國外反腐敗機制研究

國外反腐敗機制研究

腐敗是許多國家社會生活和社會制度的重要問題，包括影響國家生存存在的重要問題。治理和預(yù)防腐敗也是各國政府所面臨的難題。在多年的反腐敗實踐中,各國摸索出一些行之有效的措施,確立并完善高效的反腐敗機制已成為普遍的選擇,而且發(fā)揮了重大作用。國外反腐敗機制的主要內(nèi)容包括:建立獨立、高效的反腐敗機構(gòu);確立反腐敗法律制度;制定專門反腐敗法;加強對公職人員行為的約束和道德教育;集中開展反腐敗活動;鼓勵和支持公眾參與反腐敗斗爭等。本文旨在通過對其他國家反腐敗機制的比較,為我國反腐敗機制的建設(shè)和完善提供一些啟示。一、對違法犯罪的違法行為,可以實行特殊的監(jiān)察權(quán)設(shè)立專門反腐敗機構(gòu),是指一些國家不僅通過它的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)或司法機關(guān)來行使反腐敗的職能和權(quán)限,而且還設(shè)立獨立的機構(gòu)專司反腐敗的職能。如新加坡的反腐敗調(diào)查局(CPIB);韓國的腐敗防止委員會和監(jiān)察院;美國的司法部公共廉潔處、監(jiān)察長辦公室、政府道德辦公室;英國的羅蘭委員會、議會監(jiān)察專員署、國民保健署等。從當(dāng)前情況看,各國專門反腐敗機構(gòu)呈現(xiàn)出獨立、高效、權(quán)力集中的特點。獨立是指專門反腐敗機構(gòu)直接隸屬于國家最高行政首腦、議會或國家司法部門,并向他們負(fù)責(zé),獨立行使職權(quán),不受外界影響。反腐敗機構(gòu)的成員由國家元首、最高國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)或軍事機關(guān)的首長任命。如新加坡的“反腐敗調(diào)查局”直接隸屬于內(nèi)閣總理,它的局長由總統(tǒng)任命,局長只對總理負(fù)責(zé),不受其他任何人士的指揮。(P157)泰國的“反貪污委員會”、巴西的“議會反貪污調(diào)查委員會”都隸屬于議會。菲律賓的“反腐敗法院”隸屬于國家司法部門。美國聯(lián)邦政府各部門設(shè)立的監(jiān)察長辦事處的監(jiān)察員由總統(tǒng)征得參議院同意后任命,對他們的罷免,總統(tǒng)也必須向國會說明理由并提出證據(jù)方能進行。(P40)尼日利亞腐敗行為調(diào)查局局長和副局長是由最高軍事委員會任命的。巴布亞新幾內(nèi)亞的“監(jiān)察專員公署的首席監(jiān)察專員和兩名監(jiān)察專員由國務(wù)部長委任;南非的嚴(yán)重經(jīng)濟犯罪行為調(diào)查署署長由司法部長任命。(P69-73)高效是指各國賦予了專門反腐敗機構(gòu)一些特殊的實體上和程序上的權(quán)利,從而使它們能及時查辦腐敗案件。從實體權(quán)利看,專門反腐敗機構(gòu)權(quán)限的特殊之處,主要在于對任何腐敗違法犯罪,它們都享有廣泛的監(jiān)督、接受舉報、調(diào)查、搜查、逮捕等權(quán)利。從程序上講,專門反腐敗機構(gòu)的特殊權(quán)限主要表現(xiàn)為一些國家賦予它們在行使調(diào)查、偵查、逮捕等權(quán)力時不受刑事訴訟法規(guī)定的一般法律程序的約束。這主要包括特別調(diào)查權(quán)、無證搜查權(quán)、強行搜查權(quán)、無證逮捕權(quán)等。特別調(diào)查權(quán)指只要反腐敗機構(gòu)或其人員確信或有理由懷疑貪污受賄等腐敗行為確已發(fā)生,盡管其他法律有不同甚至相反的規(guī)定,他們也可以依據(jù)反腐敗法的規(guī)定對任何人或事項進行調(diào)查。