清代改土歸流與湘黔邊流官體制改革

清代改土歸流與湘黔邊流官體制改革

自秦漢以來，湘黔邊境地區(qū)長期處于“外”，中央王朝沒有在該地區(qū)建立有效的地方行政管理體系，比如歐洲大陸。直至明清時期,中央政權(quán)摒棄了以“羈縻懷柔”為基本原則的治邊理念,代之以尋求邊疆與內(nèi)地政治一體化。通過實施“改土歸流”政策,清朝在湘黔邊地區(qū)建立了府、州、廳(縣)地方行政體制,標志著湘黔邊地區(qū)正式納入清王朝直接控制下的地方流官統(tǒng)治體系之中。由于該地區(qū)復雜的歷史政治背景,使清代對湘黔邊地區(qū)流官的管理呈現(xiàn)出與內(nèi)地不同的特點,主要體現(xiàn)在流官選任、考核、升黜等方面,關(guān)于清代對湘黔邊地區(qū)流官管理這一問題的研究,學者涉及甚少,因而,筆者選擇清代對湘黔邊地區(qū)流官的管理措施作為論述對象,以厘清這一制度設(shè)置、實施的情況,并對湘黔邊地區(qū)流官制度作用作簡單評價。一土流共治的效果流官是相對于土官而言的。自秦漢以來,中央王朝一直借助地方世襲頭目(土官)對湘黔邊地區(qū)實施間接管理,大致經(jīng)歷了羈縻統(tǒng)治政策、土司統(tǒng)治兩個時期。明代開始向土司地區(qū)派遣流官吏目輔助土官治理,建立起土流共治的統(tǒng)治模式,流官吏目主要負責監(jiān)督土官并傳達皇帝教諭、進行禮儀教化。明后期,隨著明王朝對土司地區(qū)統(tǒng)治的逐步加強,一方面派遣更多的流官吏目到土司地區(qū)任職;另一方面,利用土司頭目犯錯的機會,削奪其世襲的官爵,派遣流官代之管理,同時,向土司地區(qū)派遣大量的駐軍,設(shè)立軍事機構(gòu),通過軍事機構(gòu)和流官政權(quán)逐漸將中央王朝的權(quán)威向土司地區(qū)滲透,實現(xiàn)王朝權(quán)力的地方下探。清初,在湘黔邊地區(qū)繼續(xù)派遣流官吏目,廣泛建立軍事機構(gòu),并明確了土司要受流官節(jié)制,“凡鎮(zhèn)臣所駐地方,境內(nèi)土司具應(yīng)屬其統(tǒng)轄”,使中央王朝權(quán)威實現(xiàn)地方縱深運作?？v觀明清兩代,中央政權(quán)借助流土共治的機會,將王朝的權(quán)威逐漸躋身到土司地區(qū)。在行政上形成了網(wǎng)絡(luò)狀的土流共治的行政管理體制。在強大的軍事威脅下,各土司政權(quán)逐漸地被流官控制并取代,土司名存實亡,形同虛設(shè),甚至有些土司的獎懲、升降都操之流官之手,使土官對流官只能惟命是從。如果說土流參設(shè)制是土司走向流官的橋梁,那么“改土歸流”則標志著流官制代替土官制度的最終勝利。清朝雍正年間,伴隨大規(guī)?！案耐翚w流”和“開疆拓土”等一系列“內(nèi)地化”政策的實施,徹底結(jié)束了湘黔邊地區(qū)長期游離于中央直接統(tǒng)治之外的現(xiàn)狀?！案耐翚w流”直接打破舊有的土官統(tǒng)治或流土共治的模式,徹底實現(xiàn)了以流代土?！案耐翚w流”的方式可以分為兩類:一是土司政權(quán)被動改流,包括對叛亂土司的征剿后改流,對犯罪土司的改流,土官死亡后繼無人被迫改流以及土民請愿要求改流等;二是主動請愿改流,如永順土司彭肇槐主動納土,請歸江西祖籍卷512,14213。