清代改土歸流與湘黔邊流官體制改革

清代改土歸流與湘黔邊流官體制改革

自秦漢以來(lái)，湘黔邊境地區(qū)長(zhǎng)期處于“外”，中央王朝沒有在該地區(qū)建立有效的地方行政管理體系，比如歐洲大陸。直至明清時(shí)期,中央政權(quán)摒棄了以“羈縻懷柔”為基本原則的治邊理念,代之以尋求邊疆與內(nèi)地政治一體化。通過(guò)實(shí)施“改土歸流”政策,清朝在湘黔邊地區(qū)建立了府、州、廳(縣)地方行政體制,標(biāo)志著湘黔邊地區(qū)正式納入清王朝直接控制下的地方流官統(tǒng)治體系之中。由于該地區(qū)復(fù)雜的歷史政治背景,使清代對(duì)湘黔邊地區(qū)流官的管理呈現(xiàn)出與內(nèi)地不同的特點(diǎn),主要體現(xiàn)在流官選任、考核、升黜等方面,關(guān)于清代對(duì)湘黔邊地區(qū)流官管理這一問(wèn)題的研究,學(xué)者涉及甚少,因而,筆者選擇清代對(duì)湘黔邊地區(qū)流官的管理措施作為論述對(duì)象,以厘清這一制度設(shè)置、實(shí)施的情況,并對(duì)湘黔邊地區(qū)流官制度作用作簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)。一土流共治的效果流官是相對(duì)于土官而言的。自秦漢以來(lái),中央王朝一直借助地方世襲頭目(土官)對(duì)湘黔邊地區(qū)實(shí)施間接管理,大致經(jīng)歷了羈縻統(tǒng)治政策、土司統(tǒng)治兩個(gè)時(shí)期。明代開始向土司地區(qū)派遣流官吏目輔助土官治理,建立起土流共治的統(tǒng)治模式,流官吏目主要負(fù)責(zé)監(jiān)督土官并傳達(dá)皇帝教諭、進(jìn)行禮儀教化。明后期,隨著明王朝對(duì)土司地區(qū)統(tǒng)治的逐步加強(qiáng),一方面派遣更多的流官吏目到土司地區(qū)任職;另一方面,利用土司頭目犯錯(cuò)的機(jī)會(huì),削奪其世襲的官爵,派遣流官代之管理,同時(shí),向土司地區(qū)派遣大量的駐軍,設(shè)立軍事機(jī)構(gòu),通過(guò)軍事機(jī)構(gòu)和流官政權(quán)逐漸將中央王朝的權(quán)威向土司地區(qū)滲透,實(shí)現(xiàn)王朝權(quán)力的地方下探。清初,在湘黔邊地區(qū)繼續(xù)派遣流官吏目,廣泛建立軍事機(jī)構(gòu),并明確了土司要受流官節(jié)制,“凡鎮(zhèn)臣所駐地方,境內(nèi)土司具應(yīng)屬其統(tǒng)轄”,使中央王朝權(quán)威實(shí)現(xiàn)地方縱深運(yùn)作。縱觀明清兩代,中央政權(quán)借助流土共治的機(jī)會(huì),將王朝的權(quán)威逐漸躋身到土司地區(qū)。在行政上形成了網(wǎng)絡(luò)狀的土流共治的行政管理體制。在強(qiáng)大的軍事威脅下,各土司政權(quán)逐漸地被流官控制并取代,土司名存實(shí)亡,形同虛設(shè),甚至有些土司的獎(jiǎng)懲、升降都操之流官之手,使土官對(duì)流官只能惟命是從。如果說(shuō)土流參設(shè)制是土司走向流官的橋梁,那么“改土歸流”則標(biāo)志著流官制代替土官制度的最終勝利。清朝雍正年間,伴隨大規(guī)?！案耐翚w流”和“開疆拓土”等一系列“內(nèi)地化”政策的實(shí)施,徹底結(jié)束了湘黔邊地區(qū)長(zhǎng)期游離于中央直接統(tǒng)治之外的現(xiàn)狀?！案耐翚w流”直接打破舊有的土官統(tǒng)治或流土共治的模式,徹底實(shí)現(xiàn)了以流代土?！案耐翚w流”的方式可以分為兩類:一是土司政權(quán)被動(dòng)改流,包括對(duì)叛亂土司的征剿后改流,對(duì)犯罪土司的改流,土官死亡后繼無(wú)人被迫改流以及土民請(qǐng)?jiān)敢蟾牧鞯?