如新加坡的《防止賄賂法》就規(guī)定:“無論任何其他法律有何規(guī)定,檢察官如果確信有充分理由懷疑違反本法構(gòu)成犯罪,可以發(fā)布命令授權(quán)賄賂調(diào)查局局長,或者在命令中指定任何銜級相當(dāng)或者高于主力警長的警官或者賄賂調(diào)查局特別調(diào)查員,根據(jù)命令確定的方式或方法對有關(guān)事項進行調(diào)查。”無證搜查權(quán)指允許執(zhí)行調(diào)查任務(wù)的人員,在特殊情況下雖沒有一定機關(guān)或一定級別官員簽發(fā)的搜查證也可以進行搜查。新加坡、文萊、馬來西亞、尼日利亞等國的法律作了相關(guān)規(guī)定。強行搜查權(quán)指有些國家允許搜查人員搜查時,在必要的情況下使用武力。對此馬來西亞、文萊、尼日利亞的反腐敗法作了明確規(guī)定。無證逮捕權(quán)指允許一定級別的官員在特殊情況下,可以沒有一定機關(guān)的批準(zhǔn)或決定實行無證逮捕。文萊、新加坡法律有相同規(guī)定。(P135-150)權(quán)力集中是指一些國家的專門反腐敗機構(gòu)擁有的權(quán)力非常廣泛。它們不僅有對腐敗行為的調(diào)查、搜查、逮捕以及處理的權(quán)力,而且擁有許多對腐敗行為進行事前預(yù)防的監(jiān)督權(quán)。它們通過對國家機關(guān)及其工作人員遵守道德規(guī)范的情況,執(zhí)行擇優(yōu)錄用、績效晉升、財產(chǎn)申報、金融實名、高薪養(yǎng)廉、禁止收禮、透明工作等制度的情況進行監(jiān)督,防范腐敗行為的發(fā)生。獨立、高效、權(quán)力集中的工作體制和機制保證了專門反腐敗機構(gòu)職能最大限度的發(fā)揮,使它們在各國的反腐敗斗爭中發(fā)揮了非常重要的作用。我國尚沒有設(shè)立獨立的垂直領(lǐng)導(dǎo)的專門反腐敗機構(gòu)。在我國,對腐敗行為的預(yù)防、監(jiān)督和處理是由權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和它們內(nèi)部設(shè)立的職能部門以及黨內(nèi)的專門監(jiān)督機構(gòu)——紀(jì)律檢查委員會來完成的。這些機關(guān)、組織和部門,盡管在我國的反腐敗斗爭中查辦了大量案件,取得了一定的工作業(yè)績,但相對于其他國家的專門反腐敗機構(gòu),仍缺乏獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性,影響了我們反腐敗的力度和效率。因此,我國應(yīng)借鑒其他國家的經(jīng)驗,在進一步強化現(xiàn)有反腐敗機關(guān)和部門職能的同時,建立起由中央政府或地方政府垂直領(lǐng)導(dǎo),獨立行使職權(quán)的專門反腐敗機構(gòu),并賦予它們廣泛的權(quán)力。二、程序法上的限制制定專門反腐敗法,是指除在刑法、行政法和其他法律法規(guī)中規(guī)定有關(guān)懲治和預(yù)防腐敗的內(nèi)容外,再制定獨立的專門反腐敗單行法律法規(guī)。當(dāng)前,許多國家制定了專門反腐敗法,而且類型多樣、功能齊全,在各國反腐敗斗爭中發(fā)揮著重要作用。從類型上看,專門反腐敗法有實體型的、程序型的以及實體和程序內(nèi)容兼?zhèn)涞木C合型的。實體型反腐敗法,即規(guī)定貪污賄賂等腐敗行為的客觀表現(xiàn)和處罰標(biāo)準(zhǔn)的法律。這類專門反腐敗法往往是對刑法的補充或修改。如英國的《公共機構(gòu)腐敗行為法》、《防止腐敗法》;美國的《聯(lián)邦貪污對策法》。(P33)英國的《公共機構(gòu)腐敗行為法》制定于1889年,是英國歷史上第一部專門反腐敗法。該法嚴(yán)格禁止公共機構(gòu)成員主動或被動的賄賂行為,并對此類行為給予嚴(yán)厲的懲罰。1906年,英國頒布的《防止腐敗法》,將禁止賄賂的適用范圍擴大到公共機構(gòu)本身。1916年修訂完的《防止腐敗法》進一步將適用范圍擴大到一切地方性和公共性機構(gòu)。