政府購買社會組織服務現(xiàn)狀研究（03.10）

-66-政府購買社會組織服務現(xiàn)狀研究——以青海省H縣為例摘要近年來，政府購買社會組織服務隨著我國政府職能的轉變逐漸發(fā)展開來并涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)等諸多領域。對于我國建設服務型政府、改善公共服務品質、加快社會管理體制創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實意義。盡管如此，我國政府在向社會組織購買公共服務中還是出現(xiàn)了各種各樣的問題，如購買的公共服務服務范圍有限，社會組織總量少，社會組織承接公共服務的能力有待提高、相關法律監(jiān)管體系有待完善等，這些問題的存在成為本文研究的動因和意義。本文以我國青海省H縣政府購買社會組織服務實例為研究對象，對我國政府購買服務現(xiàn)狀進行分析。通過查找問題、分析原因，并借鑒國際上政府購買社會組織服務實踐經驗，明確政府購買社會組織服務行為中的邊界權責和發(fā)展方向。最后，提出了完善政府購買社會組織服務的對策和建議。本文主要研究了八部分主要內容：第一部分是緒論，主要闡述了本文的研究背景，研究意義，梳理了國內外學者的研究現(xiàn)狀，闡述了本文的研究方法與研究思路；第二部分是論述相關概念與理論基礎，闡述政府購買服務的概念及社會組織的概念，詳細闡述社會治理理論、新公共管理理論及新公共服務理論；第三部分是我國政府購買社會組織服務發(fā)展歷程，對我國政府購買社會組織服務發(fā)展的三個階段進行具體分析，并分析青海省政府購買社會組織服務情況；第四部分是分析青海省H縣政府購買社會組織服務現(xiàn)狀，對青海省H縣進行基本情況介紹，分析青海省H縣政府購買社會組織服務現(xiàn)狀；第五部分是分析青海省H縣政府購買社會組織服務存在的主要問題，從政府、社會組織、服務對象及第三方四個方面尋找原因；第六部分是找出青海省H縣政府購買社會組織存在主要問題的原因；第七部分是國際上政府購買社會組織服務實踐借鑒，分析美國、日本、瑞典政府購買社會組織服務的實際情況，以此為鑒；第八部分是政府購買社會組織服務工作的建議。關鍵詞：政府購買；公共服務；社會組織；青海省H縣AbstractInrecentyears,thepurchaseofsocialorganizationservicesbythegovernmenthasgraduallydevelopedwiththetransferofthefunctionsofthegovernmentinChina,andinvolvesmanyfieldssuchaspension,medicalcare,education,employmentandsoon.Itisofgreatpracticalsignificancetobuildaservice-orientedgovernment,improvethequalityofpublicservicesandacceleratetheinnovationofsocialmanagementsystem.However，therearestillvariousproblemsinthepurchaseofpublicservicesfromsocialorganizations,suchasthelimitedscopeofpublicservicespurchased,thesmallamountofsocialorganizations,thecapacityofsocialorganizationstoundertakepublicservicestobeimproved,andtherelevantlegalsupervisionsystemtobeimproved.Theexistenceoftheseproblemshasbecomethemotivationandsignificanceofthisstudy.ThispapertakestheexampleofHcountygovernmentpurchasingsocialorganizationserviceinQinghaiProvinceastheresearchobject,andanalyzesthecurrentsituationofgovernmentpurchasingserviceinChina.Byfindingouttheproblems,analyzingthereasons,andlearningfromthepracticalexperienceoftheinternationalgovernmentpurchasingsocialorganizationservices,wecanmakecleartheboundaryrightsandresponsibilitiesandthedevelopmentdirectionofthegovernmentpurchasingsocialorganizationservices.Finally,itputsforwardthecountermeasuresandsuggestionstoimprovethegovernment'spurchaseofsocialorganizationservices.Thispapermainlystudieseightparts:thefirstpartistheintroduction,whichmainlyexpoundstheresearchbackgroundandsignificanceofthispaper,combstheresearchstatusofdomesticandforeignscholars,expoundstheresearchmethodsandresearchideasofthispaper;thesecondpartistodiscusstherelatedconceptsandtheoreticalbasis,expoundstheconceptofgovernmentpurchasingserviceandtheconceptofsocialorganization,andexpoundsthesocialgovernanceindetailTheory,newpublicmanagementtheoryandnewpublicservicetheory;thethirdpartisthedevelopmentprocessofourgovernment'spurchaseofsocialorganizationservices,thethreestagesofthedevelopmentofourgovernment'spurchaseofsocialorganizationservices,andanalyzesthesituationofQinghaigovernment'spurchaseofsocialorganizationservices;thefourthpartistheanalysisofthecurrentsituationofQinghaiHcountygovernment'spurchaseofsocialorganizationservices,andanalyzesthesituationofQinghaiHcountygovernment'spurchaseofsocialorganizationservicesIntroducethebasicsituationandanalyzethecurrentsituationofpurchasingsocialorganizationservicesbyHcountygovernmentinQinghaiProvince;analyzethemainproblemsofpurchasingsocialorganizationservicesbyHcountygovernmentinQinghaiProvincefromfouraspects:government,socialorganization,serviceobjectandthethirdparty;findoutthemainreasonsofpurchasingsocialorganizationservicesbyHcountygovernmentinQinghaiProvince;PartVIIItisdividedintotheinternationalpracticeofgovernmentpurchasingsocialorganizationservices,andanalyzestheactualsituationofthegovernmentpurchasingsocialorganizationservicesintheUnitedStates,JapanandSweden,asareference;theeighthpartisthesuggestionsofthegovernmentpurchasingsocialorganizationservices.Keywords:governmentpurchase;publicservice;socialorganization;Hcounty,QinghaiProvince目錄TOC\o"1-3"\h\u18913緒論 -8-21963第一節(jié)選題的背景和意義 -8-13101一、選題背景 -8-669二、研究意義 -9-23738第二節(jié)國內外研究綜述 -10-14216一、國外研究現(xiàn)狀 -10-25690二、國內研究現(xiàn)狀 -12-31775三、研究述評 -14-6228第三節(jié)研究方法與研究思路 -14-7836一、研究方法 -14-10939二、研究思路 -15-23143第四節(jié)論文的創(chuàng)新點和不足之處 -15-31865一、創(chuàng)新點 -15-15224二、不足之處 -15-9608第一章相關概念和理論基礎 -16-28191第一節(jié)相關概念 -16-19514一、政府購買服務的概念與特征 -16-26039二、社會組織的概念與特征 -17-11137第二節(jié)政府購買公共服務的理論基礎 -18-23122一、社會治理理論 -18-26758二、新公共管理理論 -18-23647三、新公共服務理論 -20-6694第二章我國政府購買社會組織服務發(fā)展歷程 -22-30417第一節(jié)我國政府購買社會組織服務發(fā)展歷程 -22-14588一、初步探索期（1995-2002） -22-23395二、快速發(fā)展期(2003-2013) -22-9513三、全面推進期(2013年之后) -24-12758第二節(jié)政府購買社會組織服務在青海的發(fā)展歷程 -26-5886第三章青海省H縣政府購買社會組織服務的現(xiàn)狀 -28-10860第一節(jié)青海省H縣基本情況 -28-14884第二節(jié)青海省H縣政府購買社會組織服務的現(xiàn)狀 -28-13544一、政策指導 -28-28423二、資金來源 -29-2264三、購買領域 -30-19592四、購買方式 -30-20734五、購買程序 -31-3134六、市場培育 -32-6915七、監(jiān)督與評估 -32-7637八、購買規(guī)模 -33-30183第四章 -34-16971一、政府職能轉換不夠及時 -34-15558二、政府購買服務的方式較為單一 -35-22033三、政府績效考評不夠全面 -35-14569四、法規(guī)機制建設不夠完善 -36-26985第二節(jié)承接方——社會組織存在的問題 -36-23870一、對自身的發(fā)展理念界定不清 -36-115二、同政府的平等協(xié)作合同契約關系把握不準 -37-11945三、對公眾的實際需求與政府要求更新不及時 -37-24764第三節(jié)需求方——服務對象存在的問題 -38-18383一、情感認同較缺乏 -38-16479二、供給需求不匹配 -39-7242三、公眾信任度較低 -39-2790第四節(jié)評估方——第三方存在的問題 -39-32360一、績效評估無法做到獨立 -39-21143二、對服務類的監(jiān)督評估難以量化 -39-17369三、評估結果未能有效利用 -40-30933第五章 -41-2312第一節(jié)購買方政府存在問題的原因分析 -41-11951一、自身角色定位不明確 -41-20457二、統(tǒng)籌管理機制不夠健全 -41-14046三、政府財政投入力度小，財政預算少 -42-24193第二節(jié)承接方社會組織存在問題的原因分析 -42-23745三、購買的競爭性不強 -42-8826三、對社會組織的機制保障不強 -43-28688四、對財務的規(guī)范管理執(zhí)行不力 -43-19068一、因我國社會組織起步較晚，質量數(shù)量有限 -43-21347第三節(jié)需求方民眾存在問題的原因分析 -44-2848一、民眾對社會組織提供的服務缺乏理解信任 -44-23490二、民眾對政績導向的反感使其缺乏情感認同 -44-29885三、公民的多元化服務需求難以得到滿足 -45-29142第四節(jié)評估方存在的問題原因分析 -45-10337一、過度承接項目，專業(yè)性打折 -45-10607二、受托于政府，經費來源于政府 -46-28072三、從業(yè)人員及隊伍不穩(wěn)定 -46-27264第六章國際上政府購買社會組織服務實踐借鑒 -47-30814第一節(jié)美國向社會組織購買服務借鑒 -47-24260一、購買服務范圍非常廣泛 -47-25604二、法律法規(guī)體系十分完善 -48-12700第二節(jié)日本向社會組織購買服務借鑒 -49-23734一、對服務的評價劃分詳細 -49-23542二、對社會領域服務需求加大 -50-26624（一）緊急救援 -50-17457（二）環(huán)境保護 -50-5543（三）社會福利 -50-31321（四）社區(qū)營造 -50-24435第三節(jié)瑞典向社會組織購買服務借鑒 -51-23360一、分門別類引入多元監(jiān)督機制 -51-30838二、注重培育社會組織競爭格局 -51-31023第七章政府購買社會組織服務工作的對策建議 -53-3944第一節(jié)對政府在購買服務中的建議 -53-24386一、加強部門間的合作協(xié)調 -53-25873二、注重供給與需求的對接 -53-11453三、加大政策扶持傾斜力度 -53-24282四、建立健全法律法規(guī)建設 -54-12242五、科學引導公眾參與機制 -54-16116第二節(jié)對社會組織在承接服務中的建議 -55-9125一、轉變觀念，提高競爭意識 -55-14012二、加強培訓，明確管理要求 -55-5030三、規(guī)范財務，科學內部建設 -55-27977第三節(jié)對公眾在使用服務中的建議 -56-13935一、加強自身的參與意識 -56-9021二、明確自身的權利意識 -56-25795三、強化自身的反饋意識 -56-9811第四節(jié)對監(jiān)督方在評估服務中的建議 -56-13673一、推進專業(yè)第三方機構的公信力建設 -56-6729二、加強第三方機構的獨立性與專業(yè)性 -57-19697三、加強人才培養(yǎng)，提升人才素質 -58-2572四、建立評估獎懲機制 -58-10417結論與展望 -59-2899參考文獻 -60-9837附錄一 -63-20493附錄二 -64-22160附錄三 -66-緒論第一節(jié)選題的背景和意義一、選題背景政府購買服務，是通過發(fā)揮市場機制的作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量去承擔，政府根據服務的數(shù)量和質量向其支付費用。20世紀70年代，歐美各國為了應對福利財政危機、管理危機、信任赤字、金融危機和新一輪的全球化挑戰(zhàn)，掀起了政府公共管理改革新浪潮，政府購買公共服務就此興起。20世紀90年代后期，全球發(fā)達國家的政府購買公共服務達到高潮，并逐步取代傳統(tǒng)福利模式下公共服務的供給方式。改革開放以來，隨著我國國民經濟的持續(xù)快速發(fā)展，我國實現(xiàn)了從生存性社會到發(fā)展性社會的跨越發(fā)展，社會結構、社會形式、社會利益格局發(fā)生著深刻變化，教育、衛(wèi)生、社會保障等社會民生問題日益凸顯，群眾的公共服務需求及個性化需求日益增加，單純依靠政府供給的模式已難以適應新形勢的發(fā)展。在此背景下，政府購買服務成為近年來各級政府大力推進的一項重要變革。作為創(chuàng)新公共服務提供方式、加快服務業(yè)發(fā)展、有效引導需求的重要途徑，政府購買服務在推動政府職能轉變、整合利用社會資源、提高公共服務水平和效率方面都發(fā)揮了重要作用。1996年，以上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局將新建小區(qū)羅山街道的一所空置配套設施委托給專業(yè)社會服務機構開展運營和管理為開端，各地各部門紛紛開始有益嘗試。