石壩村農(nóng)村三變精準扶貧的問題與對策分析

PAGEPAGEI摘要近年來，一些地方通過“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革探索，極大地促進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增強了農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，拓寬了農(nóng)民增收致富渠道，促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，顯示了這項改革探索的強大創(chuàng)造力和生命力。農(nóng)村“三變”改革是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的繼續(xù)和深化，堅定不移地進行探索和完善，必將引發(fā)農(nóng)村又一次改革發(fā)展的深刻巨變，為我國農(nóng)村深化改革、創(chuàng)新鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會治理、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作出新貢獻，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入提供新的路徑和制度保證。本文在相關背景的基礎之上，首先闡述了農(nóng)村“三變”改革的內涵以及推進意義，然后以六盤水市石壩村為研究對象，分析了六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的現(xiàn)狀，并對六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革存在的問題與缺陷進行了分析，最后提出了六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革問題的解決對策與建議。關鍵詞：農(nóng)村土地；農(nóng)村“三變”；鄉(xiāng)村治理

目錄摘要 I1緒論 11.1研究的背景 11.2研究的方法 11.3研究的內容 11.4研究的創(chuàng)新 22農(nóng)村“三變”改革的內涵以及推進意義 22.1農(nóng)村“三變”改革的內涵 22.2農(nóng)村“三變”改革推進的意義 22.1.1有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展 22.1.2實現(xiàn)精準扶貧的重要途徑 32.1.3開辟財產(chǎn)性收入增長途徑，建立農(nóng)民收入長期增長機制 33六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的現(xiàn)狀 33.1六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的實施體制 33.2六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的管理方法與手段 43.2.1加強組織領導，制定工作方案 43.2.2強化宣傳培訓，營造良好氛圍 43.2.3把握關鍵環(huán)節(jié)，分類推進改革 53.3六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的實施效果 54六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革存在的問題與缺陷 64.1政策實施的相關法律矛盾問題 64.1.1法定流轉方式存在一定問題 64.1.2農(nóng)村土地權屬歸屬不明確 64.1.3“增人不增地，減人不減地”制度所引起的土地分配及其收益分配不均 64.2政策基礎設施問題 74.2.1缺乏科學合理的農(nóng)地價格評估機制 74.2.2退股機制不完善 84.3“股民”個體利益存在風險 94.3.1經(jīng)營主體、政府部門對農(nóng)民權益的侵害 94.3.2農(nóng)民自身權利救濟方面存在的問題 95關于六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革問題的解決對策與建議 105.1妥善處理復雜的法律關系 105.1.1完善法定流轉方式 105.2.2明確農(nóng)村土地權屬歸屬 115.2加強政策基礎設施的建立 115.2.1引入科學合理的農(nóng)地價格評估機制 115.2.2完善退股權 125.3完善政策實施的基本體制 125.3.1創(chuàng)新涉農(nóng)資金投入機制，整合多方資金壯大農(nóng)村入股資本 125.3.2選好產(chǎn)業(yè)和主體，促成要素優(yōu)勢疊加 136結語 13參考文獻 14PAGE121緒論1.1研究的背景黨的十八屆三中全會指出：“要加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利”?