我國檢察建議制度建設困境與對策

我國檢察建議制度建設困境與對策摘要：制發(fā)檢察建議是我國檢察機關依法履行法律監(jiān)督職能的重要手段，尤其是在當前司法體制改革、監(jiān)察體制改革、檢察機關內(nèi)設機構(gòu)改革全面推進的大背景之下，其定位更高，發(fā)揮的效果也將更為顯著。我國的檢察建議制度在其不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同特點，不同階段其發(fā)展所面臨的問題和困難也大不相同。為充分發(fā)揮好檢察建議的效果，有必要對新時代背景下的檢察建議制度發(fā)展所面臨的困局進行更深層次的破解。關鍵詞：檢察建議;制約發(fā)展的困局;完善對策;一、當前制約我國檢察建議制度發(fā)展的困局(一)檢察建議法律效果剛性不足檢察建議從字面上來看就帶有“建議”的屬性，屬于非訴訟的法律監(jiān)督方式。因此，學界有觀點認為，因為檢察建議本身帶有“建議”性質(zhì)，所以不宜具有強制力。[1]但是檢察建議也需要一種“內(nèi)在的剛性”來保證檢察建議發(fā)揮出實效。筆者認為，除《檢察建議工作規(guī)定》本身相關內(nèi)容欠缺外，造成檢察建議法律效果不夠剛性的原因還有以下幾個方面:從形式上來說，檢察建議書的制發(fā)文本不夠規(guī)范、統(tǒng)一。在最高檢統(tǒng)一全國檢察建議書封面格式以前，各地區(qū)檢察機關很多時候都是臨時做一個封皮，不具備國家司法機關官方文書的嚴肅性;從內(nèi)容上來說，由于檢察人員在知識上的短板，一些“建議條款”并沒有經(jīng)過充分的論證，以致經(jīng)不起推敲，提出的整改措施缺乏可操作性;從檢察建議書送達程序上來說，有的檢察機關重視不夠，往往以“案件多、事務繁忙”為借口，派書記員進行文書送達。(二)檢察建議必要性審查尺度難以把握檢察建議針對的是檢察機關在履職過程中發(fā)現(xiàn)的各種問題提出建議，因此，都是以頗具針對性的“點對點”的方式進行?！稒z察建議工作規(guī)定》第四條對檢察建議的制發(fā)提出了“對檢察建議制發(fā)進行必要性審查”的要求，規(guī)定檢察建議書在報送檢察長前，應當送本院負責法律政策研究的部門對檢察建議進行審核，但卻沒有進一步提出該如何審查。因此，對法律政策研究室而言，如何把握檢察建議制發(fā)必要性審查的尺度就成為了一個關鍵。法律政策研究室作為一個非辦案部門，相關人員也未真正參與到案件辦理過程當中，在案情了解、相關情況掌握方面存在一定的局限，能否找準問題的關鍵、切中整改建議的要點劃上一個問號。(三)檢察建議效果評估存在困難檢察建議效果評估是衡量制發(fā)檢察建議成效以及檢驗檢察建議工作狀態(tài)的重要手段。因此，檢察建議效果評估機制是效果評估的試金石、檢察建議工作的指揮棒，它在一定程度上能夠決定檢察建議工作的下一步工作方向和工作思路。就目前檢察機關檢察建議效果評估工作而言，仍然面臨很大的困難。近幾年，各級檢察機關都在狠抓檢察建議工作，有的已經(jīng)把制發(fā)檢察建議當成慣用的法律監(jiān)督手段，盲目地追求制發(fā)數(shù)量，而忽略制發(fā)質(zhì)量。面對如此龐大的數(shù)據(jù)，我們在評價檢察建議效果時又缺乏相應的評估機制，以致在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化層面，我們無法用好用活檢察建議這個新工具。筆者認為，在進行效果評估時不能簡單地以被建議單位規(guī)章制度是否得到改進以及被建議單位是否再無犯罪行為出現(xiàn)作為標準，而是需要依靠一套更科學化的機制去檢驗。(四)督促落實的措施有限檢察建議效果的發(fā)揮必須依靠強有力的督促整改措施，若缺乏配套的跟蹤督促落實機制，檢察建議書將成為一紙空文。雖然大部分被建議單位都會在兩個月的回復期內(nèi)進行回復并在書面材料中列明整改落實方案，但真正按方案落實的較少，很多只是出于應付交差。除了被建議單位的“不自覺”外，檢察機關的主動督促落實工作做得也不好。從實際執(zhí)行情況來看，檢察機關多數(shù)時候只是安排檢察官助理甚至書記員電話聯(lián)系對方詢問具體情況，通過實地走訪方式檢查的只有很小一部分?！