特別是在黨的十八屆三中全會之后，政府購買公共服務正式列入中央議程，國務院辦公廳正式印發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，明確要求到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買制度。一系列頂層設計的政策紛紛出臺，為新形勢下政府購買公共服務提供了政策支持。自此，我國政府向社會組織購買公共服務，各地實踐如雨后春筍般競相發(fā)展。2014年，青海省啟動了政府向社會力量購買公共服務工作，制定出臺了政府向社會力量購買公共服務實施辦法和指導目錄。五年來，按照突出公共性和公益性的原則，從最基本、最緊迫、最急需的社會服務需求出發(fā)，重點選取民生關注度高、適合由社會力量承擔的養(yǎng)老、教育、城鄉(xiāng)勞動力技能培訓、殘疾人服務、食品藥品安全協(xié)管等公共服務項目，先行先試，探索出多元化、多樣化的政府購買服務模式和路徑。青海省的政府購買社會組織服務以及社會組織的發(fā)展尚均處在初級探索發(fā)展階段，但政府管理效率提高、現(xiàn)代服務業(yè)的活力和創(chuàng)造力激活等方面的優(yōu)勢逐漸明顯。隨著改革的深入，青海省政府購買社會組織服務也出現(xiàn)了一些新的情況和問題。如何正確規(guī)范購買行為過程中政府的角色定位、大力促進社會組織發(fā)展、更高質量滿足公眾社會的需求、提升第三評估方的監(jiān)督管理能力，如何通過協(xié)調和發(fā)展各方關系更好地推進購買服務的科學有效發(fā)展等問題日益凸顯。研究、分析和解決這些存在的問題，是推進政府購買社會組織服務工作健康、有效、可持續(xù)發(fā)展的必備前提。近年來，伴隨我國政府職能的轉變，政府購買社會服務正漸漸普及，當下已經發(fā)展至養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等諸多方面。這一創(chuàng)新性的公共服務模式提高了公共服務的質量，實現(xiàn)了社會資源的優(yōu)化配置，也極大地迎合了民眾對公共服務各種各樣的需要。政府對社會服務進行購買，和民眾的生活有著緊密的關聯(lián)。政府購買服務的水平和效果，是人民群眾始終關注的焦點所在。目前，青海省購買公共服務處于起步階段，規(guī)模普遍較小，而且集中在養(yǎng)老、教育、扶貧、社區(qū)服務、基本公共衛(wèi)生服務等領域。正是在此背景下，本文以青海省H縣開展政府購買社會組織服務情況為案例，從政府、社會組織、公眾以及監(jiān)管評估方四個層面剖析存在的問題和原因，并提出不同層面的對策建議，以期對西部欠發(fā)達地區(qū)政府購買社會組織服務工作提供參考，對青海政府購買社會組織服務工作的政策制定和項目選擇提供一定的研究基礎。政府向社會組織購買公共服務，作為一種政府向社會公眾提供公共服務的新途徑，將市場機制引入公共服務領域，創(chuàng)新了公共服務的供給模式，對政府夠買社會組織公共服務這一新模式的研究有著重大的意義。探索政府與社會組織在公共服務領域的合作，進一步轉變政府職能，充分發(fā)揮社會各方面參與社會治理的積極作用，幫助社會力量主動承接政府轉移出來的職能，是現(xiàn)代國家行政管理理念和社會治理機制的創(chuàng)新。因而從在政治和政府管理層面的意義上來說，研究政府向社會組織購買公共服務的相關問題，是一種必須和必然。同時研究政府夠買社會組織公共服務相關問題，使社會領域向社會開放，形成國家與社會的良性互動，實現(xiàn)政府與社會的深度合作，讓社會力量參與生產和提供公共服務，這也是構建和諧狂會和公民狂會的現(xiàn)實需要，有利于促進公民社會發(fā)展，構建和諧社會。二、研究意義（1）理論意義針對政府購買社會組織服務的理論，國內外學者做出了大量的研究。但是大多數(shù)研究的范圍比較寬泛，且多適用于經濟發(fā)達地區(qū)。而青海省屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，在我國具有一定的代表性，而不同國家不同地區(qū)的社會環(huán)境又有所差別，因此本文對青海省政府購買社會組織服務主體現(xiàn)狀的研究，在找到適用于青海本省的模式的同時，也填補了我國的欠發(fā)達地區(qū)在政府購買服務領域里新理論、新模式的空白。根據十八大明確提出的指示，政企、政事、政社分開，也對政府積極推進購買公共服務有著政策指導意義。（2）實踐意義政府購買公共服務在國內外許多國家和地區(qū)都取得了令人矚目的成就，對促進社會和諧發(fā)展做出了巨大貢獻。大量實踐表明，目前我國雖然各地區(qū)經濟發(fā)展水平不一致，但政府購買公共服務對經濟發(fā)展、社會進步等都有著深遠的影響，同時也對促進了生態(tài)型政府、服務型政府的建設。青海省創(chuàng)新模式的誕生，對我國其他地區(qū)政府購買服務活動的進行，都有著借鑒意義。對創(chuàng)新政府購買公共服務模式起到了領頭羊的作用，同時在社會組織的協(xié)助下，可協(xié)助政府提商公共服務的質量和效率，為改善民生凝聚了強大的社會力量，促進社會和諧持續(xù)發(fā)展。第二節(jié)國內外研究綜述一、國外研究現(xiàn)狀1、政府購買公共服務內涵研究國外學者認為政府購買公共服務就是公共服務合同外包。英國學者威爾斯（2006）認為，公共服務合同外包是指通過市場的推動，在服務提供者之間引入競爭機制，由公關部門在市場化競爭的前提下向提供者購買公共服務和產品。沃爾什（2003）和經濟合作與發(fā)展組織明確指出，公共服務外包是從外部購買產品和服務，而不是在政府機構內部提供這種產品和服務，外包代表了在公共服務的管理和供應過程中，特別是直接民營化不可能的時候，模仿市場的努力。薩瓦斯（2002）認為，合同外包是指外包對象為私營部門和非營利部門的合同外包，政府并不一定是直接生產者，而是可以作為安排者來選擇更合適的承接主體生產公共服務。還有學者指出，公共服務外包是指引入私人承包商來提供公共服務，政府仍保留其資金提供者的身份，但不再是服務的生產者和直接提供者。[[][]薩瓦斯著，周志忍譯.民營化與公私部門的伙伴關系ML北京：中國人民大學出版社，2002:11.2、政府購買公共服務理論依據弗雷德?E.弗爾德瓦里（2007）論述了市場可以提供公共物品理論；市場可以解決公共物品提供與外部性問題，契約型制度可以解決公共物品供給和收費問題。[[]弗雷德?E.弗爾德瓦里.公共物品與私人社區(qū)一一社會服務的市場供給[M].經濟管理出版社，2007:5-10.]薩瓦斯（2003）指出，服務的生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務，服務的安排者也就是服務的提供者指派生產者給消費者，或選擇服務的生產者。[[]薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，譯北京:中國人民大學出版社，2003:77.]文森特?奧斯特羅姆等（2004）學者指出，政府并不是公共服務唯一合法主體，公共服務既可以由政府來提供也可以由私人部門來提供。[[][]弗雷德?E.弗爾德瓦里.公共物品與私人社區(qū)一一社會服務的市場供給[M].經濟管理出版社，2007:5-10.[]薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，譯北京:中國人民大學出版社，2003:77.[]文森特?奧斯特羅姆等.美國地方政府[M].北京大學出版社，2004:100-106.[]戴維奧斯本?特德蓋布勒著.改革政府:企業(yè)精神如何改革公營部門[M].上海譯文出版社，1996:23.3、政府購買公共服務模式研究第一，英美模式。萊斯特?薩拉蒙（2008）認為，美國公共服務體系中聯(lián)邦政府扮演資金提供者和監(jiān)管者角色，而具體服務由第三方機構提供。[[][美]萊斯特?薩拉蒙著，田凱譯.公共服務中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京:商務印書館，2008:1-5.]薩瓦斯（2002）認為，民營化是“第三方治理”的重要途徑，包括委托授權、政府撤資、政府淡出，而“合同外包”“政府購買”[][美]萊斯特?薩拉蒙著，田凱譯.公共服務中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關系[M].北京:商務印書館，2008:1-5.[]薩瓦斯著，周志忍譯.民營化與公私部門的伙伴關系ML北京：中國人民大學出版社，2002:11.4、政府購買公共服務風險研究霍吉認為政府購買并沒有有效控制政府規(guī)模擴張，也沒有抑制財政赤字上漲，服務購買存在著風險。