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》要求，“推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制”“開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點”。“三變”改革，即“資產(chǎn)變資源、資金變股金、農(nóng)民變股東”，這一改革切中了當前集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏有效實現(xiàn)形式之要害所在，讓分散的資源和資金集中起來，讓農(nóng)民可見自己的權益，其維權意識也得以增強，還能有效解決聯(lián)產(chǎn)承包制的弊端。在以往靠單家獨戶的生產(chǎn)經(jīng)營方式一家不能滿足社會化大生產(chǎn)的需要，迫切在農(nóng)村尋求新的生產(chǎn)方式以帶動農(nóng)村的發(fā)展，減小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)村與城市全面發(fā)展，需要在農(nóng)村實行生產(chǎn)方式的改革。該政策的實施對于農(nóng)村僅僅依靠土地維持生活的農(nóng)民來說，有著舉足輕重的重要關系，絕不允許有一絲一毫的差錯，此次研究勢在必行。此次研究通過自己研究提出自己的有益建議，不僅僅是完成了自己的學業(yè)任務，也為國家、為人民獻出自己的微薄之力。因此也顯現(xiàn)出來該研究的意義性。1.2研究的方法調查法：對具有代表性的研究對象進行訪談、調查，獲取具有可信的、切實有效的和準確的數(shù)據(jù)。包括（資料收集法：通過查閱相關文獻了解國內外學者對農(nóng)村“三變”改革的研究。并對所獲取的研究結果進行分析、總結、提出自己相關的建議。）1.3研究的內容本文主要通過文獻總結各研究者所得出的研究結果，以及親自實地考察調查六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革的現(xiàn)狀，去查找發(fā)現(xiàn)其中所存在的具體問題，并通過最終的研究總結提出自己對農(nóng)村“三變”改革在當下實施現(xiàn)狀以及今后發(fā)展等一系列問題提出自己的建議。1.4研究的創(chuàng)新本文的創(chuàng)新點在于以盤水市石壩村為具體研究對象，對石壩村“三變”改革現(xiàn)狀以及存在的問題進行了分析，探究出更加合適的法律法規(guī)，對于實現(xiàn)土地有價值的流轉，帶動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的再造和鄉(xiāng)村治理模式的重構，推動城鄉(xiāng)發(fā)展要素的雙向流動具有重要意義。2農(nóng)村“三變”改革的內涵以及推進意義2.1農(nóng)村“三變”改革的內涵農(nóng)村“三變”改革主要包括以下三個方面：（1）資源變資產(chǎn)資源變資產(chǎn)就是在清查核實、確權登記、評估認定的基礎上，將集體土地、林地、水域等資源要素和閑置的房屋、設備等，通過一定形式入股家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體，取得股份權利，或作為抵質押物進行融資貸款。（2）資金變股金資金變股金就是將各級各部門投入到扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的財政資金（直補農(nóng)民、社會保障、優(yōu)待撫恤、救災救濟、應急類等資金除外），在符合資金使用要求的前提下，在一定范圍內進行整合，量化到村集體和農(nóng)戶，通過契約合同入股的方式，集中投入到經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅。（3）農(nóng)民變股東農(nóng)民變股東就是引導和組織農(nóng)民自愿以土地承包經(jīng)營權、集體資產(chǎn)股權、住房財產(chǎn)權（包括宅基地使用權，但不包括地上無房屋的宅基地使用權），以及自有大中型農(nóng)機具、資金、技術、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素，通過協(xié)商或者評估折價后，投資入股經(jīng)營主體，按股比獲得收益分紅。2.2農(nóng)村“三變”改革推進的意義2.1.1有利于促進農(nóng)村集體經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟在發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，改善生產(chǎn)和生活條件，保障基層政權組織正常運作等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。但與此同時，一些地方的集體經(jīng)濟存在產(chǎn)權不清、主體不明、權益不清、流轉不暢的狀況，部分村組的集體經(jīng)濟出現(xiàn)收不抵支甚至不抵債，可持續(xù)發(fā)展令人堪憂。解決這些問題的根本出路在于推進農(nóng)村“三變”改革，建立產(chǎn)權清晰、權益明確、利益共享、保護嚴格、流轉規(guī)范、監(jiān)管有力的現(xiàn)代產(chǎn)權制度。