行“錯位設(shè)置”，在部門設(shè)置時實行“多牌同掛”。使得部門之間的權(quán)責(zé)利得以明確，在實際工作的開展中減少了扯皮推諉的事情的發(fā)生。2007年，隨州地區(qū)大面積遭遇稻飛虱，受災(zāi)嚴(yán)重，當(dāng)時隨州市農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心加掛6個相關(guān)單位牌子。災(zāi)情爆發(fā)時，作為農(nóng)業(yè)局下面二級單位，該中心統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個部門力量，災(zāi)情很快得到控制。而在2000年改革之前，該中心5個部門是分別獨立的5個單位，機(jī)構(gòu)龐大，有100多人。面對這樣的災(zāi)情，僅是協(xié)調(diào)相關(guān)部門人員，也要耗費(fèi)很大人力、物力、財力。3.4、加強(qiáng)了外部監(jiān)督，有利于行政廉潔、遏制腐敗例如：對全市市直部門原有的紀(jì)檢監(jiān)察干部“收編”，實行統(tǒng)一派出紀(jì)工委、監(jiān)察分局制度。隨州市委對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)大膽改革，在全省率先實行“紀(jì)檢大部制”，此舉突破了現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作的體制。省委常委、省紀(jì)委書記黃先耀來隨州市調(diào)研后稱贊說：“隨州的改革起點高，力度大，效果好，為全省紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)管理體制改革提供了樣本?！?5\*GB3⑤變內(nèi)部監(jiān)督為外部監(jiān)督，使得監(jiān)督體制順暢了；監(jiān)督力量集中了；工作方式創(chuàng)新了。這就在一定程度上促使行政廉潔、遏制腐敗。剖析隨州大部制改革過程中存在的問題由于隨州大部制是在特殊時期的一個無心之舉，在實施大部制改革之后的一定時期內(nèi)，盡管取得了一定的成效，但是還是存在著些許問題，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：4.1、缺乏立法的保障=6\*GB3⑥中央政府和地方政府都沒有與大部制改革相配套的法律法規(guī)進(jìn)行約束，造成大部制改革缺乏一種制度的約束，可能會出現(xiàn)偏離軌道的情況。4.2、改革一度遭遇反彈=7\*GB3⑦隨州改制，明確提出“不搞橫向看齊，不搞上下對口?！钡舷聦?，一度讓隨州困擾，上面對口單位領(lǐng)導(dǎo)一般喜歡下面有對口班子，隨州機(jī)構(gòu)精簡，很多單位在下面沒有了，上面領(lǐng)導(dǎo)就不愿來了。來自上面的壓力曾讓隨州吃了暗虧。一些部門因不是單設(shè)，立項得不到批準(zhǔn)，相關(guān)的資金支持也沒有。改制5年后，科協(xié)和科技局重新分家單設(shè)，遭遇反彈。事實上，“分”、“合”的爭論在隨州一直存在，按照2000年《隨州市直黨政群機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員編制方案》，科協(xié)被合并到科技局。2005年，隨州市科協(xié)換屆選舉，因不是單立單位，方案未獲省級主管單位批準(zhǔn)。最終，隨州市只能妥協(xié)，將科協(xié)與科技局重新單獨設(shè)置。這場“分離運(yùn)動”曾使隨州市最初的55個機(jī)構(gòu)上升為64個，瘦了又肥。4.3、改革中偏離改革思路，出現(xiàn)集權(quán)情況在改革初期，為了精簡人員編制，某鎮(zhèn)出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長黨委書記兼鎮(zhèn)長的情況，在這種情況下，以黨代政，過分集權(quán)，是違背大部制改革的初衷的。4.4、公務(wù)員隊伍建設(shè)缺乏動力，不能完全適應(yīng)大部制的壓力由于機(jī)構(gòu)以及人員的精簡，使得在任的那部分公務(wù)員工作壓力較以前增加，由于缺乏動力，這些人不能完全適應(yīng)大部制改革的壓力，這就出現(xiàn)了一些部門強(qiáng)烈要求增加編制，甚至是出現(xiàn)到上級領(lǐng)導(dǎo)信訪要求擴(kuò)編，盡管后來頂住了壓力，但是這也反應(yīng)出公務(wù)員隊伍缺乏適應(yīng)壓力的能力和工作動力。隨州市大部制改革對我國地方政府機(jī)構(gòu)改革的啟示目前，我國地方政府正面臨著一個轉(zhuǎn)型時期，截至2009年2月23日，已有27個省（區(qū)、市）上報了省級政府機(jī)構(gòu)改革方案，其中上海、陜西等21個?。