2003年3月,英國政府又頒布了新的《反腐敗法》,將1999年經(jīng)濟合作組織簽訂的《關(guān)于公共官員受賄的協(xié)議》納入了國內(nèi)法,同時規(guī)定該法的域外效力,又將禁止賄賂行為的適用范圍擴大到涉及外國人的賄賂案件。1925年美國制定的《聯(lián)邦貪污對策法》,是一部旨在通過減少公職人員違法募集競選資金而預(yù)防腐敗犯罪的重要法律。該法懲處的重點是選舉中的間接貪污行為,對向國會初選和大選的捐款作了限制。制定于1972年,又經(jīng)過3次修改的《聯(lián)邦選舉法》,在《聯(lián)邦貪污對策法》的基礎(chǔ)上,對競選捐款的數(shù)額和來源又作了更加具體、明確的限制性規(guī)定。這部法律在美國歷史上第一次建立起抑制競選財政的制度。(P33-34)程序型反腐敗法,即規(guī)定如何保證實體反腐敗法得以實現(xiàn)的法律。它以規(guī)定對腐敗行為的舉報、調(diào)查、偵察和處理的特別程序為主。如1988年頒布的《新加坡沒收貪污所得利益法》就是一部程序型反腐敗法,它主要規(guī)定了沒收貪污所得利益的程序以及對潛逃罪犯的貪污賄賂所得利益的沒收問題。依據(jù)該法規(guī)定,法院在審理貪污賄賂案件過程中,如果確認(rèn)被告人有貪污賄賂行為,應(yīng)根據(jù)檢察官的請求,在做出判決或其他處理之前,對被告人發(fā)出“沒收令”,“沒收令”是沒收被告人貪污賄賂所得利益的法定依據(jù)。(P94-99)《加拿大1991年舞弊行為調(diào)查法》也是一部程序型反腐敗法。綜合性反腐敗法,是既規(guī)定實體內(nèi)容,又規(guī)定程序內(nèi)容的反腐敗法。1960年制定的新加坡《防止腐敗法》就是綜合型的。它確立了非常寬泛的貪污定義,包括任何以金錢和非金錢形式表現(xiàn)的利益和好處,以及被查人不能澄清的多余財富,對受賄罪收受的“報酬”也作了詳細的界定,包括金錢和非金錢物質(zhì)的;對刑法作了補充,規(guī)定了代理人、投標(biāo)人、公共機構(gòu)成員的受賄罪及對他們的行賄罪,對教唆犯罪、預(yù)備犯罪和共同犯罪作了新規(guī)定。它對新加坡重要的專門反貪污機構(gòu)——貪污調(diào)查局的權(quán)力作了全面規(guī)定,賦予它廣泛的偵查權(quán),并規(guī)定了具體、詳細的偵察措施;對一些適用于反腐敗的特別訴訟程序和證據(jù)制度也作了規(guī)定,包括賄賂推定、財產(chǎn)來源不明證據(jù)、習(xí)慣證據(jù)、共犯證據(jù)、證人免責(zé)、賄賂人的證據(jù)效力等內(nèi)容。從功能上看,專門反腐敗法有懲罰性、預(yù)防性的,也有兩者兼?zhèn)涞?。懲罰性反腐敗法通過對腐敗行為的嚴(yán)懲,給腐敗分子以切膚之痛,警示他們以后不要再發(fā)生腐敗行為。預(yù)防性反腐敗法通過確立一系列預(yù)防腐敗的法律制度防范公職人員發(fā)生腐敗行為。新加坡的《防止腐敗法》是懲罰性的,它對貪污賄賂犯罪規(guī)定了較刑法更加嚴(yán)厲的懲罰。如:在定罪的構(gòu)成要件上,規(guī)定無須證實其實際上是否對對方謀利提供幫助、貪污和賄賂的贓款去向或用途并不影響犯罪的構(gòu)成;對定罪的數(shù)額沒有規(guī)定起點;在對犯罪的處罰上也比刑法更加嚴(yán)厲。2001年韓國制定的《腐敗防止法》是預(yù)防性反腐敗法,它的最終目的就是為了預(yù)防腐敗的發(fā)生。這部法律規(guī)定了對腐敗行為的舉報、設(shè)立國民監(jiān)察請愿制度、擴大財產(chǎn)登記及公開對象的范圍、加強審查事項、設(shè)置沒收不當(dāng)財產(chǎn)的機構(gòu)、實施持續(xù)高強度的監(jiān)察活動、發(fā)動市民進行行政評價和召開聽證會等內(nèi)容,以遏制公職人員腐敗行為的發(fā)生。