2.1.2實現(xiàn)精準扶貧的重要途徑石壩村“三變”改革順應了中央精準扶貧、精準脫貧的基本要求。首先，將分散扶持村集體和貧困戶的財政資金，分部門、分類別、分項目進行整合，投入到農(nóng)村的基礎設施、水電產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游，讓其形成項目資產(chǎn)，然后把項目資產(chǎn)折股量化給貧困村集體和貧困戶，并入股農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，變輸血為造血，變短期效益為長期效益，放大了財政資金的使用效益，改變了過去財政投入到農(nóng)村的資金點多面廣、投入分散、效益不好的現(xiàn)象。其次，將財政資金轉變?yōu)樨毨Т寮w或貧困戶在合作社、企業(yè)的股份，把一次性的財政資金投入變?yōu)檗r(nóng)戶長期穩(wěn)定的資產(chǎn)性收益，實現(xiàn)了各項生產(chǎn)要素的合理配置，提高了扶貧開發(fā)的精準度，貧困農(nóng)戶流轉土地得租金、參與勞動得薪金、入股分紅得股金等合作模式，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為精準扶貧找到了有效途徑。2.1.3開辟財產(chǎn)性收入增長途徑，建立農(nóng)民收入長期增長機制石壩村“三變”改革通過引導和組織農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權、住房財產(chǎn)權、所分享的集體資產(chǎn)股權，以及自有大中型農(nóng)機具、資金、技術、無形資產(chǎn)等生產(chǎn)要素，經(jīng)協(xié)商或者評估折價后，投資入股經(jīng)營主體，按股分紅，開辟財產(chǎn)性收入增長途徑，建立了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的長期增長機制。同時，試點村選擇“經(jīng)營主體+基地+農(nóng)戶”、“經(jīng)營主體+集體+基地+農(nóng)戶”等多種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式，以合同契約構成“收益保底+股權分紅+工資性收入”的分配結構，建立農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈增值收益的保障機制，保障農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的增值收益。3六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的現(xiàn)狀3.1六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的實施體制石壩村位于六盤水市西部，擁有全縣獨一無二的1.5公里千年古竹梗、200余棵古樹群落、200畝自然生態(tài)林、1000畝高山生態(tài)茶園等自然生態(tài)資源。近年來，作為美好鄉(xiāng)村建設省級中心村，石壩村主要依托良好的生態(tài)環(huán)境和資源優(yōu)勢，深度融合鄉(xiāng)村旅游，探索美好鄉(xiāng)村建設新思路、新模式，促進“建設美好鄉(xiāng)村”向“經(jīng)營美好鄉(xiāng)村”轉型升級，打造具有皖南風光、鄉(xiāng)村特色旅游的印象路西品牌。此外，石壩村以建設“美好鄉(xiāng)村建設”為契機，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟為核心、以村民增收為目標、以改善居住環(huán)境為重點、以“三線四邊”整治為抓手，以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為突破口，已建成路西旅游接待中心、休閑廣場、葡萄采摘園、怡坦農(nóng)莊農(nóng)家樂等極具鄉(xiāng)村特色的旅游景點。同時，加快濱河公園、景觀臺、新大橋等工程建設，以此促進“美好鄉(xiāng)村建設”和自然旅游資源深度融合，打造休閑、旅游、觀賞的鄉(xiāng)村旅特色旅游品牌。不過，石壩村實行聯(lián)產(chǎn)承包到戶以后，存在著農(nóng)村的資源分散、資金分散、農(nóng)民分散與推進山區(qū)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的集約化、規(guī)?；?、組織化及市場化之間的矛盾，也制約著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設。為推進山地特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程，亟須深化農(nóng)村改革，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟增效、農(nóng)民生活增收。