托馬斯?希爾克認為，政府部門往往通過運用指導和監(jiān)督的手段，控制和管理社會組織，進而使他們喪失獨立性和自主性。凱特爾（2009）發(fā)現(xiàn)，在政府購買公共服務中存在突出的“供給方缺陷”和“需求方缺乏”。[[]唐納德?凱特爾著.權力共享:公共治理與私人市場[M].孫迎春譯.北京:北京大學出版社，2009:132.][]唐納德?凱特爾著.權力共享:公共治理與私人市場[M].孫迎春譯.北京:北京大學出版社，2009:132.二、國內研究現(xiàn)狀1.概念方法方面。王浦劬、萊斯特?薩拉蒙（2010)認為，政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或中標者所提供公共服務的數(shù)量和質量，來支付服務費用。[[]王浦劬，萊斯特?M?薩拉蒙等.政府向社會組織購買公共服務研宄一一中國與全球經驗分析[M].北京大學出版社，2010:2-3.]徐家良、趙挺(2013)認為，政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將自身承擔的公共服務轉交給社會組織履行，以提高公共服務供給質量和資金使用效率，滿足公眾個性化需求。國內學者普遍認為，政府購買公共服務的實質就是政府出資，鼓勵和引導企業(yè)和社會組織參與公共服務供給。而部分學者將政府購買公共服務作為公共服務社會化的實現(xiàn)形式。[[]徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新:上海的實踐[J].中國行政管理，2013(8).]趙立波（2009)認為，政府購買服務是指政府將原來由自己直接舉辦的，通過“購買”服務等方式交由社會組織來承接，是一種“政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型的公共服務提供方式。兩個維度出發(fā)，總結出獨立關系競爭性購買、獨立關系非競爭性購買、依賴關系非競爭性購買、依賴關系競爭性購買等四種模式。[[[]王浦劬，萊斯特?M?薩拉蒙等.政府向社會組織購買公共服務研宄一一中國與全球經驗分析[M].北京大學出版社，2010:2-3.[]徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新:上海的實踐[J].中國行政管理，2013(8).[]趙立波.完善政府購買服務機制，推進民間組織發(fā)展CT].行政論壇，2009(02).2.管理過程方面。國內學者普遍從四個環(huán)節(jié)進行研究:可行性研究、合同訂立、合同執(zhí)行、合同評估和反饋。許蕓（2009）將項目管理的過程分為四步：明確需求、制定規(guī)劃；公開招標、簽訂合同；項目實施、監(jiān)督管理評估服務、后續(xù)跟進。羅峰（2011）運用項目生命周期理論，基于項目實施各階段的流程管理，研究了上海市Z機構“心橋工程”項目啟動、規(guī)劃、實施、收尾四個階段的管理策略，總結出了種項目化的管理模式。楊林（2012）與羅峰的觀點一致，指出社會工作存在管理策略的體系不夠健全、服務組織構架不夠完善、職業(yè)化發(fā)展受到部分因素制約等問題，提出在社會工作項目化過程中，應構建社會工作服務項目化管理模式并進行可行性研究。陳美冰（2011）介紹了國際小母牛災后重建項目的管理流程與運作機制，總結了其項目管理的經驗、方式和理念。王勁穎（2012）在《公益招投標和公益創(chuàng)投實踐的差異性分析》中梳理了公益招投標和公益創(chuàng)投的流程，公益招投標包括立項、招標、投標評審、審批、簽訂合同、項目實施7個環(huán)節(jié):公益創(chuàng)投包括項目征集、項目評審、報請審批、簽訂合同、項目實施5個環(huán)節(jié)。3.管理的階段方面，大部分學者是從社會組織的角度，對社會服務項目的項目管理進行研究。劉慶元（2009）提出社會工作機構進行項目管理要注重項目策劃，透明經費使用，充分調動各方的主動性和積極性；對項目進行分類管理，加強與政府、基金會等的合作力度，探索全社會共同參與格局目標，形成項目化運作支持系統(tǒng)。王令玉（2010）則通過分析上海市Z協(xié)會進行項目管理工作的過程，總結了該協(xié)會項目管理的各項因素，以及該協(xié)會通過項目管理工作取得的發(fā)展。崔向華（2013）等指出，非營利組織的項目管理包括項目申請、項目運作、項目實施和項目評估4個方面的內容，每個環(huán)節(jié)都對非營利組織項目管理的成效有著重要的影響”。此外，耿立新（2004）通過國際非營利組織的項目合作管理，總結出了在項目管理中應該注意的問題，如以人為本、堅持可持續(xù)發(fā)展、樹立項目周期管理的理念、推動制度化建設等。4、國內關于縣域政府購買公共服務研究現(xiàn)狀。針對縣域政府購買公共服務實踐的研究較少，一般以個案為主，主要體現(xiàn)在部分科研論文中，而缺少相應的著作。其觀點如下：榮華（2009)基于北京市石景山區(qū)開展的抽樣調查數(shù)據，“從價值取向、結構體制、運行機制和績效衡量等方面提出了地方政府創(chuàng)新公共服務供給模式的具體構想”。崔光勝，余禮信（2014)認為，“培育農村社會組織，完善政府購買公共服務法規(guī)制度，規(guī)范購買流程與健全監(jiān)督評估，提高居民參與度，是基層政府購買社會組織服務創(chuàng)新的主要路徑”氣王曉征(2013)在對豫東地區(qū)進行實地調研的基礎上，立足基層政府購買社會組織公共服務的實踐狀況，分析其多重制約因素，并提出其改進路徑。張青（2014)選取基層政府和社區(qū)作為研究對象，從發(fā)生機制、運行機制和評價機制三個方面，針對基層政府為什么購買、存在哪些困境、如何監(jiān)督和評價服務購買的質量和效率等問題進行了探討。茍歡（2013)以多中心治理理論為視角，以南充市J區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務為個案，從購買者、承接者、使用者三個角度入手，為縣域政府購買居家養(yǎng)老服務及其供給機制的完善提供一個合理性路徑。果慶（2015)以X區(qū)為個案，結合工作實踐，對X區(qū)政府購買居家養(yǎng)老問題進行了詳細闡述。梁俊軒（2013)以廣州市南沙新區(qū)珠江街為例，深層次剖析基層政府購買社會工作服務存在的問題、產生原因，并提出完善對策，旨在為加強社會服務管理提供借鑒。董麗（2013)以成都市溫江區(qū)購買社會工作服務，錦江區(qū)購買社區(qū)服務為研究個案，分析了購買的具體過程。呂璐璐（2013)對比分析了昆明市盤龍區(qū)、南京市鼓樓區(qū)及蘇州市滄浪區(qū)的具體過程，指出實踐中的問題，并借鑒國內外其他實踐經驗提出改善路徑。齊海麗以上海市盧灣區(qū)街道購買崗位為案例，分析了管理體制、財政來源和制度支撐等問題，并提出改善建議。三、研究述評由于各國國情差異和社會發(fā)展水平不同，學者們從不同視角對政府購買進行了研究，因而形成了具有各國特色的公共服務購買模式。國外學者的研究是建立在市場發(fā)育程度較高、民主政治較為健全的基礎上，主要關注政府購買公共服內涵、理論依據、模式以及風險等方面的研究，其成果卓著，有利于為我國學者研究政府購買提供豐富的理論素材。由于我國正處于經濟轉型和社會轉型時期，市場化程度和社會發(fā)育水平都不太高，所以學者們在借鑒西方理論和實踐經驗的同時，從不同視角研究了政府購買的內涵、模式、困境與對策等方面，也取得了豐碩成果。從國內研究看出，一方面，專家學者主要是從宏觀層面進行理論研究，對于縣域政府購買的研究也只是局限于個案研究，缺乏深入分析和長期跟蹤考察，并沒有形成專門針對縣域政府購買的一套規(guī)范化、可操作化的普遍推廣模式。另一方面，主要是從政府和社會組織層面進行探討，但是關于如何采取有效措施激發(fā)社會組織活力，增強社會組織承接政府購買能力，進而形成政府與社會互動關系研究還有待加強。文章選取青海省H縣政府作為研究對象，試圖總結出其購買公共服務的特色，并圍繞如何建構系統(tǒng)、完善的縣域政府購買公共服務機制問題，展開了深入探討，完善我國基本公共服務體系，希望能夠豐富該領域內的相關研究。第三節(jié)研究方法與研究思路一、研究方法1.文獻研究法。通過青海師范大學圖書館和西寧市內書店查閱相關書籍、報刊；通過中國知網、百度等互聯(lián)網及各地地方政府官網等搜索引擎查詢期刊、論文、文件等資料，廣泛查找和檢索相關文獻，進行有重點的比較分析和深入研究。2.實證研究法。