稒z察建議工作規(guī)定》只是在一些條款中提到“被建議單位在規(guī)定期限內(nèi)經(jīng)督促無正當理由不予整改或者整改不到位的，經(jīng)檢察長決定，可以將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或者行業(yè)自律組織等，必要時可以報告同級黨委、人大，通報同級政府、紀檢監(jiān)察機關?！逼鋵崳@種規(guī)定只是向?qū)Ψ绞旱姆绞?，使其擔心被上級機關通報影響考核而進行回復，無法從根源上解決“整改落實不到位”的問題。二、破解困局的對策分析(一)通過內(nèi)外兼修方式提升檢察建議的剛性檢察建議“剛性較弱”的特點是由內(nèi)外兩方面的原因造成的。內(nèi)因在于《檢察建議工作規(guī)定》本身在內(nèi)容上未明確其“強硬屬性”，其他法律也未跟進賦予檢察建議剛性;外因包括檢察機關對檢察建議的重視不夠、被建議單位對檢察建議的認識不充分、重視不夠。因此，要解決檢察建議“剛性較弱”的問題必須對癥下藥，采取內(nèi)外兼修的方式。內(nèi)修，具體而言就是從文書內(nèi)容上下功夫，提升檢察建議書本身的質(zhì)量。一份檢察建議書的內(nèi)容一般包括以下幾部分:一是案件來源;二是調(diào)查核實的事實及證據(jù);三是經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法問題及應消除的隱患;四是具體建議及其法律依據(jù);五是被建議單位提出異議的期限以及回復期限……檢察建議書的各個部分在釋法說理方面均發(fā)揮著重要作用，如何達到“以理服人、一針見血地說出問題之所在”的效果，就需要承辦檢察官在證據(jù)核查、建議提出等方面做出努力，如果建議書中所提的問題客觀、理由充分、建議實在且操作性強，被建議單位又有什么理由拒絕整改落實呢?所謂外修，筆者認為包括以下兩個方面:一是規(guī)范檢察建議書文書的格式，統(tǒng)一檢察建議書的封皮樣式和規(guī)格，提升檢察建議書外在的嚴肅性;二是完善跟蹤機制。檢察建議發(fā)出后，檢察機關辦案人員及時了解整改進程，發(fā)現(xiàn)對方存在“故意拖延整改”等情形時必須予以提醒和警告，推動整改進程。(二)建立一套必要性審查的標準檢察建議必要性審查標準就是指通過其判斷有無制發(fā)檢察建議必要的一系列參數(shù)指標，而判斷的標準又在于是否達到了所設立標準的臨界值。近兩年，最高人民檢察院出臺的很多文件都提及了檢察建議問題，而且將檢察建議工作作為各級檢察院年度工作考核的重要指標，并鼓勵、支持各級院在辦案過程中對發(fā)現(xiàn)的問題向有關部門、單位、企業(yè)發(fā)出檢察建議。但是，在實施過程當中卻變了味兒，很多檢察機關為了年度考核成績，盲目追求檢察建議制發(fā)數(shù)量，希望以量取勝，以致產(chǎn)生了“濫發(fā)檢察建議”的現(xiàn)象，浪費了大量的司法資源。出現(xiàn)濫發(fā)問題的根因就在于缺乏必要性審查機制和必要性審查標準，檢察建議的制發(fā)全憑辦案人員的主觀判斷，這種方式是不科學的，也是不負責任的。筆者認為，必要性審查標準的建立需要理清以下思路:第一，不同類別的檢察建議由于內(nèi)容方面存在較大差異，其相應的必要性審查標準應當也是不同的;第二，對檢察建議制發(fā)必要性的審查不能完全依靠固有的必要性審查標準，還應當結(jié)合被建議單位的態(tài)度、整改難度等因素。例如，在事前溝通的基礎上，如果被建議單位態(tài)度良好，其存在的問題也較輕微，那么，可以考慮暫不制發(fā)，由其自行整改。相反，若被建議單位態(tài)度強硬，很難期待其自行整改，此時，就可以發(fā)出檢察建議。(三)建立事前事后效果評估對比制度事前事后效果評估對比制度是指對各類檢察建議制發(fā)前及制發(fā)并整改后的問題改善情況進行對比分析的制度。通過這種“事前+事后”評估的模式掌握該份檢察建議效果，效果的“差值”是體現(xiàn)檢察建議質(zhì)量、效果的重要參考。