安徽省委農(nóng)村工作領導小組根據(jù)《關于印發(fā)<“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點工作方案>的通知》精神，確定了13個“三變”改革試點村，石壩村被確定為“三變”改革試點之一。3.2六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的管理方法與手段3.2.1加強組織領導，制定工作方案石壩村村政府高度重視農(nóng)村“三變”改革工作，把該項工作納入村委、村政府重要議事日程，積極貫徹落實好省、州“三變”改革文件精神和會議要求。加強對“三變”改革的組織領導，成立以村委副書記、村長任組長的石壩村農(nóng)村“三變”改革工作領導小組，建立領導小組成員單位聯(lián)席會議制度，按照“定時間表、定工作量、定路線圖、定責任人”的要求，制定農(nóng)村“三變”改革工作實施方案，明確責任，細化分工，確保組織協(xié)調、督促檢查、宣傳培訓、統(tǒng)計調度、建檔立卡等工作落到實處，做到領導到位、責任到位、措施到位、人員到位，積極推進農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民工作，推動全村農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。3.2.2強化宣傳培訓，營造良好氛圍加大農(nóng)村“三變”改革宣傳力度，搞好宣傳發(fā)動和培訓指導。領導掛帥，組織石壩村農(nóng)業(yè)局及者貴村有關人員到六盤水市學習考察“三變”改革工作，學習和借鑒六盤水市“三變”改革的先進典型和成功經(jīng)驗。積極組織人員參加全省農(nóng)村“三變”改革試點工作推進暨培訓會，村政府分管領導及農(nóng)業(yè)局、扶貧辦、棲鳳街道、灑雨鎮(zhèn)共7人參加培訓。3.2.3把握關鍵環(huán)節(jié)，分類推進改革在農(nóng)村“三變”改革試點工作中，把握關鍵環(huán)節(jié)，按照試點工作原則、步驟、內容，細化資源變資產(chǎn)，推進資金變股金，推進農(nóng)民變股東，注重防范“三變”改革試點的潛在風險，建立支持保護機制、確權頒證機制、產(chǎn)權交易機制、融資擔保機制、風險防控機制、權益保障機制等6項機制，積極穩(wěn)妥推進“三變”改革試點工作，為全面推進農(nóng)村改革作示范、探路子。加強村級財務管理，積極推進集體資產(chǎn)入股，以財政專項扶貧資金項目為載體，引導各級各部門投入到農(nóng)村的發(fā)展生產(chǎn)和扶持類財政資金（財政補貼、補助、社會保障救濟救災、應急類等資金除外），在不改變資金使用性質和用途的前提下，通過合同或者協(xié)議方式，入股到各類農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，規(guī)范精準量化股權。3.3六盤水市石壩村農(nóng)村“三變改革”的實施效果六盤水市石壩村2016年集體經(jīng)營性收入達23萬元，農(nóng)民人均可支配收入從10226元增加到12476元，增幅達22%。一是盤活集體資源。該村整合項目資金改造村集體茶園，茶園發(fā)包年收益由過去的3萬元增加到13萬元。2016年，整合了30萬元的縣扶持集體經(jīng)濟發(fā)展基金和181萬元的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)茶產(chǎn)業(yè)項目資金，用于景區(qū)基礎設施建設。2017年擬將138萬元農(nóng)村綜改項目資金投資入股精品民宿、農(nóng)業(yè)科技觀光園等項目。三是開展股份合作。219戶村民以40.6hm2農(nóng)地經(jīng)營權入股明輝水稻種植合作社，2016年每股收益550元；通過“公司+協(xié)會+農(nóng)戶”發(fā)展了36戶農(nóng)家樂、11戶農(nóng)家客棧，統(tǒng)一運營，2016年營業(yè)額達50余萬元，戶均增收2.7萬元。六盤水市石壩村成立了郎溪縣十字鎮(zhèn)新和股份經(jīng)濟合作社，整合扶貧項目資金90萬元和村集體所有的20hm2山場經(jīng)營權（折資210萬元）與駱村組9戶農(nóng)民（6.67hm2林地承包經(jīng)營權折資40萬元）、安徽康龍農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司（以35.33hm2土地經(jīng)營權、42hm2油茶基地和現(xiàn)金212萬元合計折資550萬元）組建油茶專業(yè)合作社，種植油茶26.67hm2。已完成油茶基地建設；2016年入股農(nóng)戶已實現(xiàn)保底收益3萬元。4六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革存在的問題與缺陷4.1政策實施的相關法律矛盾問題4.1.1法定流轉方式存在一定問題（1）流轉方式有重復規(guī)定之嫌。轉包與出租在很大程度上具有一致性，是否有必要將轉包與出租并列規(guī)定為兩種不同的流轉方式？同理互換是否可以被轉讓吸收？（2）農(nóng)民在土地流轉中自由權利沒有得到充分保護。