二是主動(dòng)請(qǐng)?jiān)父牧?如永順土司彭肇槐主動(dòng)納土,請(qǐng)歸江西祖籍卷512,14213。通過(guò)實(shí)施各種有利于增強(qiáng)流官權(quán)威的措施,使土司向流官靠攏,融入流官體制中,最終被流官制度所取代,標(biāo)志著湘黔邊地區(qū)王朝直接控制下的流官統(tǒng)治的確立。二清帝對(duì)湘黔邊“苗疆缺”的選拔“政莫先于用人,官惟貴乎稱職”卷288,列傳七十五。選拔合適的良吏,采取合理有效的考核、升黜措施,對(duì)于管理近兩千年首次納入中央王朝流官直接控制下的湘黔邊地區(qū),顯得尤為重要,因此,如何選拔和管理流官成為擺在清王朝面前十分緊迫的問(wèn)題。湘黔邊地區(qū)特殊的民情,復(fù)雜的地理和政治原因,能否選拔出合適的官員關(guān)乎當(dāng)?shù)卣值姆€(wěn)否,“剿固已難,既剿而綏撫之,使長(zhǎng)治而久安尤難,然治安之要在于得人,得其人而治之則安之”。因此,選拔的流官是否得當(dāng)關(guān)系著改流地區(qū)穩(wěn)定與否。然而,自“改流”之始,人選問(wèn)題一直困擾著清政府,陷入“上難其人”的困境。據(jù)史料記載,甚至被選中的官員千方百計(jì)回避,不愿就職,致使吏部選拔官員時(shí)“廷臣應(yīng)推者皆畏避”,為了解決這一難題,清朝仿照內(nèi)地官缺制度①制定邊缺制度,其中苗疆缺就是針對(duì)湘黔邊民族地區(qū)設(shè)立的特殊邊缺制度。苗疆缺是在西南苗疆地區(qū),根據(jù)管轄面積、治理難易等因素,針對(duì)苗疆現(xiàn)狀劃分出最要缺、要缺、中缺和簡(jiǎn)缺四等官缺,并明確各缺內(nèi)官員的任職條件,如資歷、能力等,因地、因才授官、授職,以加強(qiáng)對(duì)湘黔邊地區(qū)流官的選拔。據(jù)統(tǒng)計(jì),從康熙四十三年至乾隆四十六年辰州府分防乾州廳同知共20人,除其中2人資料記載不詳細(xì)外,其余18人中,旗人出身者6人,進(jìn)士以上者有9人,可見,苗疆缺內(nèi)官員比較重視出身、科舉功名和政治資歷。據(jù)史料記載,雍正帝十分重視苗疆缺內(nèi)官員的選拔。在雍正帝看來(lái),官員自身過(guò)硬的素質(zhì),是管理好苗疆地區(qū)重要的保障。“凡屬藩夷苗倮雜處省份,若能使文武牟員清正自恃,絲毫不取小利于彼,可保無(wú)一事也,是乃探本尋源上策,當(dāng)竭力勉此?！庇赫迥?他又根據(jù)改流區(qū)的現(xiàn)狀認(rèn)為:“改流地區(qū)地方遼闊,文武官員甚多。期間未必盡屬賢良之輩,且恐官牟等之意,以為市民昔在水火,今既內(nèi)附,以托從前之暴虐,即略需索,亦屬無(wú)傷,此等意見則萬(wàn)萬(wàn)不可”,并要求地方長(zhǎng)官“嚴(yán)切曉諭,不妨至身再三,且虛時(shí)留心訪察,稍覺其人不宜苗疆之任,即時(shí)調(diào)換?！本?4,雍正十二年二月乙亥此后,乾隆皇帝也曾多次強(qiáng)調(diào)湘黔邊地區(qū)苗疆缺的重要性:“近來(lái),改土歸流,漸次安楫,然瘡痍初起,元?dú)馕磸?fù),必得循良之員,恩信兼著,調(diào)劑咸宜者,令其心志帖服,然后可以久安無(wú)事”,“嗣后邊疆要缺應(yīng)令該督撫慎選賢員以居其任”卷83,乾隆三年十二月丙丁。建議改流地區(qū)將來(lái)設(shè)立流官必須選拔賢能有威望的人員,嚴(yán)禁貪官污吏混入,對(duì)欺壓當(dāng)?shù)孛癖姷膼汗俦仨殗?yán)懲不貸?！皩?yīng)設(shè)之流官,務(wù)揀平日賢聲素著,可以安撫新疆者,題請(qǐng)補(bǔ)援?！本?65,乾隆十一年四月辛巳防止“飾文貌以欺耳目之輩,圖聲譽(yù)以求升遷,非實(shí)心實(shí)政者”卷83,乾隆三年十二月丙丁混入苗疆缺內(nèi)?？梢?清朝對(duì)湘黔邊民族地區(qū)流官的選拔嚴(yán)格把關(guān),重視對(duì)貪官污吏的懲罰。