從效力上看,專門反腐敗法在對事、對人、時間和空間的效力范圍和力量上都有擴大和增強的趨勢。在對事的效力上,專門反腐敗法的針對性更強、更具體,有的國家甚至針對某一特定方面或特定領(lǐng)域中的嚴(yán)重腐敗行為制定一個專門反腐敗法。如英國發(fā)現(xiàn)在計算機普及后,有人在上班時間用計算機做與工作無關(guān)的事情,于是制定了《計算機使用權(quán)限法》,保證計算機這類公共財物得到充分合理的使用。在對人的效力上,有的國家的專門反腐敗法不僅適用于本國人,而且適用于外國人。如美國的《涉外反行賄法案》。在時間效力上,有的國家的專門反腐敗法為加強對腐敗行為的追究,規(guī)定了溯及既往的效力。如新加坡的《沒收貪污所得利益法》第3條規(guī)定:“本法適用于本法公布實施之前的任何實施終了的貪污罪?！薄段娜R1982年防止賄賂法》第40條也有相應(yīng)規(guī)定。在空間效力上,有些國家的反腐敗法不僅有域內(nèi)效力,而且有域外效力。新加坡《防止賄賂法》規(guī)定、《馬來西亞1961年防止腐敗法》、《文萊1982年防止賄賂法》、《南非共和國1992年賄賂法》都有規(guī)定。(P468-473)此外,一些國家對專門反腐敗法還規(guī)定了特別法律效力,即不管其他法律如何規(guī)定,凡是與專門反腐敗法的規(guī)定相矛盾的,適用專門反腐敗法。如《尼日利亞聯(lián)邦共和國1975年腐敗行為法令》規(guī)定:“盡管其他法律有相反規(guī)定,如果確信有合理根據(jù)懷疑某人實施了本法中的犯罪,局長和有局長一般授權(quán)或特定事項授權(quán)的調(diào)查局官員可以以局長認(rèn)為合適的方法對各事項進行調(diào)查?！?P60-64)目前我國還沒有專門反腐敗法,反腐敗的制度、措施,除了通過刑法和行政法加以規(guī)定外,主要是以黨的規(guī)章制度或政府的行政命令來規(guī)定。這在效力層次、適用范圍和約束力上都大大低于法律,使這些制度措施的功能發(fā)揮受到了很大的限制,不能充分起到它們應(yīng)有的作用。因此,我國也應(yīng)借鑒其他國家的經(jīng)驗,制定一部綜合型的專門反腐敗法,規(guī)定具體、明確、操作性強的懲治、預(yù)防腐敗的措施和程序,將分散在黨的規(guī)章制度和政府行政命令中的反腐敗制度和規(guī)范進行梳理、整合,吸收到專門反腐敗法中,使我國反腐敗的制度措施更加有力。三、法律制度的缺失標(biāo)本兼治,綜合治理是反腐敗的普遍規(guī)律。從當(dāng)今各國的反腐敗策略看,都體現(xiàn)了這一規(guī)律,而且更趨向于以預(yù)防性措施為主。因為預(yù)防是治本的措施,是根基,更加重要。各國在反腐敗實踐中,創(chuàng)造性地確立了許多預(yù)防腐敗發(fā)生的法律制度,這集中體現(xiàn)在:對公職人員的擇優(yōu)錄用制度、績效晉升制度、財產(chǎn)申報制度、嚴(yán)禁收禮制度、金融實名制度、高薪養(yǎng)廉制度、透明工作制度、反洗錢制度,等等。這些法律制度不給公職人員留下任何發(fā)生腐敗行為的可乘之機,從源頭上防止腐敗行為的發(fā)生。盡管有的法律制度在我國已經(jīng)存在,如我國對公務(wù)員的錄用也必須經(jīng)統(tǒng)一的公務(wù)員考試,也要求黨政干部作財產(chǎn)申報,也實行金融實名制,也要求政務(wù)公開,但我國的這些制度無論在內(nèi)容上、形式上,還是在保證落實的途徑上,都遠不如其他國家詳盡、具體、明確、可操作性強,甚至有的是流于形式,沒能發(fā)揮出它們應(yīng)有的效能。所以,我們應(yīng)借鑒其他國家的經(jīng)驗,進一步建立、健全、完善、細化這些預(yù)防腐敗的法律制度,增強它們的可操作性,讓它們更好地為我國反腐敗斗爭服務(wù)。四、道德和法制觀方面對公職人員進行道德教育,將對公職人員的道德要求法制化,是許多國家預(yù)防腐敗的重要措施,也是多數(shù)國家專門反腐敗法的重要內(nèi)容。