無論是在《農(nóng)村土地承包法》還是在《土地流轉管理辦法》中都對農(nóng)民在土地流轉中的自由給與了肯定性的規(guī)定，但是這兩部法律中“集體經(jīng)濟組織成員的優(yōu)先權”，以及在轉讓中“應當經(jīng)發(fā)包方同意”很明顯是對承包人轉讓自由的限制。（3）入股主體范圍過窄。“三權”促“三變”改革實踐中的入股模式已打破“承包方之間”的入股主體限制，入股主體不應僅限于“承包方”。4.1.2農(nóng)村土地權屬歸屬不明確根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第12條，《村民委員會組織法》第8條第1款的規(guī)定可知，對于集體財產(chǎn)管理主體現(xiàn)行法律并沒有做出明確規(guī)定，即法律同時規(guī)定集體經(jīng)濟組織和村委員均為土地承包經(jīng)營權的管理主體。盡管村委會和村集體經(jīng)濟組織都以建制村為地域范圍，以該地域范圍內的農(nóng)民為其成員，但是二者還是有很大的不同：（1）性質不同。村委會是群眾自治性組織，村集體經(jīng)濟組織是經(jīng)濟組織；（2）組織目標及價值訴求不同。村委會以為村莊內的所有成員提供公共服務為其組織目標，因而公平、正義、民主是其價值追求；村集體經(jīng)濟組織以實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化為組織目標，因而效率就是其價值訴求。管理主體的不確定將會導致管理主體虛置和維權的消極被動。4.1.3“增人不增地，減人不減地”制度所引起的土地分配及其收益分配不均1995年《國務院批轉農(nóng)業(yè)部關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知》中強調“提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’”。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》則進一步期賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權。只有在特殊情況下經(jīng)過特殊的程序才能調整。因此，“增人不增地、減人不減地”的政策不僅依然有效，而且還上升至法律層面。賦予農(nóng)民長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權對滿足農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權穩(wěn)定的心理需求，避免農(nóng)民耕作過程中的短期行為，促進農(nóng)民對土地進行長期投入，穩(wěn)定農(nóng)戶承包土地的權屬、權益，壯大農(nóng)村經(jīng)濟，促進農(nóng)民增收具有重大意義。但是我們也應該看到，這一制度存在很大的問題：（1）我國農(nóng)村人口數(shù)量大、增長速度快，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展還不能為農(nóng)村剩余勞動力的轉移提供足夠的機會。無地農(nóng)民空有“農(nóng)民”之名，卻無土地之實?，F(xiàn)有的均田制已無法兌現(xiàn)農(nóng)民公平地享有土地之訴求。（2）實踐中，“增人不增地，減人不減地”政策也成為滋生土地糾紛的重要因素，外嫁女土地承包經(jīng)營權糾紛案件尤為多。（3）無地農(nóng)民無法享受土地權益。作為承包方的農(nóng)戶即使戶內成員經(jīng)過“增減”之后，出現(xiàn)人少地多現(xiàn)象，但是我國目前不承認土地承包經(jīng)營權的繼承性，新增人口作為集體經(jīng)濟組織內的成員并不當然的繼承相應的土地份額，也無分配因土地征收、征用等獲得補償費用的權利。這就意味著新增人口在土地承包期內無法實際使用土地以及由此帶來的土地收益。4.2政策基礎設施問題4.2.1缺乏科學合理的農(nóng)地價格評估機制“三變”改革中存在的突出問題就是缺乏科學合理的價格評估機制。實踐中土地定價主要是由土地流轉的雙方或三方協(xié)商。以出租、轉讓、轉包、出租、互換方式進行土地流轉關于土地流轉價格法律并沒有強制性的規(guī)定，流轉價格是當事人意思自治的體現(xiàn)。以入股方式進行土地流轉，土地作價入股涉及農(nóng)民的股份，涉及公司的總資產(chǎn)，因此法律作了強制性規(guī)定。根據(jù)《公司法》第27條的規(guī)定，以非貨幣財產(chǎn)出資的應當評估財產(chǎn)，核實財產(chǎn)?？茖W合理的土地價格評估對于公司、入股農(nóng)民、債權人都具有重要的意義。如果評估價格虛高，則可能構成虛假出資，《公司法》于第30條相應地規(guī)定了虛假出資的法律責任；如果評估價格過低，則入股農(nóng)民享有的股份將會“縮水”，農(nóng)民權益受損；對債權人而言，不合理的價格評估則會影響公司資產(chǎn)，影響債權人債權的實現(xiàn)。同時為了保證價格評估的科學性、嚴肅性，《公司法》第207條規(guī)定了評估機構的責任。關于流轉土地的價格評估，在實踐中確實存在一些難題：（1）缺乏專業(yè)的土地流轉價格評估機構和專業(yè)的技術人才。