清王朝設(shè)置“苗疆缺”官制一定程度上穩(wěn)定了流官隊(duì)伍,加強(qiáng)了對(duì)苗疆的統(tǒng)治。苗疆官缺具有很強(qiáng)的靈活性,清政府可根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展,改變“苗疆缺”流官的數(shù)量及駐守年限。在湘黔邊地區(qū)“苗疆缺”官制任職年限是與他們?nèi)温毜氐钠D苦程度相關(guān)的。據(jù)《欽定大清會(huì)典事例》卷6記載:貴州古州八寨,臺(tái)拱、松桃等同知,云南昭通知府、大關(guān)同知等官職都是三年俸滿之夷疆缺;貴州糧驛道,貴州安順、鎮(zhèn)遠(yuǎn)等知府,長(zhǎng)案、郎岱等同知,湖南永順府知府、同知、通判,永順、龍山等縣,鳳凰營(yíng)通判,乾州、永綏兩同知?jiǎng)t為五年傣滿夷疆缺,這些流官缺都是要缺,按規(guī)定只要任內(nèi)稍有政績(jī),一般三年俸滿或五年俸滿都能保題即升B148975-B148979。任職年限會(huì)隨著清王朝對(duì)湘黔邊地區(qū)統(tǒng)治的加強(qiáng)以及“教化”的實(shí)施而改變,甚至將“苗疆缺”改變?yōu)榕c內(nèi)地一樣的官制。比如將“三年俸滿”轉(zhuǎn)為“五年俸滿”,再到后來(lái)“五年俸滿”的官員“刪去報(bào)滿、加銜、即升之例,照內(nèi)地題缺揀補(bǔ)”卷851,乾隆三十五年正月丁未。可見,“苗疆缺”的設(shè)置和任職年限是根據(jù)當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和“漢化”程度等因素而決定的。流官選拔只是管理好湘黔邊地區(qū)的第一步,流官的考核和升黜,涉及到流官隊(duì)伍的穩(wěn)定和能否實(shí)心辦事,良好的升遷途徑和優(yōu)厚的俸祿也是流官安心工作的必要條件。湘黔邊地區(qū)改流后,清政府對(duì)流官考核,嚴(yán)格按照八法計(jì)吏,進(jìn)行考滿和考察?？紳M按任職年限,三年初考,六年再考,九年通考,分稱職、平常和不稱職三等;考察分為京察和外官大計(jì),大計(jì)一般三年一行,逢寅、已、申、亥年考察,以守、才、政、年四格,以州縣到府道兩司考察屬官,然后匯總督撫,待判定舉劾后,題報(bào)吏部,優(yōu)等者叫卓異,卓異只行于道府以下官,凡薦舉為卓異的,經(jīng)吏部復(fù)核后,即須進(jìn)京引見注冊(cè),可被推薦為卓異。大部分流官的考核執(zhí)行任滿升遷的規(guī)定。一般三年俸滿之夷疆缺,俸滿時(shí)“察其才長(zhǎng)守潔,撫綏表率得宜者,保題量予優(yōu)敘,俟再任三年政事,果無(wú)改撤,地方久寧者,請(qǐng)于加銜注冊(cè),聽部準(zhǔn)升,如本省遇有應(yīng)升之缺,揀選提升?！盉148975-B148979乾隆皇帝曾諭令邊疆官員,明確考核內(nèi)容及升遷條件,嗣后“流官居其任三年以后,察其漢夷相安,群情愛戴”的情況,才可作出是否“保題、升擢、優(yōu)獎(jiǎng)”等決定,對(duì)那些“恃才貪功,擾累地方,以滋事端”的流官,必須“從重議處,毋得姑容”卷91,雍正八年庚戌三月辛巳。乾隆十四年(1749)的時(shí)候,黃平州役陳君德圖奸苗婦,拒捕傷人,乾隆認(rèn)為:“苗疆非內(nèi)地可比,地方官平時(shí)不能盡心撫綏,乃縱容胥役,入伊境內(nèi),倚勢(shì)欺凌,發(fā)覺之后,即參處治罪”,至于地方主管官員,則更應(yīng)“從重定擬,明正其罪。”卷339,乾隆十四四月癸巳湘黔邊地區(qū)流官也有因任期內(nèi)佳績(jī)明顯,任期未滿,亦可由上級(jí)保題升任的。如柴楨則經(jīng)吳達(dá)善保題升任,由邊省寒畯用至府道,擢授運(yùn)使。辰沅靖道祖秉圭、夔舒等都曾經(jīng)得到上級(jí)的保題升任,得到朝廷的重用卷39,雍正三年十二月戊辰。