▍^(qū)、市）的方案已獲中央批準(zhǔn)，正在組織實施。而隨州、深圳、順德作為幾個具有代表性的大部制改革城市，具有一定的示范作用，本文僅以隨州為例，闡述其改革對我國地方政府機(jī)構(gòu)改革的示范作用：首先，大部制改革需要有立法的保障。只有擁有明確的法律作保障，才能更好地推進(jìn)大部制改革。目前，我國與機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的法律，如《行政組織法》、《編制法》、《程序法》等尚不健全，與大部制改革相配套的制度建設(shè)幾乎是空白。要使大部制改革取得進(jìn)展，完善機(jī)構(gòu)改革相關(guān)立法與制度建設(shè)是不可或缺的，需要立法進(jìn)行保障。其次，上級部門需自身進(jìn)行改革，并對地方政府機(jī)構(gòu)改革給予支持。隨州大部制改革的過程中，由于將只能相近或相似的部門進(jìn)行了合并，與下級政府實行“錯位設(shè)置”，在部門設(shè)置時實行“多牌同掛”。有些上級部門在隨州沒有單設(shè)的部門，缺乏信息、資源、資金的補(bǔ)助，使得地方政府缺乏動力進(jìn)行改革。如果上級政府自身改革，并對下級政府機(jī)構(gòu)改革給予支持，地方政府機(jī)構(gòu)改革才能取得成效。再次，地方政府自身需要堅定改革決心，加強(qiáng)改革動力。盡管隨州大部制改革在中途出現(xiàn)了部門膨脹，陷入了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，但是整體來看，隨州大部制改革至今，并未出現(xiàn)人走政息的情況，仍然實在堅持進(jìn)行大部制改革并進(jìn)行積極地探索之中，過程可能會很漫長，但是大方向不會變。2004年，一些部門出現(xiàn)擅自更改機(jī)構(gòu)名稱、提高機(jī)構(gòu)規(guī)格等回潮現(xiàn)象，市領(lǐng)導(dǎo)直接找相關(guān)負(fù)責(zé)人談話，責(zé)令其整改，并向市委市政府作書面檢討。因此，地方政府要堅定改革決心，加強(qiáng)改革動力。最后，加強(qiáng)對公務(wù)員隊伍的教育，使之認(rèn)識到大部制改革的必要性。2006年初，時任隨州市長的李洪云講過，“我們之所以能頂住，是因為省委、省政府支持我們的探索，老百姓也歡迎。”他說，“最大的壓力來自公務(wù)員隊伍內(nèi)部。有的壓力看似來自上級，其實還是下面的人跑到上面去，企圖通過領(lǐng)導(dǎo)給我們施壓。我們主動去溝通，攤開了一說，上級部門多數(shù)都表示理解。”所以，地方政府在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，要加強(qiáng)對公務(wù)員隊伍的教育，一方面是思想教育，使其擺脫官本位思想的桎梏；另一方面是業(yè)務(wù)能力的加強(qiáng)，使之適應(yīng)大部制改革初期帶來的壓力，這樣才能使地方政府機(jī)構(gòu)改革堅定的走下去。參考文獻(xiàn)：=1\*GB3①周寶硯：《西方國家政府改革的幾點經(jīng)驗》，《唯實》，2001年3月=2\*GB3②熊文釗：《政府機(jī)構(gòu)改革的基本思路》，《嗦望》2007年第41期③陳建先、李鳳:《以全球化視角認(rèn)識大部門體制》，《重慶日報》，2008年1月=4\*GB3④隨州大部制探索引發(fā)關(guān)注〔N〕.浙江在線，/05zjc/system/2009/06/16/015595484.shtml=5\*GB3⑤隨州市實行“紀(jì)檢大部制”讓監(jiān)督與服務(wù)更有力〔N〕.荊楚網(wǎng)，/hbrb/hbrbsglk/hbrb02/201108/t1785744.shtml=6\*GB3⑥王佃利，呂俊平：《整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析》〔J〕.中國行政管理，2010，（1）：105=7\*GB3⑦隨州大部制：“先鋒”試驗〔N〕.長江商報，/2011/12/365993.html致謝：本文是在馬洪波老師精心指導(dǎo)和大力支持下完成的。馬老師以其嚴(yán)謹(jǐn)求實的治學(xué)態(tài)度、高度的敬業(yè)精神、兢兢業(yè)業(yè)、孜孜以求的工作作風(fēng)和大膽創(chuàng)新的進(jìn)取精神對我產(chǎn)生重要影響。他淵博的知識、開闊的視野和敏銳的思維給了我深深的啟迪。同時，在此次畢業(yè)設(shè)計過程中我也學(xué)到了許多了關(guān)于大部制改革和地方政府機(jī)構(gòu)改革方面的知識，專業(yè)知識有了一定的提高。特在此對馬老師的精心指導(dǎo)表示感謝！577100180309001209557903682285