通過實施各種有利于增強流官權(quán)威的措施,使土司向流官靠攏,融入流官體制中,最終被流官制度所取代,標志著湘黔邊地區(qū)王朝直接控制下的流官統(tǒng)治的確立。二清帝對湘黔邊“苗疆缺”的選拔“政莫先于用人,官惟貴乎稱職”卷288,列傳七十五。選拔合適的良吏,采取合理有效的考核、升黜措施,對于管理近兩千年首次納入中央王朝流官直接控制下的湘黔邊地區(qū),顯得尤為重要,因此,如何選拔和管理流官成為擺在清王朝面前十分緊迫的問題。湘黔邊地區(qū)特殊的民情,復雜的地理和政治原因,能否選拔出合適的官員關(guān)乎當?shù)卣值姆€(wěn)否,“剿固已難,既剿而綏撫之,使長治而久安尤難,然治安之要在于得人,得其人而治之則安之”。因此,選拔的流官是否得當關(guān)系著改流地區(qū)穩(wěn)定與否。然而,自“改流”之始,人選問題一直困擾著清政府,陷入“上難其人”的困境。據(jù)史料記載,甚至被選中的官員千方百計回避,不愿就職,致使吏部選拔官員時“廷臣應(yīng)推者皆畏避”,為了解決這一難題,清朝仿照內(nèi)地官缺制度①制定邊缺制度,其中苗疆缺就是針對湘黔邊民族地區(qū)設(shè)立的特殊邊缺制度。苗疆缺是在西南苗疆地區(qū),根據(jù)管轄面積、治理難易等因素,針對苗疆現(xiàn)狀劃分出最要缺、要缺、中缺和簡缺四等官缺,并明確各缺內(nèi)官員的任職條件,如資歷、能力等,因地、因才授官、授職,以加強對湘黔邊地區(qū)流官的選拔。據(jù)統(tǒng)計,從康熙四十三年至乾隆四十六年辰州府分防乾州廳同知共20人,除其中2人資料記載不詳細外,其余18人中,旗人出身者6人,進士以上者有9人,可見,苗疆缺內(nèi)官員比較重視出身、科舉功名和政治資歷。據(jù)史料記載,雍正帝十分重視苗疆缺內(nèi)官員的選拔。在雍正帝看來,官員自身過硬的素質(zhì),是管理好苗疆地區(qū)重要的保障?！胺矊俜拿缳离s處省份,若能使文武牟員清正自恃,絲毫不取小利于彼,可保無一事也,是乃探本尋源上策,當竭力勉此?！庇赫迥?他又根據(jù)改流區(qū)的現(xiàn)狀認為:“改流地區(qū)地方遼闊,文武官員甚多。期間未必盡屬賢良之輩,且恐官牟等之意,以為市民昔在水火,今既內(nèi)附,以托從前之暴虐,即略需索,亦屬無傷,此等意見則萬萬不可”,并要求地方長官“嚴切曉諭,不妨至身再三,且虛時留心訪察,稍覺其人不宜苗疆之任,即時調(diào)換?！本?4,雍正十二年二月乙亥此后,乾隆皇帝也曾多次強調(diào)湘黔邊地區(qū)苗疆缺的重要性:“近來,改土歸流,漸次安楫,然瘡痍初起,元氣未復,必得循良之員,恩信兼著,調(diào)劑咸宜者,令其心志帖服,然后可以久安無事”,“嗣后邊疆要缺應(yīng)令該督撫慎選賢員以居其任”卷83,乾隆三年十二月丙丁。建議改流地區(qū)將來設(shè)立流官必須選拔賢能有威望的人員,嚴禁貪官污吏混入,對欺壓當?shù)孛癖姷膼汗俦仨殗缿筒毁J。“將應(yīng)設(shè)之流官,務(wù)揀平日賢聲素著,可以安撫新疆者,題請補援?！本?65,乾隆十一年四月辛巳防止“飾文貌以欺耳目之輩,圖聲譽以求升遷,非實心實政者”卷83,乾隆三年十二月丙丁混入苗疆缺內(nèi)?？