按照清朝制度規(guī)定,只要苗疆等處調(diào)補(bǔ)官員,必須即行升用。如規(guī)定乾州同知、鳳凰營(yíng)通判、永順府知府、通判、永綏協(xié)同知、永順、保靖、桑植各縣知縣及典史都是五年俸滿,保題即升的官職264冊(cè),B148975-B148979。清政府在加強(qiáng)苗疆缺內(nèi)官員考核的同時(shí),還規(guī)定苗疆缺內(nèi)官職必須專人專做,對(duì)苗疆缺內(nèi)的官員采取邊疆久任的制度?！胺裁缃吶?未經(jīng)俸滿之員,如遇應(yīng)升缺出,不得藉詞員缺,更為緊要,奏請(qǐng)升用。至道員俸滿并無(wú)保題升用之缺,再留任三年。之后如果才守兼優(yōu),政績(jī)卓著者,令該督撫保題送部引薦侯錄用?！?64冊(cè),B148975-B148979關(guān)于苗疆缺內(nèi)官員必須專人專做和邊疆久任方面,乾隆二十五年(1760)曾諭令,“嗣后專任邊疆要缺之員,概不能調(diào)辦別項(xiàng)工程,并通查邊缺內(nèi),有地非煙瘴,宜令其久任,于俸時(shí),或量予優(yōu)敘,或準(zhǔn)其升銜留任,或其人實(shí)系才能出眾,即于本處附近應(yīng)升之缺,酌量升擢,使該員等亦得熟悉本地事宜,實(shí)力經(jīng)理,分為允協(xié)?！本?80,乾隆二十五年三月庚辰吏部依此諭旨議定:“湖南五年俸滿之苗疆各缺,永順府知府、同知和通判及永順、龍山、保靖和桑植各縣知縣,辰州府乾州、永綏同鳳凰營(yíng)通判等各缺,令該督撫揀選題補(bǔ),五年俸滿之員,如果才守兼優(yōu),政績(jī)卓著,該撫核實(shí)保題,以升銜留任注冊(cè),俟再滿三年,察其治行卓越撫綏得宜,遇有附近應(yīng)升之缺,無(wú)論應(yīng)題、應(yīng)調(diào)、應(yīng)選、應(yīng)請(qǐng)旨者,俱準(zhǔn)題請(qǐng)升用。初次俸滿之員,如政績(jī)未能卓著,人才僅屬穩(wěn)妥準(zhǔn)該撫題明留任三年,果能奮勉,仍準(zhǔn)保題升銜。再滿三年,以附近應(yīng)升之缺題升,未經(jīng)俸滿之先,概不得以他缺更屬緊要借此升調(diào),遇有應(yīng)入卓薦之員,該督撫仍以薦舉毋庸即行給咨送部,俟俸滿題升時(shí),將曾經(jīng)卓薦之處,于摺內(nèi)聲明請(qǐng)旨?！敝劣凇捌洳粍倜缃畣T,即時(shí)撤回?！?64冊(cè),B148975-B148979從議定來(lái)看,“五年俸滿”之缺,如果政績(jī)顯著,才守兼優(yōu),一般不會(huì)調(diào)離本缺,只是“升銜留任”,再等三年,經(jīng)考核合格后,才會(huì)“題請(qǐng)升用”。對(duì)于首次任期內(nèi),政績(jī)平平的,可以給機(jī)會(huì)再留任三年,如果在第二個(gè)三年內(nèi),政績(jī)顯著的話,仍可以“以附近應(yīng)升之缺題升”。同時(shí)還明確規(guī)定了,苗疆缺內(nèi)的官員不得找借口調(diào)離原缺。此后,邊疆久任制度則以湖南為例,其余像海疆,云南糧儲(chǔ)、驛鹽等道員各缺,都依湖南苗疆久任之例,“五年俸滿,再立限三年,分別考核具題,如不放任,隨時(shí)更撤?！本?3,乾隆三年十二月辛巳苗疆久任制度既穩(wěn)定了流官隊(duì)伍,又促進(jìn)了改流區(qū)的發(fā)展,對(duì)維護(hù)改流區(qū)的穩(wěn)定起到重要的作用?！懊缃薄痹O(shè)置本身就是清政府因地制宜的體現(xiàn),在俸祿和提拔上政策存在傾斜是必然的。隨著清王朝對(duì)湘黔邊地區(qū)統(tǒng)治的加強(qiáng)以及“教化”的實(shí)施,這種政策上的傾斜也逐漸取消,甚至將“苗疆缺”官制轉(zhuǎn)變?yōu)榕c內(nèi)地一樣的官制。