在普定縣“三權”促“三變”改革中，對于土地折價入股的價格仍是當事人意思自治的結果。（2）評估標準隨意性大，尚無確立統(tǒng)一的評估標準。關于流轉土地的評估標準，實踐中可直接復制借鑒的案例少之又少，加之不同的省情和方方面面的差異性，無現(xiàn)成的模式可以借鑒。理論上流轉土地的價格一般采取收益法計算——估測土地承包經(jīng)營權未來預期收益并折算成現(xiàn)值，即土地承包經(jīng)營權的價值等于其預期未來收益的現(xiàn)值之和。①在普定縣的改革中土地流轉價值一般是以近幾年的收益為準，即以過去的、確定的收益為標準。普定縣的這種以過去收益為準的價值評估方式忽視了改變土地經(jīng)營方式后隱藏的收益，有損農(nóng)民權益。（3）評估費用高，流轉雙方均無意聘請專門的評估機構。如果聘請專業(yè)的價格評估公司或相關專家，將會出現(xiàn)大額的評估費用由誰承擔的問題。事實上農(nóng)民無力承擔這筆“巨額”費用；而作為市場主體的公司或土地受讓方出于成本考量，也不愿“額外破費”。多次妥協(xié)的結果就是土地價格由承包方、受讓方根據(jù)承包方近幾年土地的產(chǎn)出價值共同協(xié)商。4.2.2退股機制不完善作為一個完整的頂層制度設計，僅規(guī)定入股是不夠的，還必須考慮到股東的退出機制。在農(nóng)民股東有退股的現(xiàn)實需求時，不能順暢退股勢必侵犯農(nóng)民股東的權益；如果準許農(nóng)民股東退股，勢必影響公司注冊資本的穩(wěn)定和其他股東的權益。在農(nóng)民股東退股問題上，農(nóng)民股東與其他股東的利益是顧此失彼的。而現(xiàn)有公司法的規(guī)定，并不能為平衡二者利益沖突找到一條出路。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，可以將農(nóng)民股東的退股渠道歸納為以下幾種：（1）根據(jù)《公司法》第71條①的規(guī)定股東可以轉讓股權。在公司經(jīng)營狀況堪憂的狀況下，轉讓股權無疑是比較困難的。（2）根據(jù)《公司法》第74條②的規(guī)定，農(nóng)民股東可以通過行使異議股東股份購買請求權，由公司回購其股份。這一方式可以解決農(nóng)民股東在公司盈利但不分配分紅的情況下的股份回購請求權，卻不能解決公司在虧損下對農(nóng)民股東的保底分紅。（3）根據(jù)《公司法》142條③的規(guī)定，通過減少注冊資本達到股東退出的目的。股東啟動公司減少注冊資本程序需要經(jīng)過嚴格的程序，④農(nóng)民股東要想通過啟動這一程序是非常困難的。（4）解散公司。當公司解散時，股東當然退出公司。綜上所述，農(nóng)民股東如果依據(jù)現(xiàn)有的《公司法》退股，困難重重。鑒于農(nóng)村土地實施上的社會保障功能，有必要在不損害公司利益和其他股東利益（或者損害最?。┑那闆r下，暢通農(nóng)民股東的退股機制。4.3“股民”個體利益存在風險4.3.1經(jīng)營主體、政府部門對農(nóng)民權益的侵害在石壩村“三變”改革中，涉及到多方參與主體：主要有作為承包方的農(nóng)民，作為經(jīng)營主體的公司、合作社、家庭農(nóng)場，一定程度上起到中介作用的政府。在各類主體中，農(nóng)民是最弱勢的一方，其權益經(jīng)常會受到來自各方面的侵犯。政府行政權力過大，干預過多。（1）土地承包經(jīng)營權是一種有期限的、附加身份條件的和受制于發(fā)包方和各級政府意志的權利，一旦發(fā)包方憑借個人意志或者所謂民主決議機制單方變更、種植承包關系，承包人的權益往往容易受到侵害。（2）違背承包方意識，強迫農(nóng)戶流轉。為了實現(xiàn)規(guī)模流轉的現(xiàn)實目的，政府對不愿流轉的“釘子戶”經(jīng)協(xié)商無效后，易采取強硬行為迫使農(nóng)戶流轉。（3）不具有強制執(zhí)行力的行政指導干預農(nóng)戶的經(jīng)營自主權。實踐中不乏有些政府對農(nóng)戶的土地使用權橫加干涉。來自經(jīng)營主體的權益侵犯。農(nóng)民作為弱勢主體，無論是土地折價入股時股份的分配，還是經(jīng)營過程中的退股，以及對公司的運營、盈利情況、分紅情況等都缺乏相關的談判能力、缺乏清楚的認識。4.3.2農(nóng)民自身權利救濟方面存在的問題我國《農(nóng)村土地承包法》第51條、52條規(guī)定，因土地承包經(jīng)營權發(fā)生糾紛的救濟方式有當事人雙方協(xié)商、第三方調節(jié)、仲裁機構仲裁、通過法律途徑四種途徑。（1）找政府部門反饋所占戶數(shù)和比重過高。這種過度依賴政府的權利救濟方式不可避免存在一些問題：首先，各級政府部門作為一方的管理者，有其法定的本職工作，大量的土地糾紛勢必影響政府正常日常辦公。其次，有些土地糾紛在訴求無法滿足的情況下會演變?yōu)樯显L，借以期待得到“大領導”的重視，但是即使得到相關政府部門的重視，相關部門也必須依照法定程序依法辦事，這種“繞了一圈又回到起點”的方式是對資源的極大浪費，也是缺乏通過法律維權的表現(xiàn)。（2）通過法律渠道解決糾紛的戶數(shù)和比重太少。法律不是萬能的，但是沒有法律是萬萬不能的。