以隨機抽樣的形式向政府工作人員、社會組織、公眾等發(fā)放電子問卷進行調查，盡可能地收集政府購買公共服務的有關資料，對調查收集到的資料進行分析、綜合、歸納，盡可能地全面了解掌握政府購買公共服務開展情況，為研究提供堅實基礎。3.個別訪談法。通過電話或面談的形式，與不同部門和層級的領導干部、社會組織成員進行訪談，了解政府購買服務情況，聽取他們的意見建議，對研究進行補充完善。4.辯證分析法。結合公共管理學相關理論，對西方發(fā)達國家實踐案例進行比較研究，科學分析青海省H縣地方政府購買社會組織服務中存在的問題和成因，提出完善政府購買社會組織服務管理的對策建議。二、研究思路本文采用“提出問題”——“理論分析”——“實證分析”——“對比分析”——“歸納總結”——“結論及對策建議”的研究思路。本文結合實際案例，對政府向社會組織購買服務現(xiàn)狀進行了分別研究，通過明確在購買項目行為中的參與方（購買方、承接方、需求方、評估方）的角色和定位，明細購買服務工作過程中的權利與責任，進一步促進政府購買社會組織服務項目的規(guī)范化、科學化、公開化，進一步降低風險，并以此作為制定相關政策的部分參考依據。在政府向社會組織購買服務項目的管理過程中，涉及不同的參與方，文章明確基于對各個參與方問題與原因的分析，理清關系，提出對策建議。第四節(jié)論文的創(chuàng)新點和不足之處一、創(chuàng)新點本文從政府、社會組織及服務對象進行訪談，對政府及社會分別進行問卷調查，根據訪談及問卷調查結果，從政府、社會組織及服務對象三個方面來分析青海省H縣政府購買社會組織服務存在的問題及原因分析，并提出相應的對策建議。二、不足之處目前理論界對于政府購買服務主體各個分析角色的研究涉足不多，可供參考的資料和研究成果不多，可供借鑒的經驗有限。H縣地方政府購買服務的有些工作處于探索階段，各類信息和數(shù)據有限，有些矛盾和問題尚沒有完全暴露，提出的對策和建議可能還不夠完善。第一章相關概念和理論基礎第一節(jié)相關概念一、政府購買服務的概念與特征（一）政府購買服務的基本概念作為公共服務領域政社合作的主要形式，政府購買服務是一種政府提供公共服務的新形勢、新理念和新機制，被認為是政府實現(xiàn)公共服務均等化的有效方式之一。2013年，國務院頒布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對政府購買服務概念進行了政策性界定。文件指出，政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據服務數(shù)量和質量向其支付費用。之后，各省、直轄市地方政府相繼制定了適合本地政府服務的實施意見或管理辦法。2014年，財政部、民政部和工商總局聯(lián)合頒布《政府購買服務管理辦法（暫行）》，政府購買服務得到了進一步的明確，“政府購買服務是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用?！北疚闹袑φ徺I社會組織服務的定義為：政府為了維護和保障公眾尤其是社會困難群體和特殊群體的權益和需求，將自己的一部分公共服務的職能，通過“購買”，以委托或契約的方式轉移給具備資質的社會組織來承接服務，并按照一定的標準綜合運用驗收結果進行評估后支付服務費用的過程。（二）政府購買服務的特征從公共管理的視角分析，政府購買社會組織服務是政府實現(xiàn)職能轉變的一種手段，政府購買服務主要具有以下四個特點。1.購買方的同一性。政府作為購買社會組織服務的購買方，委托主體只能是單一的政府或者政府的相關職能部門。2.承接方的多元性。承接公共服務的主體可以是在管理部門登記備案或經國務院批準免于登記的社會組織，可以是私營形式的企業(yè)，可以是其他各類從事公共服務的社會服務機構。3.需求方的多樣性。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，黨的十九大報告作出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的重大政治論斷。作為需求服務的群體，民眾（如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者等）的對社會救助、社會福利、社區(qū)服務、基層治理等社會服務的完善，對改善民生密切相關的領域以及有利于政府職能轉變的生活需要同公共產品、公共服務供給不平衡、不充分之間的矛盾日趨突出，需求逐漸多樣化。4.評估方的專業(yè)性。為了保證政府購買社會組織服務的規(guī)范化，科學、客觀地認識購買服務進展，提高購買服務的效率和效果，要求引入評估的第三方具備較高的專業(yè)性，為政府決策提供科學支撐。二、社會組織的概念與特征（一）社會組織的概念社會組織是現(xiàn)代社會的重要組織形式。改革開放以來，我國社會組織得到快速發(fā)展。在政治、經濟、社會、文化、生態(tài)等領域發(fā)揮著越來越重要的作用。在國際上，社會組織又稱為NGO（非政府組織）、NPO（非營利組織）或者民間組織，指在政府、市場、社會之間發(fā)揮服務、溝通、協(xié)調等作用，承擔社會公共服務職能、參與社會治理、從事慈善活動等性質的組織。在我國，社會組織包括社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會三類。（二）社會組織的特點1.非政府性。是指社會組織都是有政府或政府部門以外的社會力量組成的，不受政府行政指令的干擾，不是政府的組成部分，不由政府官員的主導，具有民間性。2.非營利性。是指在社會組織不是以營利性、以為其擁有者積累利潤為目的的組織，而是以為社會提供服務、從事慈善活動、志愿活動為目的組織。社會組織可以營利，通過服務活動取得的收入，不能分配利潤，應當用于社會組織章程規(guī)定的業(yè)務領域，所得必須繼續(xù)用于組織的使命。3.組織性。我國對社會組織實行的是登記管理機關和業(yè)務主管單位雙重負責的管理體制。社會組織是有關個人或群體經過周密的籌劃，在民政部門依法注冊登記成立的組織。有完善的組織結構和框架，有完整的領導和執(zhí)行體系，有完整的組織制度和組織章程，有合理的近遠期發(fā)展目標。4.獨立性。即社會組織按照法律法規(guī)和自身章程的規(guī)定，自主開展活動，任何組織和個人不得非法干預。在發(fā)展過程中，完全作為一個獨立的部門進行運動，能控制自己的活動，有獨立的組織領導體質、決策機制和執(zhí)行程序，也有不受外部控制的內部管理程序，獨立的財務會計體質和預算制度。5.自愿性。是指社會組織在建立、管理組織、開展活動等事務中，都是自發(fā)自愿的，有顯著程度的非強迫性參與特點。第二節(jié)政府購買公共服務的理論基礎一、社會治理理論治理理論醞釀興起于20世紀90年代，是各國政府對經濟、政治以及意識形態(tài)變化所作出的理論和實踐上的回應，在公共管理改革潮流下應運而生。隨著志愿團體、慈善組織、社區(qū)組織、民間互助組織等社會自治組織力量的不斷壯大，它們對公共生活的影響日益重要，理論界開始重新反思政府與市場、政府與社會的關系問題。由于“政府失效”和“市場失靈”所導致的資源配置不合理，引發(fā)了部分西方政府的管理改革運動，對政府與市場、政府與社會、社會與市場三對基本關系的思考，以及如何通過相關制度和機制實現(xiàn)三者之間的協(xié)調合作等諸多問題上進行了研究和實踐，取得了顯著成效。治理理論提出，將企業(yè)治理、第三方治理等其他主體引入公共事務的管理中，使政府由“全能型政府”和“大政府”轉為“專門性政府”和“小政府”。表明社會組織必須要積極參與到公共服務體系中，與政府構建平等合作的關系，也表明政府可以將一部分權利轉移到社會組織中，通過資源交換，雙方以共同的追求目標為基準著力解決問題、提供公共服務。多元化的改革服務提供主體已成為完善公共服務提供機制的有效途徑，社會組織已成為公共服務供給方的最佳選擇。這一理論使得其他治理主體的出現(xiàn)成為大勢所趨。為社會組織參與公共事務奠定了理論基礎，贏得了理論指導，謀得了主動權。目前，已逐漸成為公共管理的一個重要價值理念，被認為是替代傳統(tǒng)政府行政管理理論的一種新理念。治理理論作為一種改革的思路具有重要的參考價值，尤其對公民社會和市場作用的充分肯定，開闊了公眾和政府管理者的思路，有利于正確認識并解決新時代中國必須面對的新問題，并構建合理的公共權力行使框架。二、新公共管理理論新公共管理理論，也稱作企業(yè)家政府理論、以市場為本的公共行政理論，是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導思想之一。它是在對傳統(tǒng)的公共行政學理論批判的基礎上逐步形成的，是政府管理研究領域發(fā)展的新階段。