如新加坡政府一貫推崇誠實、正直的道德觀念,要求公務(wù)員要廉潔、誠實、秉公守法。新加坡注重道德教育從孩子抓起,孩子們從小就會受到通過勤奮努力所得光榮,不勞而獲或通過非法、卑劣手段所得可恥的榮辱觀教育,使他們自幼就懂得明禮守法光榮,貪贓枉法可恥的道理。新加坡公務(wù)員一任職,就必須寫宣誓書,宣誓遵守公務(wù)員守則和條例,遵守職業(yè)道德和法律法規(guī),進行道德自律。這樣,使公務(wù)員從一開始就構(gòu)筑起清政廉潔的道德底線,對督促他們在從政過程中不出現(xiàn)貪污受賄等腐敗行為具有極其重要的作用。新加坡還制定了《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》、《公務(wù)員懲戒規(guī)則》;韓國也制定了《公職人員倫理法》;美國制定了《政府道德法》和《道德改革法》。各國制定的公職人員行為準(zhǔn)則都非?？b密、嚴(yán)格,有的甚至細化到穿衣打扮、言談舉止。道德與法的一個顯著區(qū)別就是法是他律,道德是自律。通過對人們進行道德教育,增強公職人員廉潔自律的自覺性和自控力,達到使國家公職人員不愿貪、不想貪的目的。通過對公職人員制定道德法的內(nèi)容,為公職人員提供嚴(yán)格的行為規(guī)范,達到使公職人員不能貪、不敢貪的目的。我國也很重視對國家公職人員的道德教育,對公職人員也規(guī)定了必須遵守的行為規(guī)范,但我國除在《國家公務(wù)員法》、《法官法》、《檢察官法》等法律中有些相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定外,大多數(shù)是以黨的紀(jì)律檢查委員會下發(fā)的關(guān)于黨政干部廉潔自律的一些規(guī)定表現(xiàn)的。這在效力范圍和效力層次上,在強制性程度上,在內(nèi)容的詳盡性和可操作性上也都與其他國家道德法的力量有一定的差距。今后,我們應(yīng)加強這方面的立法活動,有力地約束好公職人員的行為,以預(yù)防腐敗的發(fā)生。五、不得從事與本職務(wù)有關(guān)的工作盡管各國現(xiàn)在更注重對腐敗行為的預(yù)防,但對已發(fā)生的腐敗行為也決不手軟,堅決給予重懲,讓腐敗分子得到刻骨銘心的教訓(xùn),警示他們以后不能再犯。值得指出的,是當(dāng)今一些國家對腐敗行為的重懲不僅表現(xiàn)在量刑上的從重從嚴(yán),而且還表現(xiàn)在對腐敗違法犯罪多適用罰金罰和資格罰。許多國家對腐敗違法犯罪規(guī)定要追回不法財產(chǎn)和處以倍計的罰金,規(guī)定在一定時間段內(nèi)不得再擔(dān)任本職務(wù)或從事與本職務(wù)有關(guān)的工作。如新加坡的《防止貪污法》對貪污賄賂者除給予刑事處罰外,還要對其進行經(jīng)濟制裁;經(jīng)濟制裁除判處罰金外,還對貪污賄賂的金錢以罰款的形式全部追回。韓國《腐敗防止法》規(guī)定,如果公職人員在職期間因腐敗行為被免職,3年內(nèi)不得從事原所屬部門的工作,從退職之日起5年內(nèi)不得在有關(guān)的贏利和私人企業(yè)中就業(yè)。這對腐敗分子不只是一時、一事的威懾,而可能是一生、一世的影響,對打擊和預(yù)防腐敗都能產(chǎn)生有力的效果。我國法律對腐敗行為適用罰金罰和資格罰的范圍相對來說比較狹窄,只是刑法規(guī)定對貪污、受賄犯罪該判處死刑、無期徒刑的,才附加剝奪政治權(quán)利,而且我國對限制擔(dān)任原有職務(wù)或從事原來職業(yè)的規(guī)定較其他國示范區(qū)也較狹窄,內(nèi)容也不夠具體、明確。腐敗行為是行為人利用自己職務(wù)或職業(yè)的便利條件實施的,如果對行為人不適用資格罰,那么,當(dāng)他們再次擁有了這樣的資格時,其主觀惡意又能與其權(quán)勢或業(yè)務(wù)相結(jié)合,難以避免再次犯罪的