訴訟雖然不是解決糾紛的最佳的選擇，但是如果出現(xiàn)糾紛公民沒有運用法律維權的意識，那么法律存在的意義又何在?（3）農(nóng)民對自身權益的忽視。實踐中仍有農(nóng)戶面對利益侵犯采取“能忍則忍”的態(tài)度。法律不保護躺在權力上睡覺的人。不論農(nóng)戶出于何種原因的考量不主動采取行動維護自身利益，但是這種消極的態(tài)度在一定程度上助長了侵權行為實施者的氣焰。5關于六盤水市石壩村農(nóng)村“三變”改革問題的解決對策與建議5.1妥善處理復雜的法律關系5.1.1完善法定流轉方式（1）簡化流轉方式。鑒于轉包與出租的區(qū)別僅在于受讓方主體的不同，轉包限于同一集體經(jīng)濟組織內部成員，出租無此限制。將出租吸收轉包并無不妥。同理，法律效果相同的互換和轉讓——原承包合同的終止和新承包合同的建立，以及不同集體經(jīng)濟組織的多次轉讓即可達到互換的法律效果，不宜將集體經(jīng)濟組織成員做為流轉方式的劃分依據(jù)，而將受讓方統(tǒng)一為“經(jīng)濟人”，將有利于簡化流轉方式。至于流轉的后果——承包人潛在的“失地”的風險將引發(fā)農(nóng)民生存危機，筆者認為引入“三權分置”理論后農(nóng)民轉讓的僅僅是有期限的經(jīng)營權，農(nóng)民永遠不會喪失維系生存的保障。再者，流轉土地承包經(jīng)營權只是農(nóng)民流轉的選擇之一，具有或然性，絕大多數(shù)農(nóng)民面對流轉還是保持審慎的態(tài)度。（2）尊重和保護農(nóng)民在土地流轉中的自由和權利。我國土地實行國家所有制和農(nóng)村集體所有制，對于土地農(nóng)民雖然沒有所有權，但是土地承包經(jīng)營權作為類似于所有權的用益物權設計，農(nóng)民對其承包的土地權利是接近圓滿的。農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權流轉的自由是充分的，是法律賦予農(nóng)民的權利。不僅在法律條款設計上不能有所保留，而且在實踐中也應該充分予以保障。不能以萬能的幌子——“公共利益之需”為由肆意損害農(nóng)民的流轉權益。（3）擴大入股主體范圍。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是土地、資金、技術等眾多要素是合體，農(nóng)民除了土地其他要素基本都不具備，如果不引入其它要素和其他主體，那么農(nóng)業(yè)的規(guī)?；F(xiàn)代化只能是人民公社化時期人口、土地與其他生產(chǎn)要素的高度集中，這樣的現(xiàn)代化是否是歷史的進步還有待考量。因此擴大入股主體范圍并不可怕，需要注意的是各類主體組成的合作社或公司中農(nóng)民權益的保護問題。5.2.2明確農(nóng)村土地權屬歸屬根據(jù)《憲法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、《村民委員會組織法》的規(guī)定土地承包經(jīng)營權的管理主體有兩類，村集體經(jīng)濟組織和村委會（村民小組）。筆者認為村委會（村民小組）作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權主體更為合理。首先，實踐中大多數(shù)的村集體經(jīng)濟組織名存實亡，再加之二者職權界限不清，實際上屬于村集體經(jīng)濟組織的權能都是由村委會和村民小組實行。其次，在司法實踐中因土地糾紛訴諸法院的，適格當事人是村委會（村民小組）。若村集體經(jīng)濟組織作為被告，會使民眾疑惑不已——村集體經(jīng)濟組織的代理人是誰。作為一個理論上的概念，村集體經(jīng)濟組織并沒有落到實處。最后，村集體經(jīng)濟組織雖然雖然處于虛設狀態(tài)，但是由此衍生的概念——村集體經(jīng)濟組織成員資格，在司法裁判卻是認定當事人是否享有本村土地承包權及其它集體財產(chǎn)分派權的關鍵。但是與之也帶來了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格”認定難的問題。因此集體經(jīng)濟組織作為土地承包經(jīng)營權的管理主體是徒有虛名、名不副實，造成理論和事實上的混亂，將村委會（村民小組）作為唯一管理主體更為合理。5.2加強政策基礎設施的建立5.2.1引入科學合理的農(nóng)地價格評估機制科學合理的農(nóng)地流轉價格評估機制涉及農(nóng)民股東、非農(nóng)民股東、債權人、公司的合法權益，是利益的牽制者和平衡者。只有建立完善的土地流轉評估機制才是公司正常運營之基礎。首先，必須明確建立土地流轉價格評估機制是必須的?？茖W合理的價格評估機制不僅是實現(xiàn)實質公平正義——確定流轉土地價格的渠道，也是實現(xiàn)程序正義——規(guī)范流轉程序的要求。其次，規(guī)范土地流轉價格評估標準。沒有統(tǒng)一的土地流轉價格評估標準，將會給各地流轉土地價格評估帶來很大的阻力，政府應當積極探索適合本地的土地流轉價格評估標準，為各地土地流轉改革掃清道路。最后，關于土地流轉評估費用，可以由承包方、受讓方、政府三方按照一定的比例分擔。承包方、受讓方作為土地流轉的直接受益者，應當承擔評估費用。