具體是指打破傳統(tǒng)的官僚制桎梏，以現(xiàn)代經濟學和私營企業(yè)管理理論作為理論基礎，運用于政府內部和外部治理，導入市場競爭機制，強調顧客導向，健全績效評估和監(jiān)督標準，提高服務質量，以追求“3E”(economy、efficiency、effectiveness)為終極目標。新公共管理理論在政社關系、競爭機制、公民滿意和運作機制等方面為政府購買公共服務模式提供了理論支撐。該理論提出：1.政府的管理職能應該是“掌舵”而不是“劃槳”。掌舵”就是政策制定，“劃槳”就是服務提供。在政府與社會關系的處理上，實現(xiàn)政社分離，政府擔任“掌舵”角色，而社會力量擔任“劃槳”角色。“任何想要把治理和實干”大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構去親自實干”的做法也意味著干蠢事。決策機構并不具備那樣的能力，從根本上說那也不是它的事”。實現(xiàn)高層管理和具體操作分開，組織才會更具發(fā)展動力。在提供公共服務的過程中，社會組織作為一個獨立的部門進行運作，切實履行“劃槳者”的角色。2.把競爭機制引入提供服務的活動。傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經濟領域應該由私營企業(yè)承擔，而公共服務領域則應該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調政府管理也應該廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭機制引入政府公共管理，從而提高服務供給的質量和效率。3.委托一代理關系是政社合作的行動指導。委托一代理關系、作為市場經濟模式下最重要的合約制度之一，也被廣泛借鑒于政府管理活動當中，成為新公共管理運動的重要內容。陳振明等人指出，“隨著在新公共管理運動中合約主義理論對傳統(tǒng)的政治控制理論的替代，一種更為高超的管理和控制模式逐漸形成，即以委托一代理關系為基本框架，以合約制為治理機制，以提高公共產品和服務供給效率為主要目標的合約制政府模式”。4.應以公民需求和滿意為導向構建績效評估體系。新公共管理認為政府應以顧客或市場為導向，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會之間的關系，對政府職能及其與社會的關系重新進行了定位。新公共管理理論認為，政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。“市場不僅在私營部門存在，也在公共部門內部存在。當市場在公共部門出現(xiàn)時，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓練系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)。但它們都是市場，就如同金融系統(tǒng)和保健系統(tǒng)一樣都是市場。如果我們把市場導向的思想應用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就?！币虼?，政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是負有責任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”。政府應該向顧客靠攏，靠近顧客，才能準確了解顧客需求，才能準確制訂發(fā)展計劃，有利于提高服務提供效率。在公共服務體系運行中始終堅持“顧客即上帝”的理念，以顧客需求作為引領發(fā)展的指南針。正如奧斯本教授所說的，顧客掌控了“駕駛員座位”，掌控了必要的資源，就會掌握主動權。5.通過市場力量而非行政指令控制進行變革。新公共管理強調應該注重市場調節(jié)而非行政指令控制，認為市場機制有很多優(yōu)勢，如競爭程度高、選擇自由、對外部環(huán)境反應迅速等。而行政機制則是一種指令和控制機制，它缺乏內部驅動力、依賴懲罰的威懾力量、妨礙個人或組織的創(chuàng)造性、組織視野狹隘等。政府在治理社會過程中應該逐漸收縮行政機制空間，不斷釋放市場化空間，運用一系列促進市場運行的措施來規(guī)范市場，調動各社會組織與個人的積極性。三、新公共服務理論新公共服務理論是以美國行政學者RobertB.Denhardt(羅伯特·B.登哈特)為代表的一批學者對新公共管理理論的批判和反思，尤其是對企業(yè)家政府理論缺陷的批判，從而建立的一種新的公共行政理論。新公共管理論解決的是效率的問題，而新公共服務理論解決的是公共利益的問題。新公共服務是充分重視民主、公民權以及為公共利益服務的一種理論結構和框架。政府購買服務正是吸收借鑒了新公共服務的一些重要理念：重視政府責任，尤其是監(jiān)督責任;以人為本，擴大公民參與，加強社區(qū)建設，推進民主行政;將公共利益作為價值目標，將服務作為核心職能;處理好公平和效率的關系。該理論主要包括如下內容。1.新公共服務理論強調政府的職能是服務，而非“掌舵”。馬克思說“賦稅是政府的奶娘”，政府是人民群眾通過繳納賦稅養(yǎng)活的用以為人民服務的組織，其職責理應是全心全意為人民服務。新公共服務理論的提出者登哈特認為，當前許多行政官員都更加關注“掌舵”，即“他們更加關注成為一個更傾向于日益私有化的新政府的企業(yè)家”，而政府的工作重點應該是服務。2.公眾利益是政府的目標而非副產品。公共利益不是公民個人利益的疊加或集合，而是管理者和公民共同的利益和共同的責任。政府的最高目標只應該是實現(xiàn)和維護公眾利益，這也是各級政府及機關工作、決策的根本出發(fā)點?！肮残姓賳T必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念。要創(chuàng)造共享利益和共同責任”，政府的作用是創(chuàng)造一種環(huán)境，在這種環(huán)境下，公民能夠通過無拘無東、真誠的對話，清楚表達共同的利益及價值觀念，形成對公共利益的集體意識。3.為公民服務，而不是為顧客服務。新公共服務理論認為，政府與公民的關系不同于企業(yè)與顧客的關系，政府服務的對象是全體公民。顧客的需求有先后之分、利益有長期和短期之分;而對于公民，政府必須關注其需要和利益，要以公平和公正為原則為他們提供服務，沒有先后之分。政府要關注的是全體公民的公共利益，而公共利益產生于關于共同價值觀念的對話中。因此，政府不是僅僅關注“顧客”需求，而是要著重于關注公民并且在公民之間建立信任和合作關系。4.重視人，而不只是重視生產率。企業(yè)家注重的是最大限度地提高生產率和增加企業(yè)利潤;而政府絕對不能采取這樣的行為和思維方式。政府的所有者是公民，因此，唯有以人為本，注重人的生存和發(fā)展才能切實提高生產力。一個成熟的政府在決策和行動中會始終堅持以人為本的原則，通過擔當公共資源的管理員、公共組織的監(jiān)督者、公民權利和民主對話的促進者、社區(qū)參與的催化劑以及基層領導等角色來為公民服務。第二章我國政府購買社會組織服務發(fā)展歷程第一節(jié)我國政府購買社會組織服務發(fā)展歷程一、初步探索期（1995-2002）我國政府購買服務的實踐最早可以追溯到20世紀90年代，當時上海與深圳率先在公共服務領域引入了政府購買服務方式。這一階段的政府購買社會組織服務實踐和相關政策制度，處于探索階段。1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局將當時的新建小區(qū)羅山街道公建配套設施改建成市民休閑中心——羅山市民會館，于1996年正式委托上海基督教青年會運營和管理，逐步形成由政府提供房屋，新區(qū)社會發(fā)展基金會供沒備，上?；脚p年會，女青年會獨立管理，具有社會公益性、服務性、非營利性的新型社區(qū)服務中心模式。羅山市民會館是中國政府在社區(qū)公共服務領域第一次嘗試將所有權與生產經營權分開的案例，各地政府紛紛仿效，并迅速推廣開來。1998年，深圳市通過了《深圳經濟特區(qū)采購條例》，以法律的形式規(guī)定了深圳市政府可以通過招標等方式向社會采購服務類項目，而此部法規(guī)也是采購服務領域的第一部地方法規(guī)。2000年，上海的盧灣等6個區(qū)的12個街道開始依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老試點。此外，上海市政府向民間組織購買的服務也集中于慈善救助、禁毒矯正工作、社區(qū)青少年和外來人員服務等領域，形成了“項目制”“招標制”等多種運作形式。2002年8月，上海作為試點城市之一，著手開展社區(qū)矯正的試點工作。