梢?清朝對湘黔邊民族地區(qū)流官的選拔嚴格把關(guān),重視對貪官污吏的懲罰。清王朝設(shè)置“苗疆缺”官制一定程度上穩(wěn)定了流官隊伍,加強了對苗疆的統(tǒng)治。苗疆官缺具有很強的靈活性,清政府可根據(jù)形勢的發(fā)展,改變“苗疆缺”流官的數(shù)量及駐守年限。在湘黔邊地區(qū)“苗疆缺”官制任職年限是與他們?nèi)温毜氐钠D苦程度相關(guān)的。據(jù)《欽定大清會典事例》卷6記載:貴州古州八寨,臺拱、松桃等同知,云南昭通知府、大關(guān)同知等官職都是三年俸滿之夷疆缺;貴州糧驛道,貴州安順、鎮(zhèn)遠等知府,長案、郎岱等同知,湖南永順府知府、同知、通判,永順、龍山等縣,鳳凰營通判,乾州、永綏兩同知則為五年傣滿夷疆缺,這些流官缺都是要缺,按規(guī)定只要任內(nèi)稍有政績,一般三年俸滿或五年俸滿都能保題即升B148975-B148979。任職年限會隨著清王朝對湘黔邊地區(qū)統(tǒng)治的加強以及“教化”的實施而改變,甚至將“苗疆缺”改變?yōu)榕c內(nèi)地一樣的官制。比如將“三年俸滿”轉(zhuǎn)為“五年俸滿”,再到后來“五年俸滿”的官員“刪去報滿、加銜、即升之例,照內(nèi)地題缺揀補”卷851,乾隆三十五年正月丁未?？梢?“苗疆缺”的設(shè)置和任職年限是根據(jù)當?shù)卣谓?jīng)濟發(fā)展情況和“漢化”程度等因素而決定的。流官選拔只是管理好湘黔邊地區(qū)的第一步,流官的考核和升黜,涉及到流官隊伍的穩(wěn)定和能否實心辦事,良好的升遷途徑和優(yōu)厚的俸祿也是流官安心工作的必要條件。湘黔邊地區(qū)改流后,清政府對流官考核,嚴格按照八法計吏,進行考滿和考察。考滿按任職年限,三年初考,六年再考,九年通考,分稱職、平常和不稱職三等;考察分為京察和外官大計,大計一般三年一行,逢寅、已、申、亥年考察,以守、才、政、年四格,以州縣到府道兩司考察屬官,然后匯總督撫,待判定舉劾后,題報吏部,優(yōu)等者叫卓異,卓異只行于道府以下官,凡薦舉為卓異的,經(jīng)吏部復核后,即須進京引見注冊,可被推薦為卓異。大部分流官的考核執(zhí)行任滿升遷的規(guī)定。一般三年俸滿之夷疆缺,俸滿時“察其才長守潔,撫綏表率得宜者,保題量予優(yōu)敘,俟再任三年政事,果無改撤,地方久寧者,請于加銜注冊,聽部準升,如本省遇有應(yīng)升之缺,揀選提升。”B148975-B148979乾隆皇帝曾諭令邊疆官員,明確考核內(nèi)容及升遷條件,嗣后“流官居其任三年以后,察其漢夷相安,群情愛戴”的情況,才可作出是否“保題、升擢、優(yōu)獎”等決定,對那些“恃才貪功,擾累地方,以滋事端”的流官,必須“從重議處,毋得姑容”卷91,雍正八年庚戌三月辛巳。乾隆十四年(1749)的時候,黃平州役陳君德圖奸苗婦,拒捕傷人,乾隆認為:“苗疆非內(nèi)地可比,地方官平時不能盡心撫綏,乃縱容胥役,入伊境內(nèi),倚勢欺凌,發(fā)覺之后,即參處治罪”,至于地方主管官員,則更應(yīng)“從重定擬,明正其罪。”卷339,乾隆十四四月癸巳湘黔邊地區(qū)流官也有因任期內(nèi)佳績明顯,任期未滿,亦可由上級保題升任的。