土地流轉作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城市化的必經(jīng)階段，政府作為公共利益的維護者，也應當給與一定的財政支持。5.2.2完善退股權在完善農(nóng)民股東的退股權之前，有必要對農(nóng)民股東退股權的設計思路捋順。首先，根據(jù)《公司法》的規(guī)定可知，法律雖然賦予了股東退股的權利，但此權利的行使是謹慎而有現(xiàn)實必要的——股東的退股權與公司經(jīng)營的穩(wěn)定性密切相關。如果賦予股東任意行使退股權，公司將無法經(jīng)營，更不論為股東獲取利益；同時任意退股權的行使將置其他股東的利益于何地？其次農(nóng)民股東雖有其特殊性，但股東的身份就決定了其行為規(guī)范也應該受到公司法的調整。暢通農(nóng)民股東退股權渠道，不是因為農(nóng)民股東具有農(nóng)民的身份，而是土地承包經(jīng)營權“責任重大”——事實上承擔的社會保障功能。為農(nóng)民股東敞開“方便之門”的理由也只能基于此。完善農(nóng)民股東退股權的路徑在于：（1）退股權是法律賦予股東的一項權利，農(nóng)民股東同樣享有退股權。但是對于農(nóng)民股東的退股權我們必須明確的是，不能關閉農(nóng)民股東退股的權利之門，也不能將退股的大門開的過大。（2）充分利用公司章程規(guī)定的股東自治權利。公司設立于股東的約定，運行于股東的約定，這個約定的文本就是公司的章程。對于公司股權的轉讓，《公司法》第71條第4款作了開放性規(guī)定：公司章程對股權轉讓另有規(guī)定的，從其規(guī)定。這也就意味著農(nóng)民在入股公司時完全可以通過與其他股東協(xié)商的方式作出約定——在生存困難時有退股的權利。這種自治性的約定即避免了大動干戈的修法之累，又可以就退股的條件進行協(xié)商，不可謂是兩全齊美之策。但是此建議的不足之處在于，農(nóng)民現(xiàn)有的談判水平、法律素養(yǎng)有限，能否在公司章程中為自己“爭權奪利”還有待思慮。5.3完善政策實施的基本體制5.3.1創(chuàng)新涉農(nóng)資金投入機制，整合多方資金壯大農(nóng)村入股資本搭建好規(guī)范合規(guī)的投融資平臺，實現(xiàn)集體資源調動政府資源、政府資源撬動社會資源“雙輪驅動”。深入推進農(nóng)村信用工程建設，穩(wěn)妥開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點，創(chuàng)新和完善林權抵押貸款機制。鼓勵建檔立卡貧困農(nóng)戶通過申請“特惠貸”獲得資金資本，并入股至經(jīng)營主體參與分紅。開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評級與授信，探索融資擔保新模式，拓寬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資渠道。鼓勵組建政府出資為主、重點開展涉農(nóng)擔保業(yè)務的縣域政策性擔保機構，探索企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體、村集體經(jīng)濟組織、村民共同出資組建的行業(yè)性擔保公司。5.3.2選好產(chǎn)業(yè)和主體，促成要素優(yōu)勢疊加緊扣六盤水市石壩村高效農(nóng)業(yè)主基調，選擇比較優(yōu)勢突出，市場競爭力強的茶葉、刺梨、有機蔬果、生態(tài)養(yǎng)殖和休閑鄉(xiāng)村等特色產(chǎn)業(yè)，圍繞農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色小城鎮(zhèn)、風景名勝區(qū)等開展“三變+特色農(nóng)業(yè)”“三變+鄉(xiāng)村旅游”“三變+特色小鎮(zhèn)”“三變+金融+扶貧“三變+基礎設施+扶貧”等多種模式試點。讓農(nóng)民分享更多資源紅利，支持村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大和貧困戶脫貧。選擇生產(chǎn)效益好、產(chǎn)業(yè)帶動強、信譽度較高的企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔“三變”改革任務，并加大培育力度。引導“三變”經(jīng)營主體建立健全法人治理建構，鼓勵和幫助其申報國家級、省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，家級、省級農(nóng)民合作示范社，以及參與六盤水市“十大知名品牌”評選，在資金、項目和補貼等多方面給予傾斜支持，形成推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強大聚力合力。6結語關于農(nóng)地流轉制度，縱觀世界各國，以農(nóng)地所有權不同為區(qū)分，不管是實行農(nóng)用土地私有制的美國、法國、日本，還是實行農(nóng)用土地公有制的英國，所有權主體雖不同，但是其本質內容是相同的，即法律賦予個人和私人機構依法完全擁有土地權益——擁有永久業(yè)權。這一做法得到了世界各國的認可，也