在試點工作初期，上海市政府就提出了培育社團、充分發(fā)揮社工在社區(qū)矯正工作中的輔助作用的思路，并培育成立上海市新航社區(qū)服務總站，從事社區(qū)矯正的事務性、服務性工作。由此可見，在初步探索階段，只有上海、深圳等相對發(fā)達的沿海地區(qū)進行了政府購買服務的有益探索和實踐。各個實踐案例的創(chuàng)新性、個性化較強，是針對特殊領域的探索性做法，尚未形成政府購買服務的制度、機制。二、快速發(fā)展期(2003-2013)從第一個地方政府購買服務項目到如今，政府購買服務已經在各地鋪展開來，購買內容、買方式、購買流程以及管理方式、績效評估等制度設計都經歷了從無到有并逐漸完善的過程。這一階段的政府購買社會組織服務，進入了以培育社會組織發(fā)展促進服務方式多樣化的快速發(fā)展階段。2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》正式實施，政府采購步入全面規(guī)范化、法制化的發(fā)展時期，為我國政府購買公共服務的規(guī)范管理提供了最基本的制度規(guī)范，標志著我國政府購買服務進入了新的時期與階段。之后，政府購買服務這一制度安排開始在全國范圍內擴展開來北京、上海、深圳、廣州、天津等地都對政府購買服務的實踐進行了不同程度的探索，為政府購買服務的積極推進積累了豐富的實踐經驗。2003年，由上海市政法委牽頭，按照“政府主導推動、社團自主運作、社會多方參與”的思路，組建了陽光社區(qū)青少年事務中心、自強社會服務總社、新航社區(qū)服務總站三個民辦非企業(yè)單位，分別接受上海團市委、上海市禁毒委、上海市矯正辦委托，開展社會工作專業(yè)服務。2004年，廣州市舉辦招聘會，由政府財政補貼，創(chuàng)新性地推出了“政府購買服務”的做法;2007年，廣州市財政出資60萬元購買志愿服務項目;同年，海珠區(qū)政府出資200萬元向啟創(chuàng)社工服務中心購買了3條街道和兩所中學的青少年服務項目，隨后荔灣區(qū)政府也出資100萬元向社工機構購買服務，向該區(qū)8個試點街道的老年人、青少年、殘疾人、困難群體提供服務;2000年1月，廣州越秀區(qū)通過政府購買服務的方式，與社會服務組織——廣州市北斗星社會工作服務中心合作，在區(qū)福利院引入社會工作者，通過個案、小組、社區(qū)等方式為住院老年人提供各項服務。2007年，深圳按照“黨委統(tǒng)一領導、政府主導推動、民間組織運作公眾廣泛參與”的社會工作發(fā)展格局，由組織部門牽頭抓總，民政部門具體負責，在全國率先出臺了《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發(fā)展的意見》和7個配套文件，初步建立起有中國特色、深圳特點的模式?，F(xiàn)今，逐漸發(fā)展為“培育組織、財政主導、崗位制與項目制并行”的新興模式。2009年，北京市設立社會建設專項資金，重點支持完善社會服務、創(chuàng)新社會治理、動員社會參與、優(yōu)化社會環(huán)境、構建社會和諧等城鄉(xiāng)居民急需、黨委政府重視的社會建設相關項目，以支持和引導各級各類社會組織參與社會建設。專項資金每年投入2.5億元，其中1.5億元左右用于支持社會建設基礎項目，1億元左右用于向社會組織購買服務項目和管理崗位。北京市民政局自2010年來，通過中央財政資金、“服務民生行動利彩票公益金等資金來源，在政府購買社會組織服務方面進行了一些有益的嘗試和探索，形成了一套購買服務的工作機制和做法，具體購買方式包括全額購買、僅購買服務成本、資助補貼、項目獎勵等。與此同時，各級政府出臺了多項政策制度，對本地區(qū)的政府購買服務工作進行規(guī)范和指導。2005年，上海市政府辦公廳轉發(fā)了上海市民政局等6個部門《關于全面落實2005年市政府養(yǎng)老服務實事項目，進一步推進本市養(yǎng)老服務工作的意見》，修訂了居家養(yǎng)老服務的5項主要政策，包括擴大社區(qū)助老補貼范圍、調整社區(qū)助老服務補貼、實行對居家養(yǎng)老補貼對象的分級評估等內容，推動了上海市居家養(yǎng)老服務的社會化服務。2009年上海市民政局出臺《關于福利彩票公益金資助項目實施公益招投標的意見，其基本方針之一是通過項目資助培育和扶持專業(yè)性社會工作組織的發(fā)展。2009年，深圳市出臺了《深圳市推進向社會組織購買服務工作的實施方案(試行)》，完善了社會組織的培育、崗位人才的培養(yǎng)、政府購買公共服務的規(guī)范等內容。2010年，北京市民政局出臺了(《關于開展政府購買社會組織公益服務項目試點工作的意見)和政府購買社會組織公益服務合同文本》，明確了政府購買服務的資金管理、項目范圍、工作程序、購買成本和監(jiān)督管理制度等，初步形成了政府購買服務的工作機制。在快速發(fā)展時期，伴隨著地方實踐的快速發(fā)展，中央層面的政府購買服務也逐步走向規(guī)范，呈現(xiàn)出地方與中央齊頭并進的狀態(tài)。2012年11月14日，民政部、財政部聯(lián)合出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見)，首次對政府購買社會工作服務進行頂層制度設計;同年，中央財政安排2億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務資助項目，共帶動社會資金3.2億元，185萬群眾直接受益。三、全面推進期(2013年之后)2013年9月，國務院辦公廳正式印發(fā)《關于政府向社會力量購買條的指導意見》，對政府向社會力量購買服務的各方面進行了規(guī)范和要求。其中明確提出“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買制度。自此，政府購買服務，尤其是向社會組織購買服務，在不同領域、地域都進入了全面推進階段。首先，中央層面連續(xù)頒布了一系列關于政府購買服務的規(guī)范性、指導性文件，各部委也都在不同領域、不同方面對政府購買服務進行了制度設計。在頂層制度設計方面，2013年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了(中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確提出，“激發(fā)社會組織活力”“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，并且要全面正確履行政府職能，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引人競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。同年12月，財政部又出臺了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》。在具體政策措施方面，財政部陸續(xù)出臺了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》(2013年12月)、《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知)(2014年1月)、《關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》(2014年4月)、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法)(2014年12月)、《政府購買服務管理辦法(暫行)》(民政部、財政部、工商總局聯(lián)合發(fā)布，2014年12月)、《中華人民共和國政府采購法實施條例》(2015年1月)等一系列政策文件，對政府購買服務相關的管理辦法、相關預算、政府采購、稅收等方面進行了規(guī)定。同時，還發(fā)布了一系列政策文件，對作為重要承接主體之一的社會組織進行支持和引導，如2014年11月財政部、民政部印發(fā)《關于支持規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》，明確提出“加大對社會組織承政府購買服務的支持力度、建立健全社會組織承接政府購買服務信用記錄管理機制”，2016年民政部發(fā)布《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》，其中對準入環(huán)境、分類指導、采購環(huán)節(jié)管理、績效管理以及如何推動社會組織能力建設等方面都進行了明確的規(guī)則，從而進一部改善政府購買服務準入環(huán)境，促進社會組織更好更快發(fā)展。