如柴楨則經(jīng)吳達善保題升任,由邊省寒畯用至府道,擢授運使。辰沅靖道祖秉圭、夔舒等都曾經(jīng)得到上級的保題升任,得到朝廷的重用卷39,雍正三年十二月戊辰。按照清朝制度規(guī)定,只要苗疆等處調(diào)補官員,必須即行升用。如規(guī)定乾州同知、鳳凰營通判、永順府知府、通判、永綏協(xié)同知、永順、保靖、桑植各縣知縣及典史都是五年俸滿,保題即升的官職264冊,B148975-B148979。清政府在加強苗疆缺內(nèi)官員考核的同時,還規(guī)定苗疆缺內(nèi)官職必須專人專做,對苗疆缺內(nèi)的官員采取邊疆久任的制度?！胺裁缃吶?未經(jīng)俸滿之員,如遇應(yīng)升缺出,不得藉詞員缺,更為緊要,奏請升用。至道員俸滿并無保題升用之缺,再留任三年。之后如果才守兼優(yōu),政績卓著者,令該督撫保題送部引薦侯錄用?！?64冊,B148975-B148979關(guān)于苗疆缺內(nèi)官員必須專人專做和邊疆久任方面,乾隆二十五年(1760)曾諭令,“嗣后專任邊疆要缺之員,概不能調(diào)辦別項工程,并通查邊缺內(nèi),有地非煙瘴,宜令其久任,于俸時,或量予優(yōu)敘,或準其升銜留任,或其人實系才能出眾,即于本處附近應(yīng)升之缺,酌量升擢,使該員等亦得熟悉本地事宜,實力經(jīng)理,分為允協(xié)?！本?80,乾隆二十五年三月庚辰吏部依此諭旨議定:“湖南五年俸滿之苗疆各缺,永順府知府、同知和通判及永順、龍山、保靖和桑植各縣知縣,辰州府乾州、永綏同鳳凰營通判等各缺,令該督撫揀選題補,五年俸滿之員,如果才守兼優(yōu),政績卓著,該撫核實保題,以升銜留任注冊,俟再滿三年,察其治行卓越撫綏得宜,遇有附近應(yīng)升之缺,無論應(yīng)題、應(yīng)調(diào)、應(yīng)選、應(yīng)請旨者,俱準題請升用。初次俸滿之員,如政績未能卓著,人才僅屬穩(wěn)妥準該撫題明留任三年,果能奮勉,仍準保題升銜。再滿三年,以附近應(yīng)升之缺題升,未經(jīng)俸滿之先,概不得以他缺更屬緊要借此升調(diào),遇有應(yīng)入卓薦之員,該督撫仍以薦舉毋庸即行給咨送部,俟俸滿題升時,將曾經(jīng)卓薦之處,于摺內(nèi)聲明請旨?！敝劣凇捌洳粍倜缃畣T,即時撤回?！?64冊,B148975-B148979從議定來看,“五年俸滿”之缺,如果政績顯著,才守兼優(yōu),一般不會調(diào)離本缺,只是“升銜留任”,再等三年,經(jīng)考核合格后,才會“題請升用”。對于首次任期內(nèi),政績平平的,可以給機會再留任三年,如果在第二個三年內(nèi),政績顯著的話,仍可以“以附近應(yīng)升之缺題升”。同時還明確規(guī)定了,苗疆缺內(nèi)的官員不得找借口調(diào)離原缺。此后,邊疆久任制度則以湖南為例,其余像海疆,云南糧儲、驛鹽等道員各缺,都依湖南苗疆久任之例,“五年俸滿,再立限三年,分別考核具題,如不放任,隨時更撤。”卷83,乾隆三年十二月辛巳苗疆久任制度既穩(wěn)定了流官隊伍,又促進了改流區(qū)的發(fā)展,對維護改流區(qū)的穩(wěn)定起到重要的作用。“苗疆缺”設(shè)置本身就是清政府因地制宜的體現(xiàn),在俸祿和提拔上政策存在傾斜是必然的。