筆者認為，建立事前事后效果評估對比制度應當注意以下幾個方面的問題:1．事前評估階段。辦案人員必須深入了解案件詳細情況，明確問題所在，挖掘問題背后深層次的原因。同時還要與被建議單位密切溝通聯(lián)系，了解內(nèi)部情況。對于一些專業(yè)性較強的領域，可以邀請專家參與評估，或者召開聯(lián)席會議協(xié)商討論評估事宜。通過多方面合作、溝通的方式可以讓事前評估更加科學化、合理化。辦案人員前期取證時應當注意證據(jù)的留存和保管，通過拍照、復印等方式盡最大可能地保留整改前的狀態(tài)，為事后效果評估對比提供參照依據(jù)。2．事后評估階段。首先，辦案人員必須本著嚴謹負責的態(tài)度在檢察建議發(fā)出后全程跟蹤管理，監(jiān)督被建議單位整改落實的動態(tài)情況，適時開展階段性評估。發(fā)現(xiàn)被建議單位怠于整改時要適時提醒，這是保證檢察建議最終效果的基礎。其次，針對不同類別的檢察建議，辦案人員在評估時要熟練掌握不同的評估方法。具體而言:(1)對于再審檢察建議，評估人員應當將再審后作出的判決或裁定與原判決、裁定結(jié)果進行對比，分析在原基礎上改變判決、裁定的幅度有多大，是否達到了民事、行政裁判結(jié)果監(jiān)督預期的效果。(2)對于糾正違法建議，評估人員應當對糾違后被建議單位在制度完善、加強管理等方面的措施進行掌握，并對整改后一段時間內(nèi)，出現(xiàn)同類問題的情況進行考察，從而分析該份檢察建議的效果如何。(3)對于公益訴訟檢察建議，應當對檢察建議發(fā)出后被建議單位“不作為”“亂作為”行為的整改情況進行評估。比如針對污染治理不作為行為發(fā)出的檢察建議，就需要通過儀器或其他設備對污染體、污染地周邊等區(qū)域進行檢測，與事前所檢測的結(jié)果相對比，從而得出污染情況有無得到治理、改善的結(jié)論。為防止被建議單位“應付性的整改”，評估人員還應當階段性地進行檢測，保證治理效果得到保持。同時，還應當對制發(fā)檢察建議后的公益訴訟起訴率進行統(tǒng)計，掌握該類檢察建議的整體效果。(4)對于社會治理類檢察建議，應當通過考察、調(diào)研的方式對最初發(fā)現(xiàn)的損害社會公共利益、影響社會風氣問題的現(xiàn)狀進行掌握，分析相關管理部門的整改落實措施是否到位、相關管理人員在整改中是否嚴格履職。通過對比整改前后的實際情況，分析是否仍存在損害公共利益或影響社會風氣的可能性，通過對相關因素開展綜合性考量得出效果評估結(jié)果。必要時，還可引入第三方評估。最后，應當制作一套涵蓋加分與減分項目明細的評分標準參考規(guī)則。針對每一份發(fā)出的檢察建議，在事前事后實地取證、考察、調(diào)研、對比分析的基礎上，評估人員還應當對照評分標準給出一個效果評價分。效果評價分可以反映該檢察機關各類檢察建議工作的質(zhì)量和效果。通過效果評價分的分布情況還有助于明確該機關檢察建議工作下一步的努力方向，為領導決策提供指導。(四)進一步探索跟蹤落實機制制作好一份檢察建議書然后發(fā)出去并不意味著一次檢察建議工作的結(jié)束。一份好的檢察建議除了要求檢察建議書內(nèi)容質(zhì)量高(問題準、建議有針對性、科學合理、具備可操作性)以外，還要求檢察機關辦案人員有著強烈的責任心，在發(fā)出檢察建議后能緊密跟蹤被建議單位的整改動態(tài)情況，實時了解整改進度，發(fā)現(xiàn)問題及時指出，收到異議及時反映，配合、支持被建議單位進行整改工作，最終保證整改效果達到最佳。筆者認為，必須要完善跟蹤落實相關機制，以下兩個方面是做好檢察建議跟蹤落實工作所缺乏的必要機制，應當盡快完善:1．建立負責人對接機制。送達檢察建議后，被建議單位必須明確整改負責人，并報給制發(fā)單位。此外，為了增強檢察機關的專業(yè)性，同時保證其他單位對檢察建議工作的支持與配合，檢察機關應當主動與一些行業(yè)主管部門適時召開聯(lián)席會議，增加與行業(yè)主管的溝通交流。[2]2．開展階段性效果評估，并提交報告。結(jié)合筆者所在檢察院的檢察建議工作實際情況來看，有的檢察建議發(fā)出后取得的效果并不好，原因是多方面的，既有辦案人員責任心不強、跟蹤督促