在不同服務領域，各部委也發(fā)布了相應的制度文件，如2014年4月，財政部、民政部、住建部、人力社保部、衛(wèi)計委、中國殘聯(lián)聯(lián)合制定了(關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》；2015年2月，文化部、財政部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局聯(lián)合發(fā)布了《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》等，對不同領域的政府購買務原則、目標、任務以及要求等進行規(guī)定。在中央力推的形勢下，各級政府也紛紛行動，為本地區(qū)政府向社會組織購買服務制定了相關指導意見和管理規(guī)定。例如，2014年6月，北京市繼出臺了《北京市人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見)及其配套文件《北京市承接政府購買服務社會組織資質管理辦法(試行)，進一步為創(chuàng)新公共服務供給模式、加大政府購買服務力度提供了指導;2015年11月，北京市財政局發(fā)布了《北京市財政局關于推進市政府購買服務項目績效評價管理工作的通知》，要求建立健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評價機制，對購買服務項目數(shù)量、質量和資金使用績效等進行綜合評價，并對政府購買服務績效評價結果的應用進行了規(guī)定。2015年5月，上海市人民政府發(fā)布了《上海市人民政府關于進一步建立健全本市政府購買服務制度的實施意見》及(上海市政府購買服務管理辦法》，為上海市的政府購買服務提供了指導和要求。2014年廣東省政府修訂印發(fā)《政府向社會力量購買服務暫行辦法)，擴大了政府購買服務范圍。2015年，廣東省財政廳對2012年編制的省級政府向社會組織購買服務目錄(第一批)進行了修訂完善，重新印發(fā)了《政府向社會力量購買服務指導目錄》，進一步提高了政府向社會力量購買服務項目的透明度，為社會力量承接政府購買服務、參與社會管理提供引導。此外天津、重慶、廣東、四川等地也都制定了關于推進政府購買服務工作的實施意見?？傮w看來，國家層面政府購買社會組織服務政策不斷完善、細化，從原來的方向性政策更多地轉向細化分類、訂立規(guī)則等。地方政府在以國家相關政策為依托的基礎上，合理結合本地區(qū)特點，不斷推出新的政策制度，以回應地方政府購買服務中出現(xiàn)的各類需求和問題，從而更好地從基層做起，轉變政府職能、提升社會力量參與服務的力度。第二節(jié)政府購買社會組織服務在青海的發(fā)展歷程在歷經三十多年的改革開放之后，我國在政治、經濟、文化、社會等各個領域取得了長足的進步。與此同時，政府管理理念也不斷變化一一“經濟建設型政府”向“服務型政府“”轉變，建設公共服務型政府成為政府新一輪改革的目標。而公共服務職能建設當是構建服務型政府的其中一面2003年10月中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確提出將提供“公共服務”作為政府職能之一。2009年6月溫家寶總理在十屆人大二次會議的政府報告中進一步強調：“各級政府要全面履行社會管理和公共服務職能。”2013年７月13日李克強總理在國務院常務會議時強調為推進政府向社會力量購買公共服務工作的深入開展，可Ｗ將適合市場化方式提供的公共服務事項交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。2013年11月12日中共第十八屆中央委員會第王次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出：“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！痹谥醒胝鲝堖M行公共服務的市場化改革、倡導政府購買服務的背景下，為推動政府購買公共服務的發(fā)展，青海省在堅持《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（2013）等中央會議決定和法律法規(guī)的前提下，結合政府購買服務在本省開展的實際情況先后制定和出臺了一系列的政策措施。在青海省落實政府購買公共服務的行動之前，先是通過財政廳以研究課題的方式組織調研以確定并逐步拓展政府購買公共服務的項目與范圍，進而形成政府購買服務目錄，再根據購買服務目錄進行購買?！肚嗪Ｊ∈〖壣鐣卜瞻l(fā)展經費管理暫行辦法》、《青海省人民政府關于加強教師隊伍建設的意見》等文件的出臺就是青海省財政廳協(xié)調民政廳在2012年前后通過這種途徑將一些可以通過向社會力量購買的方式來提供的基本服務、社會公益服務項目確定下來的。為全面推進政府購買服務工作，2013年12月青海省制定并下發(fā)《關于政府向社會力量購買服務的實施意見》對本省的政府購買公共服務做出總體規(guī)劃：從2014年起，青海省將在基本公共服務領域先行開展試點，鼓勵有條件的地方和部口擴大實施范圍，加快非基本公共服務領域政府購買服務進程；到“十二五”末，全省政府購買服務范圍進一步拓展，加快形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制；為了鼓勵社會組織積極參與購買社會工作服務和社區(qū)便民服務工作，推動建立“三社聯(lián)動”社區(qū)服務格局，2017年青海省根據財政部《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》《財政部、民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》和《青海省民政廳、財政廳等13部門關于印發(fā)〈政府向社會力量購買社區(qū)服務實施辦法(試行)〉的通知》精神，制定《2017年度青海省民政部門向社會組織購買社會工作服務和社區(qū)便民服務試點實施方案》，青海省民政部門向社會組織購買社會工作服務和社區(qū)便民服務的舉措已走在全國前列。到2020年，基本建立比較完善的政府賄買服務制度，體制機制取得明顯突破。第三章青海省H縣政府購買社會組織服務的現(xiàn)狀第一節(jié)青海省H縣基本情況H縣位于青海省東北部。至2009年，H縣管轄4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，29個行政村，3個社區(qū)。青新公路（國道315線）、青藏鐵路橫貫全境，是青?！敖z綢之路”南線的主要組成部分。2016年12月，列為第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。2018年9月25日，獲得商務部“2018年電子商務進農村綜合示范縣”榮譽稱號。2019年5月15日，青海省政府發(fā)布公告，包括H縣在內的12縣(市)退出貧困縣序列。H縣總面積4853.08平方公里（其中：可利用草場面積362萬畝），縣城位于縣境東南部三角城鎮(zhèn)，距省會西寧90公里。H縣位于青海湖盆地東北部，祁連山系大通山脈的西南麓。H縣最高峰為扎勒根山峰4583米，最低為水峽河谷海拔僅2726米，屬高山地貌，其中山地面積占45%，灘地占40%，低山丘陵占10%，湟水谷地占5%。H縣絕大部分地區(qū)在海拔3000米以上，縣城海拔3010米。H縣屬于高原亞干旱氣候，春季干旱多風，夏季涼爽，秋季短暫，冬季漫長。H縣年平均氣溫1.5℃左右，年日照時數(shù)2980小時左右，年降水量在400mm左右，年蒸發(fā)量為1581.75mm左右，無絕對無霜期。冰雹、霜凍、干旱、風沙災害頻繁。第二節(jié)青海省H縣政府購買社會組織服務的現(xiàn)狀一、政策指導2014年，青海省啟動了政府向社會力量購買公共服務工作，制定出臺了政府向社會力量購買公共服務實施辦法和指導目錄。2017年，青海省為了鼓勵社會組織積極參與購買社會工作服務和社區(qū)便民服務工作，推動建立“三社聯(lián)動”社區(qū)服務格局，根據財政部《關于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務的通知》《財政部、民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》和《青海省民政廳、財政廳等13部門關于印發(fā)〈政府向社會力量購買社區(qū)服務實施辦法(試行)〉的