隨著清王朝對湘黔邊地區(qū)統(tǒng)治的加強以及“教化”的實施,這種政策上的傾斜也逐漸取消,甚至將“苗疆缺”官制轉(zhuǎn)變?yōu)榕c內(nèi)地一樣的官制。三國家政權(quán)建設(shè):實現(xiàn)跨省制的初步建置湘黔邊地區(qū)多數(shù)流官是在“改土歸流”之后建立起來的,地方流官統(tǒng)治體系的建立體現(xiàn)了中央政權(quán)對邊疆民族事務(wù)從有限干預到全面干預的轉(zhuǎn)變過程,通過建立府、廳級別的流官管理體系,將傳統(tǒng)的多重社會體制納入到一個相對單一的政治框架中,消除湘黔邊地區(qū)長期近乎治外的孤立狀態(tài),使邊疆與內(nèi)地在制度上融為一體。這一過程中,朝廷委派的流官對于實現(xiàn)中央政府直接管控地方具有重要意義。流官統(tǒng)治體系的建立也促使了少數(shù)民族文化和內(nèi)地文化的互動交流,推動了當?shù)厣鐣?jīng)濟的繁榮發(fā)展。湘黔邊地區(qū)流官統(tǒng)治政權(quán)的確立,其實更大程度上也是清廷基于國家整合層面和王朝權(quán)威所代表的主流話語權(quán)的確立過程?！案牧鳌鼻?湘黔邊民族地區(qū)類似于擁有“自治”特權(quán)的地方政府,不利于對“其統(tǒng)轄內(nèi)社會體系的再生產(chǎn)的各個方面實施反思性監(jiān)控?！边@與中國傳統(tǒng)社會強專制權(quán)力弱基礎(chǔ)性權(quán)力是不相符的。為了更好地實現(xiàn)對其轄區(qū)內(nèi)有效的管理和控制,正如傅衣凌先生在論及中國傳統(tǒng)社會權(quán)力結(jié)構(gòu)時指出的那樣:“一方面,凌駕于整個社會之上的是組織嚴密、擁有眾多官僚、胥吏、家人和幕友的國家系統(tǒng)。這一系統(tǒng)利用從國家直至縣和次于縣的政權(quán)體系,依靠軍隊、法律等政治力量和經(jīng)濟習慣等方面的力量實現(xiàn)其控制權(quán)?！薄傲硪环矫?實際對基層社會進行控制的卻是鄉(xiāng)族勢力。鄉(xiāng)族……是一種多層次、多元的、錯綜復雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),而且是具有很強的適應(yīng)性。”在湘黔邊民族地區(qū)鄉(xiāng)族更多的時候是以地方政權(quán)的形式存在,如地方世襲首領(lǐng)、土司頭目等。因此,清政府強化專制權(quán)力,進行“國家政權(quán)建設(shè)”的目的就是希望在廣度和深度上加強國家政權(quán)的控制力,進而直接有效地控制整個國家。在查爾斯·蒂利看來,國家政權(quán)建設(shè)主要表現(xiàn)在政權(quán)的官僚化、滲透性、分化以及對下層控制的鞏固。通過“改土歸流”,中央王朝逐步將邊疆地區(qū)納入到國家統(tǒng)一行政建制中,并嘗試將權(quán)力向基層社會延伸,打破了傳統(tǒng)流土兼治的二元政治格局,通過掠奪土司或土司的權(quán)力,在邊疆民族地區(qū)建立起治同內(nèi)地的政治體制,用來消除湘黔邊地區(qū)近乎治外