三國(guó)家政權(quán)建設(shè):實(shí)現(xiàn)跨省制的初步建置湘黔邊地區(qū)多數(shù)流官是在“改土歸流”之后建立起來(lái)的,地方流官統(tǒng)治體系的建立體現(xiàn)了中央政權(quán)對(duì)邊疆民族事務(wù)從有限干預(yù)到全面干預(yù)的轉(zhuǎn)變過(guò)程,通過(guò)建立府、廳級(jí)別的流官管理體系,將傳統(tǒng)的多重社會(huì)體制納入到一個(gè)相對(duì)單一的政治框架中,消除湘黔邊地區(qū)長(zhǎng)期近乎治外的孤立狀態(tài),使邊疆與內(nèi)地在制度上融為一體。這一過(guò)程中,朝廷委派的流官對(duì)于實(shí)現(xiàn)中央政府直接管控地方具有重要意義。流官統(tǒng)治體系的建立也促使了少數(shù)民族文化和內(nèi)地文化的互動(dòng)交流,推動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。湘黔邊地區(qū)流官統(tǒng)治政權(quán)的確立,其實(shí)更大程度上也是清廷基于國(guó)家整合層面和王朝權(quán)威所代表的主流話語(yǔ)權(quán)的確立過(guò)程。“改流”前,湘黔邊民族地區(qū)類似于擁有“自治”特權(quán)的地方政府,不利于對(duì)“其統(tǒng)轄內(nèi)社會(huì)體系的再生產(chǎn)的各個(gè)方面實(shí)施反思性監(jiān)控?！边@與中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)強(qiáng)專制權(quán)力弱基礎(chǔ)性權(quán)力是不相符的。為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)其轄區(qū)內(nèi)有效的管理和控制,正如傅衣凌先生在論及中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)指出的那樣:“一方面,凌駕于整個(gè)社會(huì)之上的是組織嚴(yán)密、擁有眾多官僚、胥吏、家人和幕友的國(guó)家系統(tǒng)。這一系統(tǒng)利用從國(guó)家直至縣和次于縣的政權(quán)體系,依靠軍隊(duì)、法律等政治力量和經(jīng)濟(jì)習(xí)慣等方面的力量實(shí)現(xiàn)其控制權(quán)?！薄傲硪环矫?實(shí)際對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行控制的卻是鄉(xiāng)族勢(shì)力。鄉(xiāng)族……是一種多層次、多元的、錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),而且是具有很強(qiáng)的適應(yīng)性?！痹谙媲吤褡宓貐^(qū)鄉(xiāng)族更多的時(shí)候是以地方政權(quán)的形式存在,如地方世襲首領(lǐng)、土司頭目等。因此,清政府強(qiáng)化專制權(quán)力,進(jìn)行“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的目的就是希望在廣度和深度上加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)的控制力,進(jìn)而直接有效地控制整個(gè)國(guó)家。在查爾斯·蒂利看來(lái),國(guó)家政權(quán)建設(shè)主要表現(xiàn)在政權(quán)的官僚化、滲透性、分化以及對(duì)下層控制的鞏固。通過(guò)“改土歸流”,中央王朝逐步將邊疆地區(qū)納入到國(guó)家統(tǒng)一行政建制中,并嘗試將權(quán)力向基層社會(huì)延伸,打破了傳統(tǒng)流土兼治的二元政治格局,通過(guò)掠奪土司或土司的權(quán)力,在邊疆民族地區(qū)建立起治同內(nèi)地的政治體制,用來(lái)消除湘黔邊地區(qū)近乎治外